PGN - IMPUGNACION DE ACTOS ADMINISTRATIVOS - Diferencias cuando son particulares y cuando

Procurador General INEPTITUD DE LA DEMANDA-Exigencias mínimas que debe contener un cargo de inexequibilidad De manera reiterada sostiene la Corte, entre otras en las Sentencias C-371 de 1994, C504 de 1995 y C-509 de 1996, que para establecer con fuerza de verdad jurídica la inexequibilidad de una norma, es indispensable que la demanda recaiga sobre un texto real y no simplemente deducido por el actor o implícito, y que se verifique la existencia cierta de una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la norma acusada y el texto de la Constitución Política, ya que no resulta admisible que el juez constitucional deba resolver sobre su inexequibilidad, partiendo de proposiciones inexistentes, no establecidas por el precepto legal ni coincidentes con la intención legislativa. En este caso, el actor interpreta la norma que contiene la expresión demandada sin tener en cuenta su contenido normativo. En vista de que la demanda se sustenta en interpretaciones y razonamientos que no se infieren, ni pueden inferirse, del texto demandado, el Ministerio Público solicitará a la Corte que se inhiba de pronunciarse de fondo en este caso, por ineptitud sustantiva de la demanda. IMPUGNACION DE ACTOS ADMINISTRATIVOS-Diferencias cuando son particulares y cuando son generales Los actos administrativos de carácter particular, por su contenido concreto, requieren para su impugnación ante la judicatura una especial legitimación. Esta circunstancia, entre otras, los diferencia de los actos administrativos de carácter general, que pueden ser impugnados por cualquier persona. La especial legitimación en comento, restringe la

posibilidad de solicitar la nulidad y el restablecimiento del derecho a la persona directamente afectada por el acto administrativo, o a la entidad pública que lo profirió. La norma contenida en el inciso 2 del artículo 145 de la Ley 1437 de 2011 legitima a los miembros de un grupo, cuando sea necesario para determinar la responsabilidad patrimonial del Estado, y siempre que el acto de carácter particular afecte al menos a 20 personas, y alguna de ellas hubiere agotado el recurso administrativo obligatorio, a solicitar la nulidad de dicho acto. En lugar de reducir la legitimación, la norma la amplía. Bogotá, D.C., 23 de noviembre de 2011 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

REF.: Demanda de inconstitucionalidad contra una expresión del inciso 2 del artículo 145 de Ley 1437 de 2011, “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso

Administrativo”

Actor: Christian Fernando Joaqui Plata.

Procurador General Concepto 5258

Magistrado Ponente: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.

Expediente D-8783. Concepto 5258 De conformidad con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2º, y 278, numeral 5º, de la Constitución Política, rindo concepto sobre la demanda instaurada por el ciudadano CHRISTIAN FERNANDO JOAQUI TAPIA, quien en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6º, y 242, numeral 1º, de la Carta, solicita que se declare la inconstitucionalidad de una expresión contenida en el inciso 2 del artículo

145 de la Ley del 1437 de 2011. A continuación se transcribe la norma con la expresión demandada en negritas.

LEY 1437 DE 2011

(enero 18) Diario Oficial No. 47.956 de 18 de enero de 2011 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA:

(…) ARTÍCULO 145. REPARACIÓN DE LOS PERJUICIOS CAUSADOS A UN GRUPO. Cualquier persona perteneciente a un número plural o a un conjunto de personas que reúnan condiciones uniformes respecto de una misma causa que les originó perjuicios individuales, puede solicitar en nombre del conjunto la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado y el reconocimiento y pago de indemnización de los perjuicios causados al grupo, en los términos preceptuados por la norma especial que regula la materia. Cuando un acto administrativo de carácter particular afecte a veinte (20) o más personas individualmente determinadas, podrá solicitarse su nulidad si es necesaria para determinar la responsabilidad, siempre que algún integrante del grupo hubiere agotado el recurso administrativo obligatorio.

1. Planteamiento de la demanda.

El actor considera que la expresión demandada vulnera el Preámbulo y los artículos 1°, 13, 90, 228 y 229 de la Carta. Aduce que la decisión del legislador desconoce el principio de justicia material, pues al no preverse 2 Procurador General Concepto 5258 nada respecto de la acción de simple nulidad, se crea una distinción injustificada. Arguye que la expresión en comento también desconoce el

principio de prevalencia del derecho sustancial, pues exige presentar la acción de nulidad, como una especie de requisito o presupuesto para solicitar la declaración de la responsabilidad patrimonial derivada de la aplicación o ejecución de un acto administrativo de carácter general.

2. Ineptitud sustantiva de demanda De manera reiterada sostiene la Corte, entre otras en las Sentencias C-371 de 1994, C-504 de 1995 y C-509 de 1996, que para establecer con fuerza de verdad jurídica la inexequibilidad de una norma, es indispensable que la demanda recaiga sobre un texto real y no simplemente deducido por el actor o implícito, y que se verifique la existencia cierta de una “oposición objetiva y verificable entre el contenido de la norma acusada y el texto de la Constitución Política, ya que no resulta admisible que el juez constitucional deba resolver sobre su inexequibilidad, partiendo de proposiciones inexistentes, no establecidas por el precepto legal ni coincidentes con la intención legislativa.” En este caso, el actor interpreta la norma que contiene la expresión demandada sin tener en cuenta su contenido normativo. La simple lectura de ésta es suficiente para establecer que no existe la restricción que se predica respecto de la acción de simple nulidad en el contexto del ejercicio de las acciones de grupo. En efecto, el inciso segundo prevé la circunstancia especial de que sea necesario solicitar la nulidad de un acto administrativo de carácter particular, que afecte a 20 o a más personas.

Esta previsión, en lugar de ser restrictiva, como lo anota el actor, brinda una garantía adicional a los miembros del grupo, cuando sea necesario

solicitar la nulidad de un acto de carácter particular, respecto del cual, en principio, sólo procede solicitar la nulidad y el restablecimiento del derecho. 3 Procurador General Concepto 5258 Los actos administrativos de carácter particular, por su contenido concreto, requieren para su impugnación ante la judicatura una especial legitimación. Esta circunstancia, entre otras, los diferencia de los actos administrativos de carácter general, que pueden ser impugnados por cualquier persona. La especial legitimación en comento, restringe la posibilidad de solicitar la nulidad y el restablecimiento del derecho a la persona directamente afectada por el acto administrativo, o a la entidad pública que lo profirió. La norma sub examine legitima a los miembros de un grupo, cuando sea necesario para determinar la responsabilidad patrimonial del Estado, y siempre que el acto de carácter particular afecte al menos a 20 personas, y alguna de ellas hubiere agotado el recurso administrativo obligatorio, a solicitar la nulidad de dicho acto. En lugar de reducir la legitimación, la norma la amplía. El actor estructura su demanda en un contexto inadecuado e inaceptable: el de que para solicitar la nulidad de un acto administrativo de carácter general, se requiere de una legitimación especial. Se dice que es inadecuado, porque el inciso que contiene la expresión demandada se refiere de manera exclusiva a los actos administrativos de carácter particular, y no a los actos administrativos de carácter general, cuya regulación aparece en otra parte del Código. Se dice que es inaceptable,

porque para solicitar la nulidad de los actos administrativos de carácter general no se requiere ninguna legitimación diferente a la defensa del ordenamiento jurídico. Si se siguiera el discurso del actor, se llegaría a un notable contrasentido. Con el prurito de ampliar el ámbito de legitimación de la solicitud de simple nulidad, en realidad se lo estaría reduciendo, valga decir, el 4 Procurador General Concepto 5258 discurso del actor conduce a una conclusión opuesta al objetivo que persigue. La equiparación normativa que se pretende, conduciría a la singular conclusión de que para poder solicitar la nulidad de un acto administrativo de carácter general, además de que haya un mínimo de 20 personas afectas, es menester que alguna de ellas haya agotado el recurso administrativo obligatorio, y que dicha solicitud sea necesaria para determinar la responsabilidad del Estado. A una solicitud que no tiene mayores condiciones o presupuestos en su legitimación, se le agregaría, merced al discurso del actor, nuevas condiciones y presupuestos, tan estrictos como los previstos para solicitar la nulidad de los actos administrativos de carácter particular. El actor también yerra al equiparar el que la solitud sea necesaria para determinar la responsabilidad del Estado, con el que dicha solicitud sea indispensable. La necesidad en comento se predica de las circunstancias concretas de cada caso, que pueden darse o no darse, por lo que resulta inadmisible asumir per se que en todos los casos posibles dicha solicitud sea necesaria. En un texto legal razonable, que permite solicitar una nulidad cuando esto sea necesario, el actor se empecina en ver una

especie de nuevo requisito de procedibilidad. Y sin embargo, la condición que alude a la necesidad en la norma, no hace parte de lo que se demanda. Para desvirtuar la inteligencia que el actor hace de la norma, basta argüir, a modo de contra ejemplo, que algunos actos administrativos de carácter particular pueden ser válidos y, sin embargo, generar perjuicios a un grupo de personas que tienen derecho a ser indemnizadas. En vista de que la demanda se sustenta en interpretaciones y razonamientos que no se infieren, ni pueden inferirse, del texto demandado, el Ministerio Público solicitará a la Corte que se inhiba de 5 Procurador General Concepto 5258 pronunciarse de fondo en este caso, por ineptitud sustantiva de la demanda.

3. Conclusión.

En mérito de lo expuesto, el Ministerio Público solicita a la Corte que se INHIBA de pronunciarse de fondo, en relación con la constitucionalidad de la expresión “de carácter particular”, contenida en el inciso 2 del artículo 145 de la Ley 1437 de 2011. Señores Magistrados,

ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO

Procurador General de la Nación LJMO/AespinosaB 6