PGN - INACTIVIDAD PROCESAL - No se probó si fue injustificada

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA-Responsabilidad por perjuicios ocasionados con prescripción de acción penal PRESCRIPCIÓN DE LA ACCIÓN PENAL-Se debe declarar respecto al punible de lesiones personales culposas ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA-Cómputo del término de caducidad según marco legal ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA-En el presente caso no operó la caducidad Mediante proveído de 10 de agosto de 2005, que cobró ejecutoria el 26 de agosto de 2005,la Fiscalía Veintiuno (21) Delegada ante los Juzgados Penales Municipales de Barranquilla declaró prescrita la acción penal por la conducta punible de lesiones personales culposas atribuida a los señores… siendo víctima la señora…. El 15 de enero de 2007 fue presentada la demanda ante la Oficina Judicial de Barranquilla, cuando todavía era evidente no se encontraba caducada la acción. FALLA EN LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA-En casos de mora según Jurisprudencia del Consejo de Estado ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA-No se probó falla en la administración de justicia/RESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Se requiere la prueba de la falta de justificación/INACTIVIDAD PROCESAL-No se probó si fue injustificada/FALLA DEL SERVICIO-Para evaluar si se incurrió en esta se debe tener copia de totalidad del proceso penal/DAÑO ANTIJURÍDICO-No se acreditó que prescripción de acción penal fuera consecuencia de una falla en el servicio En el expediente solo encontramos copia del proveído que declaró abierta la investigación penal y ordenó la práctica de pruebas y del que declaró la prescripción de la acción penal, pero

como se carece del resto de la actuación no es posible establecer si se incurrió en inactividad injustificada puesto que, entre otras, no se conoce cuál fue la gestión procesal, que pruebas se solicitaron y practicaron, que recursos se interpusieron, cuál era la carga de trabajo de la Fiscalía 21 Delegada ante los Juzgados Penales Municipales de Barranquilla, etc. Para poder evaluar si se incurrió en falla del servicio de administrar justicia es necesario contar con copia de la totalidad del proceso penal, con el fin de evaluar la forma como ocurrió la actuación procesal para poder concluir si se presentó la falla en el servicio, carga probatoria que le correspondía a la parte actora. No se probó la inactividad injustificada del proceso, lo que excluye la mora entendida como la falta de dinamismo en el trámite, pues no se demostró que el tiempo durante el cual se adelantó la actuación penal no fuera justificado ni necesario en razón tanto de las incidencias procesales como del volumen o carga laboral que pudiera tener la Fiscalía 21 Delegada ante los Juzgados Penales Municipales de Barranquilla. En virtud de lo expuesto, el Ministerio Público solicita que el fallo recurrido sea confirmado, y en tal sentido eleva solicitud a la H. sala de Decisión

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PROCURADURÍA PRIMERA DELEGADA ANTE

EL CONSEJO DE ESTADO

CONCEPTO No. 003/2015

Bogotá D. C., 15 de enero de 2015

Señores

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA SUBSECCIÓN C

Consejero Ponente doctor ENRIQUE GIL BOTERO

E. S. D.

Ref: Proceso 52292 (08001233100020070003501)

Acción Reparación Directa Actor: Débora Jiménez Benavides y otros Demandado: La Nación –- Rama Judicial - Fiscalía General de la Nación El Ministerio Público presenta a consideración de la Sala su concepto en el proceso de la referencia.

1. ANTECEDENTES 1.1. PRETENSIONES Débora Jiménez Benavides, obrando en nombre propio y en representación de sus menores hijas Shirly Sofía Jiménez Benavides y Esthefany Isabel Moreno Jiménez y Yamile Jiménez Benavides demandaron a la Nación – Rama Judicial - Fiscalía General de la Nación para que se les declarara administrativamente responsables de los daños y perjuicios ocasionados con la prescripción de la acción penal del proceso penal que por el delito de lesiones personales culposas era seguido contra Luis Antonio Arrieta de la Hoz y Félix de Alba Larranz, donde fue víctima la señora Jiménez

Benavides. 1.2. LA OPOSICION - La Rama Judicial (fls. 33 a 39 C. 1) señala que nada tuvo que ver con la prescripción de la acción penal, por tanto no está llamada a reparar los daños y perjuicios solicitados en la demanda. Propuso como excepción la “falta de legitimación en la causa por pasiva”.

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Carrera 5 No. 15-80 Piso 20 PBX: 5878750 Ext: 12056 FAX: 12094 3 Exp. 52292 - Fiscalía General de la Nación (fls. 52 a 56 C. 1) contestó la demanda oponiéndose a las pretensiones y argumentando que de las pruebas aportadas con la demanda no se colige la existencia de una falta o falla de la entidad. Propuso como excepción la “inexistencia de responsabilidad patrimonial en cabeza de la Fiscalía General de la Nación”. 1.3. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Tribunal Administrativo del Atlántico (fls. 356 a 364 C. Consejo de Estado) declaró no probadas las excepciones planteadas por las demandadas y denegó las pretensiones de la demanda argumentando que no existen pruebas que informen que hubo demoras injustificadas en la investigación penal que cursó ante la Fiscalía 21 Delegada ante los Jueces Penales Municipales de la ciudad de Barranquilla en contra de los señores Luis Antonio Arrieta de la Hoz y Félix de Alba Larranz por el delito de lesiones personales culposas en la persona de Débora Jiménez Benavides. 1.4. LA IMPUGNACIÓN - La parte actora (fl. 366 a 373 C. Consejo de Estado) sostiene que está probada la desidia y omisión de la Fiscalía General de la Nación en cumplir la obligación constitucional y legal de investigar dentro de los términos consagrados en las disposiciones procedimentales, al dejar prescribir la acción penal en contra de los señores Luis Antonio Arrieta de la Hoz y Félix de Alba Larranz por el delito de lesiones

personales culposas. - El Procurador 117 Judicial II Administrativo de Barranquilla (fls. 374 a 385 C. Consejo de Estado) alega que es inexplicable e injusto que después del año 2001, se deje el proceso penal inactivo por completo y solo cuatro años después, en el 2005, se profiera una providencia declarando la prescripción de la acción penal.

2. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO 2.1. CADUCIDAD DE LA ACCIÓN El artículo 136-8 del Código Contencioso Administrativo señala el término de caducidad de las acciones ordinarias, entre ellas la de reparación directa, caduca al vencimiento del plazo de 2 años.

Mediante proveído de 10 de agosto de 2005, que cobró ejecutoria el 26 de agosto de 2005 (fl. 14 vto C. 1), la Fiscalía Veintiuno (21) Delegada ante los Juzgados Penales Municipales de Barranquilla declaró prescrita la acción penal por la conducta punible de lesiones personales culposas atribuida a los señores Luis Antonio Arrieta de la Hoz y Félix de Alba Larranz siendo víctima la señora Débora Jiménez Benavides. El 15 de enero de 2007 fue presentada la demanda ante la Oficina Judicial de Barranquilla (fl. 6

C. 1), cuando todavía era evidente no se encontraba caducada la acción.

2.2. CASO CONCRETO

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La parte actora imputa responsabilidad a la Nación – Rama Judicial - Fiscalía General de la Nación por la prescripción de la acción penal dentro de la investigación penal N°. 83787, que se adelantó por el delito de lesiones personales culposas contra Luis Antonio Arrieta de la Hoz y Félix de Alba Larranz. 2.2.2. DEL DAÑO Y SU IMPUTACION Al proceso sólo se aportaron las siguientes pruebas: - Proveído del 7 de febrero de 2001 mediante el cual la Fiscalía 21 Delegada ante los Juzgados Penales Municipales de Barranquilla declaró abierta la investigación penal y ordenó la práctica de pruebas (fl. 11 C. 1) - Proveído del 10 de agosto de 2005 mediante el cual la Fiscalía 21 Delegada ante los Juzgados Penales Municipales de Barranquilla declaró que la acción penal por la conducta punible de lesiones personales culposas atribuidas a los señores Luis Antonio Arrieta de la Hoz y Félix de Alba Larranz, siendo víctima Debora Jimenez Benavides, no puede proseguirse por haber operado el fenómeno de la prescripción (fls. 12 a 14 C. 1). En lo referente a la falla de la administración de justicia en casos de mora la SECCIÓN TERCERA, en sentencia de 3 de febrero de 2010. Radicación número: 68001-23-15-000-1996-01457-01 (17293), precisó: “En relación con este aspecto, es pertinente señalar que en la Constitución de 1886 no existía una norma que se refiriera a la responsabilidad del Estado por el funcionamiento anormal de la

administración de justicia. No obstante, esta Sección admitió durante su vigencia, en algunas oportunidades, que procedía la responsabilidad patrimonial del Estado cuando resultara 1 comprometida con ocasión de la actividad jurisdiccional por falla del servicio . Sin embargo, en sentencia del 24 de mayo de 1990, expediente No. 5461, se rechazó explícitamente la responsabilidad por retardo en la administración de justicia2. 1 (pie de página de la cita) Por ejemplo, en relación con los actos de los secuestres que ocasionaran grave deterioro a los bienes o la sustracción de títulos o bienes que se encontraran bajo la custodia de las autoridades judiciales. Sentencias del 10 de noviembre de 1967, exp: 868; 31 de julio de 1976, exp: 1808 y del 24 de mayo de 1990, exp: 5451.Se distinguía entre la responsabilidad derivada de la administración de justicia, que se asimiló a la responsabilidad administrativa por falla del servicio y la derivada del error judicial, para considerar, en relación con la última, que sólo generaba responsabilidad personal del funcionario judicial, en razón del principio de la cosa juzgada. No obstante, la Sala Plena de la Corporación, en sentencia del 16 de diciembre de 1987, exp: R-01. admitió que había lugar a la responsabilidad del Estado cuando el funcionario judicial, aún en el ejercicio de sus funciones acudiera a una vía de hecho y causara lesión a una de las partes, sus apoderados, un auxiliar de la justicia o un tercero. 2 (pie de página de la cita) En un asunto similar al que es objeto de esta decisión, se demandó la reparación de los perjuicios

sufridos con el retardo de la administración de justicia en adelantar el proceso penal iniciado con base en la denuncia formulada por la demandante, retardo que dio lugar a que se declarara la prescripción de la acción penal. Dijo la Sala en esa providencia: “es verdad jurídica que en el derecho colombiano el Estado no responde en los casos en que el juez procede con dolo, fraude o abuso de autoridad, o cuando omite o retarda injustificadamente una providencia o el correspondiente proyecto, o cuando obra determinado por error inexcusable...El legislador optó por manejar la problemática...con la filosofía que informa LA CULPA PERSONAL y no con la que inspira y orienta la FALTA O CULPA DEL SERVICIO. Esta realidad explica que corresponda al Juez responder con su propio patrimonio, y, por lo mismo, indemnizar el daño”. En su aclaración de voto el consejero Carlos Betancur Jaramillo precisó que “el funcionamiento moroso o tardío del servicio, tendrá que verse dentro de esta perspectiva, con criterio restrictivo, porque no deberá predicarse esa posible falla, en relación con un Estado ideal, con un servicio de justicia dotado de todos los medios y auxilios científicos y técnicos que merece y requiere. La falla del servicio tiene así que estudiarse consultando la realidad; y si dentro de ésta la falla reviste especial y excepcional gravedad, nada impide que resulten comprometidos el juez y el Estado colombiano”. Para el consejero Gustavo de Greiff Restrepo, la falta de justificación del retardo en la administración de justicia “necesariamente implica una falla en la prestación del servicio de justicia, quizá el más sagrado, el más necesario, el más delicado en una sociedad

que se precie de organizada”.

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Carrera 5 No. 15-80 Piso 20 PBX: 5878750 Ext: 12056 FAX: 12094 5 Exp. 52292 En el nuevo orden constitucional el derecho a una pronta justicia tiene el rango de mandato superior. En efecto, el artículo 29 de la Constitución de 1991 establece como garantía del debido proceso, el trámite sin dilaciones injustificadas y el 228 ibídem consagra los principios de celeridad y eficacia en la actuación judicial, al disponer que “los términos procesales se observarán con diligencia y su incumplimiento será sancionado”. Por su parte, el artículo 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos reconoce esa garantía como elemento básico del debido proceso legal, aplicable a todos los procesos judiciales3 y aunque en el artículo 8 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos fue reconocido concretamente el derecho del acusado de delito “a ser juzgado sin dilaciones indebidas”, la jurisprudencia del Comité de Derechos Humanos considera que dicha garantía es aplicable a procesos de otra índole4. En la ley 270 de 1996 se estableció esta modalidad de responsabilidad del Estado como residual, con fundamento en la cual deben ser decididos los supuestos de daño antijurídico sufridos a consecuencia de la función jurisdiccional, que no constituyen error jurisdiccional o privación injusta de la libertad, por no provenir de una decisión judicial. Según la doctrina, el funcionamiento anormal de la administración de justicia está referido a unos estándares de lo que se considera un funcionamiento normal:

“ La comprensión de lo que es funcionamiento anormal de la Administración de Justicia, debe partir de una comparación de lo que sería o debía ser el funcionamiento normal , lo que remite a unos criterios de actuación, a unos standards de funcionamiento , a unos conceptos jurídicos indeterminados de una extrema variabilidad y sujetos a una serie de condicionamientos históricos, técnicos y políticos. Importa señalar que no todo funcionamiento anormal, que no toda deficiencia en la Administración de Justicia, son generadores de responsabilidad, sino aquellos que no van acordes con unos patrones básicos de eficacia y funcionamiento de acuerdo con las necesidades sociales y los intereses de los justiciables. El concepto de funcionamiento anormal es ajeno a toda idea de culpa o negligencia aunque tenga en éstas su origen y se basa únicamente en la causación del daño que actúa como factor desencadenante de la imputación“5. Por su parte, el Tribunal Europeo de los Derechos del Hombre al interpretar el artículo 6, número 1 de la Convención Europea para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales ha considerado que el “carácter razonable de la duración de un procedimiento debe apreciarse según las circunstancias de cada caso y teniendo en cuenta fundamentalmente la complejidad del asunto, el comportamiento del recurrente y la forma en que el asunto haya sido llevado por las autoridades administrativas y judiciales’. Ese mismo Tribunal ha precisado que no existe dilación indebida por el mero incumplimiento de los plazos procesales legalmente establecidos, esto es, que no se ha constitucionalizado el derecho a los plazos sino que la Constitución consagra el derecho de toda persona a que

su causa se resuelva en un tiempo razonable6. Ya en vigencia de la Constitución de 1991, la Sala ha reconocido el derecho a la indemnización por fallas en la administración de justicia y, en particular, por el retardo injustificado de adoptar decisiones que causan daño a las partes o a terceros7. 3 (pie de página de la cita) Esa norma dispone: “Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter”. 4 (pie de página de la cita) CIDH, Detención arbitraria, Diez años de actividad, 1982, pág. 320. Citado por Daniel O’Donnell en Derecho Internacional de los Derechos Humanos. Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos. 2004, págs. 306-307 y 442. 5. (pie de página de la cita) Perfecto Andrés Ibáñez y Claudio Movilla Alvarez, El Poder Judicial, Madrid, Edit. Tecnos, 1986. P. 358 6 (pie de página de la cita) No obstante, sobre este criterio existe controversia en la doctrina. Por ejemplo, Montero Aroca considera que “Todo incumplimiento de los plazos debe dar lugar a declarar la existencia de un funcionamiento anormal de la Administración de Justicia, sin que ello signifique sin más el derecho a la indemnización, pero por la razón distinta de que puede o no puede haber

existido daño o perjuicio”. Responsabilidad Civil del Juez y del Estado por la actuación del poder judicial. Madrid, Edit. Tecnos, 1988., p. 35. 7 (pie de página de la cita) Por ejemplo, el deterioro de un vehículo puesto a disposición de un juzgado penal, que no se entregó al secuestre sino que se ordenó su remisión a un patio donde permaneció a la intemperie por un período prolongado. Sentencia del 3

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Carrera 5 No. 15-80 Piso 20 PBX: 5878750 Ext: 12056 FAX: 12094 6 Exp. 52292 En síntesis, para resolver si en un caso concreto hay lugar a la responsabilidad del Estado por fallas en la administración de justicia derivadas del retardo en adoptar decisiones, debe decidirse si ese retardo estuvo o no justificado, conclusión a la cual se llegará luego de señalar la complejidad del asunto, el comportamiento del recurrente, la forma como haya sido llevado el caso, el volumen de trabajo que tenga el despacho de conocimiento y los estándares de funcionamiento, que no están referidos a los términos que se señalan en la ley, sino al promedio de duración de los procesos del tipo por el que se demanda la mora, ya que este es un asunto que hay que tratar no desde un Estado ideal sino desde la propia realidad de una administración de justicia con problemas de congestión, derivados de una demandada que supera la limitación de recursos humanos y materiales disponibles para atenderla8.” (Negrilla y subraya fuera del texto) En el expediente solo encontramos copia del proveído que declaró abierta la

investigación penal y ordenó la práctica de pruebas y del que declaró la prescripción de la acción penal, pero como se carece del resto de la actuación no es posible establecer si se incurrió en inactividad injustificada puesto que, entre otras, no se conoce cuál fue la gestión procesal, que pruebas se solicitaron y practicaron, que recursos se interpusieron, cuál era la carga de trabajo de la Fiscalía 21 Delegada ante los Juzgados Penales Municipales de Barranquilla, etc. Para poder evaluar si se incurrió en falla del servicio de administrar justicia es necesario contar con copia de la totalidad del proceso penal, con el fin de evaluar la forma como ocurrió la actuación procesal para poder concluir si se presentó la falla en el servicio, carga probatoria que le correspondía a la parte actora. No se probó la inactividad injustificada del proceso, lo que excluye la mora entendida como la falta de dinamismo en el trámite, pues no se demostró que el tiempo durante el cual se adelantó la actuación penal no fuera justificado ni necesario en razón tanto de las incidencias procesales como del volumen o carga laboral que pudiera tener la Fiscalía 21 Delegada ante los Juzgados Penales Municipales de Barranquilla. CONCLUSION En virtud de lo expuesto, el Ministerio Público solicita que el fallo recurrido sea confirmado, y en tal sentido eleva solicitud a la H. sala de Decisión. Del Honorable Consejo de Estado, respetuosamente, de junio de 1993, exp.7859; el embargo de un vehículo, que no era propiedad del demandado, decretado por un juez dentro de un proceso ejecutivo, y que permaneció varios años secuestrado, a pesar de que era fácil verificar la propiedad o posesión del bien.

Sentencia del 4 de diciembre de 2002, exp: 12.791. 8 (pie de página de la cita) “Se ha dicho que al Estado se le deben exigir los medios que corresponden a su realidad, haciendo caso omiso de las utopías y de la concepción ideal del Estado perfecto, omnipotente y omnipresente. A esto se ha llamado la teoría de la relatividad del servicio, a fin de no pedir más de lo posible, pero con la misma lógica debe concluirse que el Estado debe todo cuanto esté a su alcance”. Sentencia del 15 de febrero de 1996, exp: 9940.

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FRANCISCO MANUEL SALAZAR GÓMEZ

Procurador Primero Delegado ante el Consejo de Estado

REOG/FMSG

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