PGN - INHABILIDAD INTEMPORAL - Para ocupar cargos públicos

CONSULTA-Alcance de la inhabilidad permanente PROCURADURÍA AUXILIAR PARA ASUNTOS DISCIPLINARIOS-Función y competencia Cabe resaltar que, en cumplimiento de la función que le ha sido asignada a esta oficina en el artículo 9.º, numeral 3.° del Decreto Ley 262 de 2000, se procederá a suministrar elementos de juicio generales que sirvan para ilustrar el tema que ocupa la consulta, que puedan predicarse de cualquier asunto en circunstancias similares, sin que ello se entienda como resolución a un caso particular y concreto. CORTE CONSTITUCIONAL-Situaciones para no poder ser nombrado en cargos de la Rama Judicial Las situaciones que contempla la presente disposición para no poder ser nombrado en cargos en la rama judicial, suponen que la persona […] ha demostrado su incapacidad o su irresponsabilidad para manejar los asuntos que se confían a los servidores públicos. Cualquiera que sea el evento de que se trate, resulta evidente que no sólo la administración de justicia sino también la sociedad en general, se verían perjudicadas en caso de permitir que una persona bajo esas condiciones haga parte [sic] de la rama judicial. Así, se torna en un asunto de interés común el establecer unas limitaciones para el desempeño de determinados cargos, en especial cuando se trata de resolver jurídicamente los diversos conflictos que se pongan de presente. Dentro de los criterios expuestos, las causales de inhabilidad que establece la disposición bajo examen aparecen razonables, en virtud de la naturaleza de las labores que se asignan a quienes deseen hacer parte [sic] de esta rama del poder

público. En este orden de ideas, conviene puntualizar que, para la Corte, la causal prevista en el numeral 5o debe interpretarse en forma restrictiva, pues de lo contrario se permitiría que cualquier destitución motivada en razones distintas a las previstas Constitucional o legalmente como justificativas para la pérdida del empleo, como las de haber incurrido en conductas delictivas o en graves faltas disciplinarias, conlleve a una inhabilidad que no responde al propósito esencial de la norma, cual es el que los servidores públicos que hagan parte [sic] de la administración de justicia se caractericen por su capacidad, su idoneidad y, principalmente, por su transparencia y rectitud para asumir las delicadas funciones que se les asignen. Por tal motivo, estima la Corte que el referido numeral es exequible, bajo la condición de que la destitución sea fundamentada en lo previsto en el artículo 122 de la Constitución Política, o que no haya transcurrido el respectivo término legal de inhabilitación. () CÓDIGO DISCIPLINARIO ÚNICO-Amplió el catálogo de las faltas gravísimas/FALTAS GRAVÍSIMAS-Son las únicas que dan lugar a la sanción de destitución e inhabilidad general/INHABILIDAD GENERAL-Definición legal Escenario que no solo se conserva sino que se robustece con el sucedáneo Código Disciplinario Único actualmente vigente, al ampliar el catálogo de faltas gravísimas (art. 48), que, se insiste, son las únicas que dan lugar a la sanción destitución e inhabilidad general, definida principalmente como aquella que implica la terminación

de la relación del servidor público con la administración y le impide acceder a cualquier cargo o función (art. 45). Procuraduría Auxiliar para Asuntos Disciplinarios Carrera 5 n.° 15–80, piso 23, PBX 5878750, ext. 12335. www.procuraduria.gov.co Sobre el particular, en la sentencia C-1076/02 se precisó que «las faltas consideradas como gravísimas están reservadas a los comportamientos que lesionan en mayor medida la correcta administración del Estado, los derechos humanos y las reglas del derecho internacional humanitario, la moralidad pública y el patrimonio del Estado». CORTE CONSTITUCIONAL-Interpretación restrictiva frente a la inhabilidad intemporal …, la interpretación restrictiva adoptada por la Corte Constitucional en su momento buscaba evitar que todas las personas que habían sido destituidas se vieran afectadas con la imposición de una inhabilidad intemporal que les prohibiera acceder a cargos en la Rama Judicial, a sabiendas de que no en todos los casos esta sanción severa se compadecía con la gravedad de la falta cometida. CONSTITUCIÓN POLÍTICA-Aplicación frente a la inhabilidad permanente …, consideró razonable condicionar la aplicación de esta causal a que estuviera fundamentada en el inciso final del artículo 122 de la Constitución Política, lo cual implicaba que solo se consideraría como inhabilidad permanente aquella sanción de destitución que se originara en faltas contra el patrimonio del Estado, mientras que aquellas destituciones que se impusieran como consecuencia de otra clase de faltas darían lugar a una inhabilidad cuyo límite estaría supeditado al tiempo que durara la

sanción. No obstante, como desde la vigencia de la Ley 200 de 1995, la inhabilidad de marras responde al propósito esencial de la norma, cual es impedir que formen parte de la Rama Judicial personas que hayan sido destituidas como consecuencia de haber incurrido en faltas gravísimas, catalogadas así por voluntad del legislador y no con ocasión de un ejercicio discrecional de la autoridad disciplinaria, no se justifica seguir apelando al criterio de razonabilidad al que la Corte Constitucional acudió en ese momento de transición, en la medida en que cambió el panorama con fundamento en el cual fue fijado; por ende, la intemporalidad de la inhabilidad se aplica sin restricción alguna. JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL-Ha decantado unos puntos en materia de inhabilidades para acceder a cargos o funciones públicas …, en esta materia de inhabilidades para acceder a cargos o funciones públicas, la jurisprudencia constitucional ha decantado los siguientes puntos: - La posibilidad de acceder al desempeño de funciones y cargos públicos es una manifestación del derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político como derecho fundamental de aplicación inmediata (Artículos 40 y 85 de la C.P.). - Como no existen derechos absolutos, la posibilidad de acceder al desempeño de funciones y cargos públicos está sometida a límites que procuran la realización del interés general y de los principios de la función administrativa. - En ese marco, un régimen de inhabilidades no es más que la exigencia de especiales cualidades y condiciones en el aspirante a un cargo o función públicos con la finalidad de

asegurar la primacía del interés general, para el que aquellos fueron establecidos, sobre el interés particular del aspirante. - Al establecer ese régimen, el legislador se encuentra habilitado para limitar el ejercicio de derechos fundamentales como los 2 de igualdad, acceso al desempeño de cargo o función públicos, al trabajo y a la libertad de escogencia de profesión u oficio. - El legislador tiene una amplia discrecionalidad para regular tanto las causales de inhabilidad como su duración en el tiempo, pero debe hacerlo de manera proporcional y razonable para no desconocer los valores, principios y derechos consagrados en el Texto Fundamental. Por lo tanto, sólo aquellas inhabilidades irrazonables y desproporcionadas a los fines constitucionales pretendidos serán inexequibles. - La inhabilidad no es una pena sino una garantía de que el comportamiento anterior no afectará el desempeño de la función o cargo, de protección del interés general y de la idoneidad, probidad y moralidad del aspirante. - Las inhabilidades intemporales tienen legitimidad constitucional pues muchas de ellas aparecen en el Texto Fundamental y el legislador bien puede, en ejercicio de su capacidad de configuración normativa, establecer otras teniendo en cuenta los propósitos buscados y manteniendo una relación de equilibrio entre ellos y la medida dispuesta para conseguirlos. INHABILIDAD INTEMPORAL-Finalidad/INHABILIDAD INTEMPORAL-Para ocupar cargos públicos …, este tipo de prohibición intemporal para ocupar cargos públicos —agrupada dentro de las inhabilidades con componente sancionatorio, ya que surge del comportamiento disciplinario del individuo, el cual por resultar jurídicamente

reprochable se hace merecedor a la sanción de destitución e inhabilidad general—, ha sido instituida por el legislador, en ejercicio de su potestad de configuración, en defensa de la probidad de la administración, de la prevalencia del interés colectivo y de la excelencia e idoneidad del servicio público, «mediante la certidumbre acerca de los antecedentes intachables de quien haya de prestarlo», por ende, la respectiva certificación así lo acreditará. 3 Bogotá, D. C., C-66 – 2018

SALIDA 77120 19/06/2018

Doctora

CLAUDIA PATRICIA GUAUQUE BECERRA

cguauque@procuraduria.gov.co Ref.: Respuesta consulta recibida el 07/06/2018

Respetada doctora: En atención a su consulta de la referencia, mediante la cual solicita que se precise el alcance de la inhabilidad prevista en el artículo 150-5 de la Ley 270 de 1996 y reproducida en el artículo 10-i) de la Resolución 1501 de 2005, consistente en que quienes hayan sido destituidos de cualquier cargo público no podrán ser designados ni desempeñar cargo o empleo en la Fiscalía General de la Nación, con el fin de establecer la permanencia de la correspondiente anotación que debe figurar en el certificado de antecedentes que genera la entidad, me permito manifestarle lo siguiente: Cabe resaltar que, en cumplimiento de la función que le ha sido asignada a esta oficina en el artículo 9.º, numeral 3.° del Decreto Ley 262 de 2000, se procederá a suministrar elementos de juicio generales que sirvan para ilustrar

el tema que ocupa la consulta, que puedan predicarse de cualquier asunto en circunstancias similares, sin que ello se entienda como resolución a un caso particular y concreto. Se parte por recordar que en la sentencia C-37/961 —mediante la cual la Corte Constitucional efectuó la revisión previa de la exequibilidad del proyecto de ley número 58/94 Senado y 264/95 Cámara, «Estatutaria de la Administración de Justicia»2—, se declaró la exequibilidad del artículo 150 de la Ley 270 de 1996, bajo las siguientes condiciones: Las situaciones que contempla la presente disposición para no poder ser nombrado en cargos en la rama judicial, suponen que la persona […] ha demostrado su incapacidad o su irresponsabilidad para manejar los asuntos que se confían a los servidores públicos. Cualquiera que sea el evento de que se trate, resulta evidente que no sólo la administración de justicia sino también la sociedad en general, se verían perjudicadas en caso de permitir que una persona bajo esas condiciones haga parte [sic] de la rama judicial. Así, se torna en un asunto de interés común el establecer unas limitaciones para el desempeño de determinados cargos, en especial cuando se trata de resolver jurídicamente los diversos conflictos que se pongan de presente. 1 Sentencia proferida el 5 de febrero de 1996, magistrado ponente: Vladimiro Naranjo Mesa, 2 Proyecto convertido en la Ley 270 del 7 de marzo de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia. 4 Dentro de los criterios expuestos, las causales de inhabilidad que establece la disposición bajo examen aparecen razonables, en virtud de

la naturaleza de las labores que se asignan a quienes deseen hacer parte [sic] de esta rama del poder público. En este orden de ideas, conviene puntualizar que, para la Corte, la causal prevista en el numeral 5o debe interpretarse en forma restrictiva, pues de lo contrario se permitiría que cualquier destitución motivada en razones distintas a las previstas Constitucional o legalmente como justificativas para la pérdida del empleo, como las de haber incurrido en conductas delictivas o en graves faltas disciplinarias, conlleve a una inhabilidad que no responde al propósito esencial de la norma, cual es el que los servidores públicos que hagan parte [sic] de la administración de justicia se caractericen por su capacidad, su idoneidad y, principalmente, por su transparencia y rectitud para asumir las delicadas funciones que se les asignen. Por tal motivo, estima la Corte que el referido numeral es exequible, bajo la condición de que la destitución sea fundamentada en lo previsto en el artículo 122 de la Constitución Política, o que no haya transcurrido el respectivo término legal de inhabilitación. (Se resalta) Ahora, con el fin comprender los motivos que el tribunal constitucional invocó para interpretar de manera restrictiva el numeral que nos concierne, resulta del caso traer a colación el entorno legal disciplinario de ese momento; para ello, se transcriben algunos apartes del concepto 763 del 19 de diciembre de 1995, emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, que lo describió así: El derecho disciplinario ha tenido una larga evolución que fue creando, además de los estatutos generales, regímenes especiales, consultando

en cada caso, las particularidades del organismo respectivo, lo que hizo voluminosa y dispersa la legislación sobre la materia, además de difícil su conocimiento y aplicación […] El Código Disciplinario Único o Ley 200 de 1995 […] es pues, un estatuto de carácter general que no sólo no prevé excepciones (salvo los regímenes especiales de la fuerza pública, señalados por la propia ley —art. 177 ibídem—), sino que además, para hacer más claro e indiscutible su imperio, derogó en forma expresa toda la legislación especial existente sobre la materia, con la única salvedad de los regímenes disciplinarios de rango constitucional […]. Entonces, si bien para el momento en que la Corte Constitucional profirió la sentencia C-37/96 (05/02/96), ya había entrado en vigencia la Ley 200 de 1995 (04/10/95)3, estaba en curso un período de transitoriedad, que el artículo 176 de la misma ley consignó en los siguientes términos: «[l]os procesos disciplinarios que al entrar en vigencia la presente Ley se encuentren con oficio de cargos notificado legalmente, continuarán su trámite hasta el fallo definitivo de conformidad con el procedimiento anterior». Ello implicaba que para el 05/02/96, a los procesos que se encontraban en dicha etapa se les estuviera aplicando el procedimiento contemplado en las respectivas disposiciones 3 De conformidad con lo dispuesto en el artículo 177, que consagra su vigencia, la Ley 200 del 28/07/1995, entraría a regir cuarenta y cinco días después de su sanción, la cual aconteció el 31/07/95, fecha en la que fue publicada en

el Diario Oficial 41946. 5 generales o especiales que regulaban materias disciplinarias en los distintos niveles. Cabe resaltar que a estos procedimientos o se les censuraba la discrecionalidad que ostentaba la autoridad disciplinaria para asignar las penas o se les cuestionaba la falta de uniformidad para determinar la gravedad de las faltas y la correspondiente sanción. Al respecto, en la sentencia SU-637/96, la Corte Constitucional indicó, frente a la norma que modificó el régimen disciplinario de los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional, lo siguiente:

10. El Decreto 1888 de 1989 consagraba, en sus artículos 8° y 9°, diferentes faltas contra la dignidad y la eficiencia de la administración de justicia. En el artículo 10 se determinaba que, independientemente de la responsabilidad civil o penal del infractor, los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional que incurrieran en las faltas previstas en el estatuto podían ser objeto de las sanciones de multa, suspensión o destitución. En el decreto no se establecía qué tipo de faltas debía ser objeto de una sanción determinada, sino que se dejaba a la discreción de la autoridad disciplinaria la fijación de la pena, de acuerdo con diversos criterios que señalaba la misma norma.

Precisamente, dentro de los avances logrados con la expedición de la Ley 200 de 1995, se ponen de relieve la unificación de la dispersa legislación que existía en materia disciplinaria y la voluntad del legislador de garantizarle a los servidores públicos que la sanción más grave (destitución) solo sería

aplicable a las situaciones predeterminadas que constituían falta gravísima. Escenario que no solo se conserva sino que se robustece con el sucedáneo Código Disciplinario Único actualmente vigente4, al ampliar el catálogo de faltas gravísimas (art. 48), que, se insiste, son las únicas que dan lugar a la sanción destitución e inhabilidad general, definida principalmente como aquella que implica la terminación de la relación del servidor público con la administración y le impide acceder a cualquier cargo o función (art. 45). Sobre el particular, en la sentencia C-1076/02 se precisó que «las faltas consideradas como gravísimas están reservadas a los comportamientos que lesionan en mayor medida la correcta administración del Estado, los derechos humanos y las reglas del derecho internacional humanitario, la moralidad pública y el patrimonio del Estado». Así las cosas, la interpretación restrictiva adoptada por la Corte Constitucional en su momento buscaba evitar que todas las personas que habían sido destituidas se vieran afectadas con la imposición de una inhabilidad intemporal que les prohibiera acceder a cargos en la Rama Judicial, a sabiendas de que no en todos los casos esta sanción severa se compadecía con la gravedad de la falta cometida. 4 La Ley 734 de 2002 fue publicada en el Diario Oficial 44.708 del 13 de febrero de 2002 y empezó a regir tres meses después de su sanción. 6 Por ello, consideró razonable condicionar la aplicación de esta causal a que estuviera fundamentada en el inciso final del artículo 122 de la Constitución Política, lo cual implicaba que solo se consideraría como inhabilidad

permanente aquella sanción de destitución que se originara en faltas contra el patrimonio del Estado, mientras que aquellas destituciones que se impusieran como consecuencia de otra clase de faltas darían lugar a una inhabilidad cuyo límite estaría supeditado al tiempo que durara la sanción. No obstante, como desde la vigencia de la Ley 200 de 1995, la inhabilidad de marras responde al propósito esencial de la norma, cual es impedir que formen parte de la Rama Judicial personas que hayan sido destituidas como consecuencia de haber incurrido en faltas gravísimas5, catalogadas así por voluntad del legislador6 y no con ocasión de un ejercicio discrecional de la autoridad disciplinaria, no se justifica seguir apelando al criterio de razonabilidad al que la Corte Constitucional acudió en ese momento de transición, en la medida en que cambió el panorama con fundamento en el cual fue fijado; por ende, la intemporalidad de la inhabilidad se aplica sin restricción alguna. Por último, en esta materia de inhabilidades para acceder a cargos o funciones públicas, la jurisprudencia constitucional ha decantado los siguientes puntos7: - La posibilidad de acceder al desempeño de funciones y cargos públicos es una manifestación del derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político como derecho fundamental de aplicación inmediata (Artículos 40 y 85 de la C.P.). - Como no existen derechos absolutos, la posibilidad de acceder al desempeño de funciones y cargos públicos está sometida a límites que procuran la realización del interés general y de los principios de

la función administrativa. - En ese marco, un régimen de inhabilidades no es más que la exigencia de especiales cualidades y condiciones en el aspirante a un cargo o función públicos con la finalidad de asegurar la primacía del interés general, para el que aquellos fueron establecidos, sobre el interés particular del aspirante. - Al establecer ese régimen, el legislador se encuentra habilitado para limitar el ejercicio de derechos fundamentales como los de igualdad, acceso al desempeño de cargo o función públicos, al trabajo y a la libertad de escogencia de profesión u oficio. 5 En la sentencia C-1212/01 se manifestó que «esta inhabilidad exige que la sanción recibida haya sido la destitución originada en una falta de tal importancia que socava la credibilidad y confianza necesaria en quien sea designado […] respecto del correcto y honesto desempeño de su función». 6 En esta relación de faltas, no solo se consideran gravísimas aquellas que afectan el patrimonio del Estado sino también otras de gran envergadura como las que afectan la moralidad pública, los derechos humanos y el derecho internacional humanitario, el servicio o la función pública, el manejo de la hacienda pública, los recursos naturales y el medio ambiente, intervención en política, etc. 7 Los cuales se extraen de la sentencia C-373/02. 7 - El legislador tiene una amplia discrecionalidad para regular tanto las causales de inhabilidad como su duración en el tiempo, pero debe hacerlo de manera proporcional y razonable para no desconocer los valores, principios y derechos consagrados en el Texto Fundamental. Por lo tanto, sólo aquellas inhabilidades irrazonables y desproporcionadas a los fines constitucionales pretendidos serán

inexequibles. - La inhabilidad no es una pena sino una garantía de que el comportamiento anterior no afectará el desempeño de la función o cargo, de protección del interés general y de la idoneidad, probidad y moralidad del aspirante. - Las inhabilidades intemporales tienen legitimidad constitucional pues muchas de ellas aparecen en el Texto Fundamental y el legislador bien puede, en ejercicio de su capacidad de configuración normativa, establecer otras teniendo en cuenta los propósitos buscados y manteniendo una relación de equilibrio entre ellos y la medida dispuesta para conseguirlos. A las pautas anteriores se suma el hecho de que ha sido el máximo tribunal constitucional quien a su vez se ha pronunciado sobre el alcance del inciso final8 del artículo 122 de la Constitución Política, así9: [L]a Constitución Política y la ley se han encargado de fijar un régimen de inhabilidades e incompatibilidades, a través del cual se persigue impedir o limitar el ejercicio de la función pública a los ciudadanos que no ostentan las condiciones y cualidades que han sido estatuidas para asegurar la idoneidad y probidad del que aspira a ingresar o está desempeñando un cargo público. En este sentido el inciso final del artículo 122 constitucional se enmarca dentro del objetivo del Constituyente de obligar al servidor público a tomar conciencia de la importancia de su misión y de su deber de actuar de manera diligente y proba en el cumplimiento de sus tareas. Debe precisarse que con dicho inciso el Constituyente pretendió destacar y reforzar la protección del patrimonio público, cuando estableció directamente una inhabilidad general para cualquier servidor que hubiera sido condenado por delitos contra el patrimonio

del Estado, y facultó además al Legislador para imponer dentro del ámbito de su potestad de configuración otras sanciones por el mismo hecho. Respecto de dicho objetivo de protección del patrimonio público la Corte ha tenido oportunidad de pronunciarse en varias decisiones donde ha hecho énfasis en que dicho texto concreta un propósito moralizador del manejo de los asuntos públicos, dirigido a la protección de dicho patrimonio. 8 Debe señalarse que este inciso final ha sido modificado por los artículos 1.° del Acto Legislativo 1/04 y 4.° del Acto Legislativo 1/09 y ha extendido la inhabilidad a otro tipo de delitos. 9 Cfr. sentencia C-64/03. Además, de lo expuesto en las sentencias C-209/00 y C-952/01. 8 En el mismo sentido la Corte ha hecho énfasis en que dicho texto constitucional establece un parámetro constitucional de protección del patrimonio público, que sirve por lo demás de sustento a otras inhabilidades intemporales que pueda llegar a establecer el Legislador dentro del ámbito de su competencia. (Destaca esta Auxiliar). En consecuencia, este tipo de prohibición intemporal para ocupar cargos públicos —agrupada dentro de las inhabilidades con componente sancionatorio, ya que surge del comportamiento disciplinario del individuo, el cual por resultar jurídicamente reprochable se hace merecedor a la sanción de destitución e inhabilidad general—, ha sido instituida por el legislador10, en ejercicio de su potestad de configuración, en defensa de la probidad de la administración, de la prevalencia del interés colectivo y de la excelencia e

idoneidad del servicio público, «mediante la certidumbre acerca de los antecedentes intachables de quien haya de prestarlo»11, por ende, la respectiva certificación así lo acreditará. Resta agregar que esta respuesta expedida a instancia de la consultante reviste un carácter meramente ilustrativo o indicativo, en la medida en que no tiene carácter vinculante, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 28 de la Ley 1437 de 201112 y 12 de la Resolución 9 de 201713. Atentamente,

ORIGINAL FIRMADO POR

JUAN FERNANDO GÓMEZ GUTIÉRREZ

Procurador Auxiliar para Asuntos Disciplinarios Proyectó XPGH C-66 – 2018 10 «Su finalidad es la de introducir una norma preventiva, de contenido prohibitivo, que impida que los cargos de manejo de la cosa pública queden en manos de individuos cuya credibilidad moral o profesional se encuentra en entredicho» (sentencia C-544/05). Y citando lo dicho en la sentencia C-1212/01, esta inhabilidad intemporal no resulta ser medida excesiva en procura de alcanzar el fin propuesto, pues existe una relación equilibrada y justa entre la causal de inelegibilidad adoptada (haber sido destituido por una falta gravísima) y la finalidad que se persigue al impedir el nombramiento de la persona incursa en ella. 11 Sentencia C-1062/03. 12 «ARTÍCULO 28. ALCANCE DE LOS CONCEPTOS. <Artículo modificado por el artículo 1.° de la Ley 1755 de 2015 ―Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento

Administrativo y de lo Contencioso Administrativo―. El nuevo texto es el siguiente:> Salvo disposición legal en contrario, los conceptos emitidos por las autoridades como respuestas a peticiones realizadas en ejercicio del derecho a formular consultas no serán de obligatorio cumplimiento o ejecución». 13 «ARTÍCULO 12. ALCANCE DE LOS CONCEPTOS. Los conceptos emitidos como respuesta a las consultas no serán de obligatorio cumplimiento o ejecución para el servidor público o particular, ni comprometerán la responsabilidad de la Procuraduría General de la Nación». 9