PGN - INDEMNIZACION - Administrativa

Concepto 5438 PROCESO DE RESTITUCIÓN DE TIERRASCompetencia para regular las formas propias de cada proceso En materia de doble instancia, el artículo 31 Superior señala que la regla es la de que los procesos deben decidirse en dos instancias y la excepción la de que se decidan en única instancia, según lo dispuesto en la ley. En este contexto, es evidente que el legislador sí tiene competencia constitucional para señalar los procesos que se pueden decidir en única instancia. Los anteriores parámetros generales, predicables tanto de la regla como de la excepción previstas en la Carta, se reafirman al considerar que ésta, cuando quiere limitar el margen de configuración del legislador en esta materia, establece de manera expresa algunos procesos en los cuales la doble instancia es imperativa. Tal es el caso de los procesos de tutela, en los cuales siempre es posible impugnar la decisión de primera instancia, al tenor de lo dispuesto en el artículo 86 Superior, y de los procesos penales en los cuales se dicten sentencias condenatorias, conforme al artículo 31 Superior, a menos que se trate de procesos seguidos contra altos funcionarios del Estado, cuyo conocimiento le corresponde a la Corte Suprema de Justicia, según lo dispuesto en el artículo 235 Superior DERECHOS DE LAS VÍCTIMASAlternativas para presentar sus solicitudes de restitución jurídica y material de tierras Pueden hacerlo por medio de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas o de manera directa. Los actores asumen de manera desacertada que ambas alternativas son equiparables y que el trato dado por la ley a las solicitudes directas de

las víctimas es más desfavorable, como pasa a verse. La propia Ley 1448 de 2011, con el propósito de apoyar a los despojados en sus reclamaciones ante la jurisdicción, creo la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas. Esta unidad, cuya existencia y operación tiene un término de 10 años, es una entidad administrativa especial de carácter temporal, adscrita al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, y tiene como misión servir de órgano administrativo para la restitución de tierras de los despojados Cuando la víctima acude a la jurisdicción de manera directa, al desdeñar el apoyo que le debe brindar la entidad administrativa especializada para la restitución de tierras de los despojados, las pruebas que presenta no han sido practicadas en un proceso y, por lo tanto, es necesario practicarlas en el proceso judicial con sujeción al ordenamiento jurídico y al debido proceso, a menos que se trate de pruebas que tengan la misma capacidad de convencimiento de las que podría aportar dicha entidad PRUEBAS-El juez tiene el deber de decretar y practicarlas/INDEMNIZACIÓNAdministrativa Concepto 5438 Si las pruebas aportadas no tienen esta especial capacidad de convencimiento respecto de la situación litigiosa, el juez tiene el deber de decretar y practicar las pruebas relevantes y necesarias para lograr este convencimiento, tarea en la cual la entidad administrativa atrás señalada puede cumplir un rol importante, dado que tiene la información requerida en este tipo de procesos. La hipótesis contenida en las expresiones demandadas del artículo 132 de la Ley 1448 de

2012, pese a aludir a una indemnización administrativa, no dependen de la cuantía del daño, sino de la circunstancia de haberlo sufrido, valga decir, se indemniza a la víctima en tanto y en cuanto víctima (por serlo) y no el daño que pudo haber sufrido. Los actores asumen de manera injustificada que, en razón de algunas circunstancias procesales, la indemnización que se fije en algunos escenarios puede y debe ser superior a la que se señale en otros escenarios. La norma demandada en comento prevé que las víctimas pueden recibir la indemnización administrativa en el marco de un contrato de transacción o en el marco de un proceso judicial. En el primer caso, la víctima debe renunciar a acudir al proceso judicial. Ninguna de estas alternativas es obligatoria para la víctima, pues la ley deja en sus manos la posibilidad de tomar la decisión que más le convenga. El garantizar que la suma a recibir por la víctima si acude a un mecanismo alternativo para la solución de conflictos es un incentivo legítimo tanto para la víctima como para el Estado. Lo es para la víctima porque le evita un desgaste innecesario, ya que en el proceso judicial no obtendrá una suma diferente a la de la transacción, y le permite recibir de manera pronta y expedita la correspondiente indemnización administrativa. Lo es para el Estado porque evita la congestión innecesaria de la administración de justicia y le permite cumplir de manera pronta y expedita con su deber. Bogotá, D.C., septiembre 21 de 2012 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

REF: Demanda de inconstitucionalidad contra algunas expresiones

de los artículos 79, 88 y 132 de la Ley 1448 de 2011, “Por medio de la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado y se dictan otras disposiciones.”

Demandantes: ORLANDO PITO TOMBE y otros.

Magistrada Ponente: MARÍA VICTORIA CALLE CORREA.

Expediente D-9214. Concepto 5438 De conformidad con lo previsto en los artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución Política, procedo a rendir concepto en relación con la demanda que, en ejercicio de su ciudadanía, presentaron ORLANDO PITO TOMBE y otros, contra algunas expresiones de los artículos 79, 88 y 132 de la Ley 1448 de 2011, cuyo texto, con lo demandado en negritas, se transcribe enseguida: Concepto 5438

LEY 1448 DE 2011

(junio 10) Diario Oficial No. 48.096 de 10 de junio de 2011 CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones.

EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA

DECRETA:

(...) ARTÍCULO 79. COMPETENCIA PARA CONOCER DE LOS PROCESOS DE RESTITUCIÓN. Los Magistrados de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial Sala Civil, especializados en restitución de tierras, decidirán en única instancia los procesos de restitución de tierras, y los procesos de formalización de títulos de despojados y de quienes abandonaron en forma forzosa sus predios, en aquellos casos en que se reconozcan opositores

dentro del proceso. Así mismo, conocerán de las consultas de las sentencias dictadas por los Jueces Civiles del Circuito, especializados en restitución de tierras. Los Jueces Civiles del Circuito, especializados en restitución de tierras, conocerán y decidirán en única instancia los procesos de restitución de tierras y los procesos de formalización de títulos de despojados y de quienes abandonaron en forma forzosa sus predios, en aquellos casos en que no se reconozcan opositores dentro del proceso. (…) (...) ARTÍCULO 88. OPOSICIONES. Las oposiciones se deberán presentar ante el juez dentro de los quince (15) días siguientes a la solicitud. Las oposiciones a la solicitud efectuadas por particulares se presentarán bajo la gravedad del juramento y se admitirán, si son pertinentes. Las oposiciones que presente la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, cuando la solicitud no haya sido tramitada con su intervención deberá ser valorada y tenida en cuenta por el Juez o Magistrado. La Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, cuando no haya actuado como solicitante podrá presentar oposición a la solicitud de restitución. Al escrito de oposición se acompañarán los documentos que se quieran hacer valer como prueba de la calidad de despojado del respectivo predio, de la buena fe exenta de culpa, del justo título del derecho y las demás pruebas que pretenda hacer valer el opositor en el proceso, referentes al valor del derecho, o la tacha de la calidad de despojado de la persona o grupo en cuyo favor se presentó la solicitud de restitución o formalización.

Cuando la solicitud haya sido presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas de conformidad con lo previsto en este capítulo y no se presenten opositores, el Juez o Magistrado procederá a dictar sentencia con base en el acervo probatorio presentado con la solicitud. (...) ARTÍCULO 132. REGLAMENTACIÓN. El Gobierno Nacional, reglamentará dentro de los seis (6) meses siguientes a la promulgación de la presente Ley, el trámite, procedimiento, mecanismos, montos y demás lineamientos para otorgar la indemnización individual por la vía administrativa a las víctimas. Este reglamento deberá determinar, mediante el establecimiento de criterios y objetivos y tablas de valoración, los rangos de montos que serán entregados a las víctimas como indemnización administrativa dependiendo Concepto 5438 del hecho victimizante, así como el procedimiento y los lineamientos necesarios para garantizar que la indemnización contribuya a superar el estado de vulnerabilidad en que se encuentra la víctima y su núcleo familiar. De igual forma, deberá determinar la manera en que se deben articular las indemnizaciones otorgadas a las víctimas antes de la expedición de la presente ley. La víctima podrá aceptar, de forma expresa y voluntaria, que la entrega y recepción de la indemnización administrativa se entiende realizada en el marco de un contrato de transacción en el cual la víctima acepta y manifiesta que el pago realizado incluye todas las sumas que este debe reconocerle por concepto de su victimización, con el objeto de precaver futuros procesos judiciales o terminar un litigio pendiente. Lo anterior, sin perjuicio del reconocimiento de las

demás medidas de reparación consagradas en la presente ley, de los derechos no patrimoniales de las víctimas, y en el entendido de que ello no releva al victimario de su obligación de reparar a la víctima según sea establecido en el marco de un proceso judicial de cualquier naturaleza. En el evento que la víctima acepte que la entrega y recepción de la indemnización administrativa se entiende realizada en el marco de un contrato de transacción, el monto de esta indemnización será superior al valor que le entregaría a la víctima por este mismo concepto, según el reglamento que para el efecto expida el Gobierno nacional. Los funcionarios o personal encargado de asesorar a las víctimas deberán manifestarle, de forma clara, sencilla y explicativa, las implicaciones y diferencias de aceptar o no que la indemnización sea realizada en el marco de un contrato de transacción. PARÁGRAFO 1o. El presente artículo surtirá efectos para las indemnizaciones administrativas que sean entregadas a partir de la fecha de expedición de la presente ley, así la solicitud fuese hecha con anterioridad. Así mismo, las víctimas que al momento de la expedición de la presente ley hubiesen recibido indemnización administrativa por parte del Estado, contarán con un (1) año contado a partir de la expedición de la presente ley para manifestarle por escrito, a la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional o a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación a las Víctimas si ya estuviese en funcionamiento, si desean aceptar de forma expresa y voluntaria que la indemnización administrativa fue entregada en el

marco de un contrato de transacción en los términos del presente artículo. En este evento, la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional o a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación a las Víctimas según sea el caso, deberá volver a examinar el monto de la indemnización entregado a la víctima y comunicarle el procedimiento que debe surtirse, de conformidad con el reglamento que el Gobierno Nacional establezca para el efecto, para entregar las sumas adicionales a que haya lugar. (…)

1. Planteamiento de la demanda.

Concepto 5438 Los actores consideran que las disposiciones acusadas vulneran los artículos 2, 6, 13, 29, 93 y 229 de la Constitución Política; el Preámbulo y los artículos 1, 8, 10 y 25 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos; el Preámbulo y los artículos 1, 2, 8, 10, 11, 13, 25 y 63 de la Convención Americana de los Derechos Humanos; los artículos 2, 3, 9, 10, 14, 15 y 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y el artículo 3 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Respecto de la expresión contenida en el artículo 79 de la Ley 1448 de 2011, al prever que los procesos de restitución de tierras se decidirán en única instancia, con diferentes competencias a partir de que se reconozca o no a opositores en el proceso, aducen que se vulnera los derechos de las víctimas a la verdad, a la justicia, a la reparación, a acceder a la administración de

justicia y a un debido proceso. Respecto de la expresión contenida en el artículo 88 ibídem, al establecer que si la solicitud de restitución jurídica y material de tierras despojadas o abandonadas forzadamente la presenta la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, conforme a la ley, y si no se presentan opositores, el juzgador procederá a dictar sentencia con base en las pruebas aportadas con la solicitud, arguyen que se vulnera los derechos de las víctimas a la verdad, a la justicia, a la reparación y a la igualdad, pues discrimina de manera injustificada a las víctimas que no presentan su solicitud por medio de la precitada unidad, sino directamente, ya que las somete a un proceso más extenso, ya que la decisión no puede dictarse sólo con las pruebas aportadas a la solicitud. Respecto de las expresiones demandadas del artículo 132 ibíd., al disponer que la indemnización administrativa de las víctimas, que se hace dentro del marco del contrato de transacción, es superior a la que fija conforme al reglamento que haga el Gobierno Nacional, vulnera los derechos de las víctimas a la verdad, a la justicia, a la reparación y a la igualdad, ya que Concepto 5438 privilegia a los primeros en desmedro de los segundos, a pesar de encontrarse en la misma situación de hecho.

2. Problema jurídico.

Corresponde determinar si las expresiones demandadas de los artículos 79, 88 y 132 de la Ley 1448 de 2011, al regular, en ciertas circunstancias, que los procesos de restitución de tierras se decidirán en única instancia; al

prever un trato disímil a las solicitudes de restitución jurídica y material de tierras hechas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas y a las solicitudes hechas de manera directa por las víctimas; y al disponer que la indemnización que se fija en el marco de un contrato de transacción será superior a la que se fije conforme al reglamento que dicte el Gobierno Nacional; vulneran los derechos de las víctimas a la verdad, a la justicia, a la reparación, a acceder a la administración de justicia, a un debido proceso y a la igualdad.

3. Análisis jurídico.

El legislador goza de un amplio margen de configuración normativa, al tenor de lo dispuesto en el artículo 150 Superior. En los numerales 1 y 2 de este artículo, se precisa que dentro de este margen está la competencia para regular las formas propias de cada proceso. Como es obvio, esta competencia se debe ejercer sin desmedro de los valores, principios y derechos que reconoce la Constitución Política. En materia de doble instancia, el artículo 31 Superior señala que la regla es la de que los procesos deben decidirse en dos instancias y la excepción la de que se decidan en única instancia, según lo dispuesto en la ley. En este contexto, es evidente que el legislador sí tiene competencia constitucional para señalar los procesos que se pueden decidir en única instancia. Concepto 5438 Los anteriores parámetros generales, predicables tanto de la regla como de la excepción previstas en la Carta, se reafirman al considerar que ésta, cuando quiere limitar el margen de configuración del legislador en esta materia, establece de manera expresa algunos procesos en los cuales la doble

instancia es imperativa. Tal es el caso de los procesos de tutela, en los cuales siempre es posible impugnar la decisión de primera instancia, al tenor de lo dispuesto en el artículo 86 Superior, y de los procesos penales en los cuales se dicten sentencias condenatorias, conforme al artículo 31 Superior, a menos que se trate de procesos seguidos contra altos funcionarios del Estado, cuyo conocimiento le corresponde a la Corte Suprema de Justicia, según lo dispuesto en el artículo 235 Superior. Las víctimas tienen a su disposición varias alternativas para presentar sus solicitudes de restitución jurídica y material de tierras. Pueden hacerlo por medio de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas o de manera directa. Los actores asumen de manera desacertada que ambas alternativas son equiparables y que el trato dado por la ley a las solicitudes directas de las víctimas es más desfavorable, como pasa a verse. La propia Ley 1448 de 2011, con el propósito de apoyar a los despojados en sus reclamaciones ante la jurisdicción, creo la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas. Esta unidad, cuya existencia y operación tiene un término de 10 años, es una entidad administrativa especial de carácter temporal, adscrita al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, y tiene como misión servir de órgano administrativo para la restitución de tierras de los despojados. Entre las funciones de la unidad se encuentran las siguientes:

1. Diseñar, administrar y conservar el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente de conformidad con esta ley y el reglamento.

2. Incluir en el registro las tierras despojadas y abandonadas forzosamente, de oficio o a solicitud de parte y certificar su inscripción en el registro.

3. Acopiar las pruebas de despojos y abandonos forzados sobre los predios para presentarlas en los procesos de restitución a que se refiere el presente capítulo.

Concepto 5438

4. Identificar física y jurídicamente, los predios que no cuenten con información catastral o registral y ordenar a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos la consecuente apertura de folio de matrícula a nombre de la Nación y que se les asigne un número de matrícula inmobiliaria.

5. Tramitar ante las autoridades competentes los procesos de restitución de predios de los despojados o de formalización de predios abandonados en nombre de los titulares de la acción, en los casos previstos en esta ley.

Para cumplir con estas funciones, la unidad puede solicitar el apoyo de la Fiscalía General de la Nación y de las autoridades militares y de policía, al tenor de lo previsto en los artículos 103, 104 y 105 de la Ley 1448 de 2011. La entidad en comento, por su misión y funciones, no es un mero intermediario en el contexto de la ley sub examine. Por el contrario, al ser una de sus funciones la de reunir las pruebas de despojos y abandonos forzados para presentarlas en los procesos judiciales de restitución, y al desarrollar esta tarea con sujeción al ordenamiento jurídico y al debido proceso, las pruebas aportadas por la entidad en cita tienen un especial poder de convicción. Bien puede ocurrir que en este proceso administrativo la entidad

no concuerde de manera plena con lo que la víctima señale, ya que es su deber atenerse a la realidad probatoria y no al mero dicho de la víctima. La tarea de la entidad en comento brinda al juez la garantía de que, si no concurre al proceso un opositor, las pruebas recaudadas en el proceso administrativo pueden reconocerse como tales en el proceso judicial. Cuando la víctima acude a la jurisdicción de manera directa, al desdeñar el apoyo que le debe brindar la entidad administrativa especializada para la restitución de tierras de los despojados, las pruebas que presenta no han sido practicadas en un proceso y, por lo tanto, es necesario practicarlas en el proceso judicial con sujeción al ordenamiento jurídico y al debido proceso, a menos que se trate de pruebas que tengan la misma capacidad de convencimiento de las que podría aportar dicha entidad, conforme al artículo 89 de la Ley 1448 de 2011, según el cual, En particular el Juez o Magistrado tendrá en cuenta los documentos y pruebas aportadas con la solicitud, evitará la duplicidad de pruebas y la Concepto 5438 dilación del proceso con la práctica de pruebas que no considere pertinentes y conducentes. Tan pronto el Juez o Magistrado llegue al convencimiento respecto de la situación litigiosa, podrá proferir el fallo sin necesidad de decretar o practicar las pruebas solicitadas. En este caso, al igual que en el evento anterior, el proceso no tiene porqué dilatarse, ya que las pruebas aportadas por el particular son suficientes para lograr el objeto de la solicitud. Si las pruebas aportadas no tienen esta especial capacidad de convencimiento respecto de la situación litigiosa, el

juez tiene el deber de decretar y practicar las pruebas relevantes y necesarias para lograr este convencimiento, tarea en la cual la entidad administrativa atrás señalada puede cumplir un rol importante, dado que tiene la información requerida en este tipo de procesos. La hipótesis contenida en las expresiones demandadas del artículo 132 de la Ley 1448 de 2012, pese a aludir a una indemnización administrativa, no dependen de la cuantía del daño, sino de la circunstancia de haberlo sufrido, valga decir, se indemniza a la víctima en tanto y en cuanto víctima (por serlo) y no el daño que pudo haber sufrido. Los actores asumen de manera injustificada que, en razón de algunas circunstancias procesales, la indemnización que se fije en algunos escenarios puede y debe ser superior a la que se señale en otros escenarios. La norma demandada en comento prevé que las víctimas pueden recibir la indemnización administrativa en el marco de un contrato de transacción o en el marco de un proceso judicial. En el primer caso, la víctima debe renunciar a acudir al proceso judicial. Ninguna de estas alternativas es obligatoria para la víctima, pues la ley deja en sus manos la posibilidad de tomar la decisión que más le convenga. El garantizar que la suma a recibir por la víctima si acude a un mecanismo alternativo para la solución de conflictos es un incentivo legítimo tanto para la víctima como para el Estado. Lo es para la víctima porque le evita un desgaste innecesario, ya que en el proceso judicial no obtendrá una suma diferente a la de la transacción, y le permite recibir de

manera pronta y expedita la correspondiente indemnización administrativa. Lo es para el Estado porque evita la congestión innecesaria de la Concepto 5438 administración de justicia y le permite cumplir de manera pronta y expedita con su deber. No sobra agregar que la decisión del legislador de emplear mecanismos alternativos para la solución de conflictos se funda, entre otros elementos de juicio, en la recomendación contenida en el informe de 2 de octubre de 2007, rendido por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos sobre la implementación de la ley de justicia y paz, en el cual se propone: Estudiar la revisión del sistema de acceso a reparaciones previsto en el marco legal por la vía exclusiva del incidente de reparaciones en el procedimiento penal. El Estado debe asumir un rol principal y no secundario en garantizar el acceso de las víctimas a reparaciones, conforme a los estándares del derecho internacional. Para ello la CIDH recomienda la adopción de un programa de reparaciones que funcione de manera optativa frente a la vía judicial penal y complementaria de las demás reparaciones de índole colectiva y de los programas y servicios sociales destinados a la población que ha padecido la violencia en Colombia.

4. Conclusión.

En mérito de lo expuesto, el Ministerio Público solicita a la Corte que declare EXEQUIBLES las expresiones acusadas de los artículos 79, 88 y 132 de la Ley 1448 de 2011, por los aspectos aquí analizados. Señores Magistrados,

ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO

Procurador General de la Nación LJMO/MLOvalleB. Concepto 5438