PGN - INHABILIDAD - En la constitución de 1991

1 Bogotá, D.C., febrero 4 de 2005 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

Ref: Demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 2 del artículo 38 de la Ley 734 de 2002, “por la cual se expide el

Código Disciplinario Único”.

Actores: JAIME MEJÍA OSSMAN y SILVIO SAN MARTÍN

QUIÑONES RAMOS

Magistrado Sustanciador: Dr. MARCO GERARDO MONROY

CABRA Expediente No. D-5459 Concepto No. 3746 De conformidad con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2 y 278, numeral 5 de la Constitución y por designación realizada por el Procurador General de la Nación mediante Resolución N° 006 de enero 12 de 2005, al haberse aceptado su impedimento y el del Viceprocurador General de la Nación, procedo a rendir concepto en relación con la demanda instaurada ante esa Corporación por los ciudadanos JAIME MEJIA OSSMAN y SILVIO SAN MARTIN QUIÑONES RAMOS, quienes en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6 y 242, numeral 1 de la Constitución Política, han solicitado a la Corte que declare la inconstitucionalidad del numeral 2 del artículo 38 de la Ley 734 de 2002 “por la cual se expide el Código Disciplinario Único”, que se refiere a que hay lugar a una inhabilidad para ejercer cargos públicos durante tres años por haber sido sancionado disciplinariamente tres o mas veces en los últimos cinco años por faltas graves o leves dolosas o por ambas.

1. Planteamiento de la demanda Los ciudadanos Mejía Ossman y Quiñones Ramos manifiestan que el citado literal vulneran el artículo 29 de la Constitución Política por las siguientes razones: 2 1.1. El numeral segundo del artículo 38 de la Ley 734 de 2002, sanciona al servidor por sus antecedentes y no por su comportamiento, generando una responsabilidad de sujeto y no de acto, creándose automáticamente una nueva inhabilidad por el hecho de sumar tres sanciones por faltas graves o leves dolosas, o por ambas. 1.2. La Corte Constitucional en sentencia C-1076 de 2002, declaró inconstitucional el aparte final del parágrafo 2 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, que contenía los mismos elementos descriptivos de la norma demandada, según la cual constituía falta gravísima el haber sido sancionado disciplinariamente en tres ocasiones dentro de los cinco años anteriores.

2. Problema jurídico Corresponde al Ministerio Público establecer, si la inhabilidad que consagra la norma acusada de haber sido sancionado disciplinariamente tres o más veces en los últimos cinco años por faltas graves o leves dolosas o por ambas, es contraria al debido proceso y a la cosa juzgada constitucional.

Al respecto, la Procuradora Auxiliar para Asuntos Constitucionales ha de conceptuar lo siguiente.

3. La libertad de configuración del legislador en materia de inhabilidades 3.1. Es de conocimiento que la doctrina y la jurisprudencia han fijado líneas importantes en relación con las inhabilidades, entendidas éstas, como aquellas

circunstancias creadas por la Constitución Política y el legislador que limitan el derecho de acceso al ejercicio de cargos o funciones públicas, cuyo objetivo primordial es lograr la moralización, idoneidad, probidad, imparcialidad y eficacia de quienes van a ingresar o ya estén desempeñando funciones públicas. También definidas como aquellos requisitos negativos para acceder a la función pública. Esto es, por hechos o circunstancias antecedentes, predicables de quien aspira a 3 un empleo y que lo excluye previamente de la posibilidad de ser elegido o nombrado. 3.2. El acceso a la administración pública está sometido a límites que procuran la realización del interés general y de los principios de la función administrativa y es por ello que se ha considerado que al implementar un régimen de inhabilidades, el legislador se encuentra habilitado para limitar el ejercicio de derechos fundamentales como la igualdad, el acceso al desempeño de cargo o función públicos, al trabajo y a la libertad de escogencia de profesión u oficio (sentencias C-588 de 1994, C-483 de 1998, C-925 de 2001 y C-671 de 2004, entre otras). 3.3. La Constitución Política, en especial los artículos 123, 124 a 129 y el 209, entre otros, señala que los funcionarios públicos están al servicio del Estado y de la comunidad, y ejercerán sus atribuciones de conformidad con la ley, la que establece las condiciones de ingreso y retiro de los servidores, así como aquellos eventos taxativamente delineados por el legislador en los cuales estructura circunstancias y hechos que impiden de forma temporal o permanente el acceso

al ejercicio de cargos públicos. Por lo tanto, el Congreso de la República goza de un amplio margen de libertad de configuración normativa a efectos de diseñar un marco legal que consagre las inhabilidades, pues la Constitución Política no hace precisión distinta a las que fija expresamente en el texto de la misma. Por tanto, el Constituyente autorizó al legislador para regular el régimen de inhabilidades de los servidores públicos, teniendo como únicos parámetros los valores, principios y derechos constitucionales. Bajo esta óptica debe analizarse si el legislador excedió o no esa libertad de configuración normativa, al establecer la inhabilidad que ahora se acusa.

4. La inhabilidad consagrada en el numeral 2 del artículo 38 de la Ley 734 de 2002, no vulnera el artículo 29 de la Constitución Política 4 4.1. El numeral 2 del artículo 38 de la Ley 734 de 2002, consagra como inhabilidad para desempeñar cargos públicos haber sido sancionado disciplinariamente tres o mas veces en los últimos cinco años por faltas graves o leves dolosas o por ambas, inhabilidad que durará tres años contados a partir de la ejecutoria de la última sanción. El argumento de los actores es que ello vulnera el debido proceso, porque se sanciona por lo que es y no por lo que hizo, es decir, una responsabilidad de actor y no de acto, que tiene en cuenta las condiciones personales del sujeto y no el dominio del hecho. Además, arguyen que en la sentencia C-1076 de 2002 se declaró inexequible un aparte del parágrafo 2 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, que tenía el mismo contenido

normativo de la disposición impugnada, razón por la que habría cosa juzgada material. 4.2. Para dar respuesta a estos cargos, es necesario advertir que los actores confunden dos normas que si bien tienen la misma literalidad, se desarrollan y tienen aplicación en distintos ámbitos jurídicos. 4.2.1. El parágrafo 2 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, correspondía a la estructuración de una falta disciplinaria, que se estructuraba a partir del hecho de haber sido sancionado disciplinariamente en tres ocasiones dentro de los cinco años anteriores, falta disciplinaria declarada inexequible en la sentencia C-1076 de 2002, por cuanto la reincidencia fue utilizada por el legislador como un hecho de responsabilidad disciplinaria más no como un criterio constitucionalmente válido para graduar la sanción a imponer, lo cual iba en contravía del criterio constitucional de que la persona debe ser sancionada exclusivamente por los actos u omisiones que le sean imputables y no por lo que es, como individuo. Además, conducía a configurar una sanción disciplinaria manifiestamente desproporcionada, debido a que no se especificaba la naturaleza de la infracción, lo que generaba que se erigiera en falta gravísima que traía como consecuencia la destitución e inhabilidad general, por ejemplo, la comisión de faltas leves. 4.2.2. Las consideraciones expuestas por los actores, con fundamento en lo que la Corte Constitucional señaló, son válidas en relación con las sanciones que se imponen en ejercicio del poder punitivo del Estado, pero no en relación con las

5 inhabilidades que no son ni una pena ni una sanción, como parece que lo entienden los ciudadanos Mejía Ossman y Quiñones Ramos, sino a una garantía de que el comportamiento anterior no afectará el desempeño de la función o cargo, de protección del interés general y de la idoneidad, probidad y moralidad de quien aspira o está en ejercicio de un cargo o función pública. La Corte Constitucional ha señalado que las circunstancias de inelegibilidad para el desempeño de cargos públicos más allá de castigar la conducta de la persona, buscan asegurar la prevalencia del interés colectivo, la excelencia e idoneidad del servicio mediante la certidumbre acerca de los antecedentes intachables de quien ha de prestarlo (sentencias C-111 de 1998 y C-373 de 2002, entre otras). 4.3. Por tanto, los argumentos expuestos por los ciudadanos Mejía Ossman y Quiñones Ramos, no son predicables de la norma impugnada, la que por su naturaleza no está consagrando una sanción sino una inhabilidad de carácter sobreviniente, producto de unos hechos objetivos que el legislador en su discrecionalidad, que no arbitrariedad, consideró que eran suficientes para que una persona, en quien ellos se configuran, no entre en contacto con la función pública de forma temporal o se separe igualmente de ella, inhabilidad que como tal no puede ser equiparada a lo que la jurisprudencia y doctrina han denominado el derecho penal de acto y culpabilidad, por oposición al derecho penal de autor, entendida esta premisa en el sentido de que el individuo no puede ser sujeto del ius puniendi por aspectos relativos a hechos internos de la persona, ni por su

carácter, ni por aquello que apenas ha imaginado, sentido o deseado, sino por lo que hace y la exteriorización de la conducta que desconoce el orden jurídico, pues, se repite, las inhabilidades no son sanciones ni penales ni disciplinarias. 4.4. En ese orden de ideas, no es posible aplicar el precedente judicial al que hacen mención los demandantes frente a la norma acusada, pues se configuran situaciones jurídicas diferentes que requieren análisis distintos, dado que mientras en la norma declarada inexequible se establecía una sanción severa al funcionario por la reiteración de una conducta indeterminada, en la disposición impugnada se pretende impedir que personas que hayan cometido infracciones disciplinarias en los términos contemplados en ella, ingresen o permanezcan en la 6 administración pública por un tiempo específico (tres años), como una forma de dar cumplimiento a principios de la función pública, tales como la eficacia, la eficiencia, la probidad, etc. Es decir, que el precepto demandado cumple con el propósito constitucional de prohibir que ingresen o continúen en el servicio público personas sin las cualidades y condiciones, con tachas en su comportamiento desde el punto de vista disciplinario, no acordes con la idoneidad, probidad y moralidad, fines esenciales de la función pública que aseguran la primacía del interés general. Los demandantes cuestionan que la norma demandada crea automáticamente una inhabilidad, por el “simple argumento de sumar tres (3) sanciones por faltas graves o leves dolosas, o por ambas”, asunto éste que no es de poca monta, pues un servidor público que en tan solo cinco años, sea sancionado por la

comisión de tres o más infracciones calificadas de graves o leves dolosas, es un individuo que no está cumpliendo las exigencias constitucionales y legales requeridas para el debido ejercicio del cargo y para la satisfacción del interés general. 4.5. Por otra parte, es necesario afirmar que la inhabilidad que consagra el precepto acusado es proporcional a los fines y principios que el Constituyente identificó frente a la función pública, y como tal idónea, pues, pese a que se trata de una intervención en los derechos fundamentales, ésta es adecuada para contribuir a la obtención de un fin constitucionalmente legítimo y, por ende, en este evento la restricción del derecho a acceder a cargos públicos, garantiza bienes jurídicos superiores como la probidad plena en el ejercicio de la función pública, que se enmarca en los principios constitucionales de la eficacia, la eficiencia, la moralidad e idoneidad de quien tiene a cargo una función pública. Así mismo, el precepto es necesario, pues la medida adoptada por el legislador para restringir derechos fundamentales tales como el acceso a cargos públicos, es la más benévola entre todas aquellas que pueden servir a contribuir al objetivo 7 propuesto, cual es el cumplimiento del deber que le asiste a los servidores públicos de observar una conducta que genere la suficiente confianza al interior de la institución y para la satisfacción de los intereses colectivos. 4.6. En este orden, se considera que la inhabilidad en estudio se ajusta al principio de proporcionalidad, toda vez que la restricción que ella impone se ajusta al interés general que en este caso concreto se circunscribe a impedir el ingreso

o la permanencia de individuos que con su constante actuación irregular -cometer tres o más faltas graves o leves dolosas en el corto término de cinco años-, desconocen sus deberes funcionales, lo cual implica el entorpecimiento de la buena marcha de las instituciones y por consiguiente de la afectación del servicio. Por estas razones, el ejercicio de la libertad de configuración normativa del legislador para establecer la inhabilidad contemplada en el numeral 2 del artículo 38 de la Ley 734 de 2002, es razonable y proporcional, porque no sólo delimita la modalidad de las sanciones impuestas al servidor público, esto es, que se configura la inhabilidad por la comisión de faltas graves o leves dolosas en un tiempo determinado, es decir, excluye las culposas, sino también porque es apenas natural que una persona que durante un lapso tan corto -cinco añosincurra en conductas que le generen tres distintas sanciones calificadas como graves o leves dolosas, se le impida el acceso o la permanencia en el ejercicio de cargos públicos, pues del número de sanciones y de la estrechez del tiempo, se deduce la falta de idoneidad y probidad en el desempeño de las funciones asignadas, cuya consecuencia inmediata no debe ser otra que la restricción al ejercicio de la función pública. Permitir la permanencia o el ingreso de un servidor público a la función pública en estas condiciones, es privilegiar el interés particular en detrimento del interés general, situación que desconocería abiertamente la Constitución Política.

5. Conclusión

8 En mérito de lo expuesto, el Ministerio Público solicita a la Corte Constitucional

declarar la EXEQUIBILIDAD del numeral 2 del artículo 38 de la Ley 734 de 2002, por los aspectos aquí analizados. Señores Magistrados,

SONIA PATRICIA TÉLLEZ BELTRÁN

Procuradora Auxiliar para Asuntos Constitucionales SPTB/AEB/ncdem