PGN - JURISDICCION CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA - Tribunales administrativos - procesos juri

Bogotá, D.C., enero 31 de 2005 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

Ref.: Demanda de inconstitucionalidad parcial del artículo 1º de la Ley 954 de 2005, "por medio de la cual se modifican, adicionan y derogan algunos artículos de la Ley 446 de 1998 y del Código

Contencioso Administrativo".

Demandante: CARLOS FELIPE REMOLINA BOTIA

Magistrado Sustanciador: Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO

Expediente No. D-6083 Concepto No.4022 De conformidad con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2 y 278, numeral 5 de la Constitución Política, procedo a rendir concepto en relación con la demanda que, en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6 y 242, numeral 1º de la Carta, instauraron ante esa Corporación el ciudadano CARLOS FELIPE REMOLINA BOTIA, contra las expresiones: "en única instancia"; "y"; y "cuando la cuantía exceda loo montos" contenidas en el inciso primero del parágrafo del artículo1º de la Ley 954 de 2005, según el cual se establece la competencia en única instancia de los Tribunales Administrativos, mientras entran a operar los juzgados administrativos.

1. Planteamientos de la demanda El demandante aduce que los aparte acusados vulneran los artículos 13, 29 y 31 de la Carta Política, referidos a la igualdad, el debido proceso y el principio de la doble instancia procesal. Para sustentar los cargos afirma que:

1.1. El principio de la doble instancia, consagrado en los artículos 29 y 31 de la Constitución, se erige para garantizar a las personas la posibilidad de controvertir las decisiones erróneas y, no obstante los pronunciamientos de la Corte Constitucional en relación con la libertad de configuración normativa para este efecto y sobre el carácter no absoluto del principio, también la Corte se ha Procurador General pronunciado en el sentido de que al consagrar los procesos de única instancia, que constituyen la excepción, debe existir algún elemento que justifique tal limitación. 1.2. La mora del Gobierno Nacional para poner en funcionamiento los juzgados administrativos no puede servir de fundamento para que se desconozca la posibilidad de recurrir los fallos judiciales. 1.3. La excepción no justificada al principio de la doble instancia, contenida en los apartes demandados, viola el derecho a la igualdad, toda vez que al cobrar vigencia el artículo 164 de la Ley 446 de 1998, únicamente algunos usuarios de administración de justicia tendrán derecho a impugnar las sentencias. La consecuencia que deriva de la promulgación de los apartes demandados, no cumple las condiciones exigidas en la jurisprudencia para un trato diferenciado.

2. Problema jurídico Corresponde al Ministerio Público determinar si el inciso primero del parágrafo del artículo 1º de la Ley 954 de 2005, en cuanto determina la competencia de los Tribunales Administrativos, en razón de la cuantía, atribuyéndoles el conocimiento en única instancia de la mayor parte de los procesos que se tramitan en la jurisdicción especializada de lo Contencioso Administrativo, vulnera el derecho de

igualdad de las partes, desconoce la aplicación de los principios del debido proceso y doble instancia y las garantías al derecho de defensa consagradas en la Carta Política. Sobre el particular, el Procurador General de la Nación ha de conceptuar lo siguiente:

3. Aclaración previa

2 Procurador General 3.1. Advierte la Procuraduría que de accederse a la solicitud de inconstitucionalidad de los apartes cuestionados, solicitada por el accionante, la norma de la cual hacen parte se tornaría en un postulado mutilado, carente de sentido lógico y, por lo mismo inaplicable. No obstante, lo anterior, haciendo un esfuerzo interpretativo de la demanda, entiende el Ministerio Público que lo que persigue el demandante es la inconstitucionalidad de la totalidad del artículo 1 de la Ley 954 de 2005 que desconoce, de manera injustificada, el principio de la doble instancia procesal en la jurisdicción contencioso administrativa y el derecho a la igualdad. En otros términos, es necesario que la Corte integre la proposición jurídica para que el control de constitucionalidad no resulte inocuo. 3.2. Teniendo en cuenta que la demanda persigue un objeto idéntico al que se ha formulado en demandas anteriores, la Procuraduría ya ha emitido conceptos sobre el tema en debate, razón por la que el Ministerio Público reitera su punto de vista en relación con el artículo 1 de la Ley 954 de 2005, en los siguientes términos.

4. El Constituyente consagró el principio de la doble instancia como regla general y defirió en la ley el establecimiento de las excepciones a dicha

regla, dentro de los precisos límites establecidos por la Carta Política 4.1. El artículo 31 de la Carta Política establece que "Toda sentencia judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley. El superior, no podrá agravar la pena impuesta cuando el condenado sea apelante único". La Corte Constitucional, al interpretar el contenido del precitado artículo definió que nada se opone a que existan procesos de única instancia en la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Sin embargo, fijó algunos derroteros para que constitucionalmente sea válida la actuación del legislador que fija límites a dicha garantía procesal. Así, estableció que, i) como el artículo 31 de la Carta establece que todos los procesos son de doble instancia, debe existir un elemento suficiente que garantice la limitación, pues, "Otra interpretación conduciría a convertir la regla (doble instancia) en excepción (única instancia)"; ii) 3 Procurador General Que en atención a la consagración en la Constitución y en los tratados internacionales sobre derechos humanos del debido proceso, debe haber suficientes garantías para el ejercicio del derecho de defensa, y iii) que como la Carta Política en su artículo 13 establece el principio de igualdad, el cual se proyecta sobre la regulación de los procesos y los recursos, resulta obvio que las excepciones a la doble instancia no pueden ser discriminatorias (sentencia C-040 de 2002). En el mismo pronunciamiento la Corte señaló: "7. Por lo anterior, aunque la ley puede consagrar excepciones a la doble instancia (C.P. art. 31), sin embargo, ello no

significa que cualquier exclusión sea constitucional, por ello, esta Corte ha declarado la inconstitucionalidad de algunas limitaciones a la posibilidad de apelar sentencias adversas, incluso en campos distintos al penal y a las acciones de tutela. Así, por no citar sino algunos ejemplos, la sentencia C-345 de 1994 declaró inexequible el artículo 2º del Decreto 597 de 1988, que excluía la apelación en ciertos procesos laborales administrativos en razón de la asignación mensual correspondiente al cargo, pues consideró que se trataba de un criterio irrazonable e injusto, que por ende, violaba el principio de igualdad. Igualmente,, la sentencia C-005 de 1996 declaró inexequible el inciso 2º del artículo 6º de la Ley 14 de 1988, que excluía del recurso de súplica las sentencias de la Sección Quinta del Consejo de Estado, mientras que en los procesos ante las otras secciones sí se prevé tal recurso. La Corte no encontró ninguna razón objetiva que justificara ese trato diferente pues, a pesar de su especialidad, los asuntos tratados por las distintas secciones del Consejo de Estado son en esencia idénticos, pues "mediante ellos se procura la preservación de la constitucionalidad y legalidad de las actuaciones del Estado". Así, en términos jurisprudenciales, la exclusión por parte de la ley de la regla de la doble instancia para algunos asuntos contenciosos, no debe aparecer caprichosa o carente de razón suficiente, ello es, desprovista de elementos que la justifiquen objetiva y razonablemente y, cuando ello fuere preciso, habrá de atenderse a los

criterios decantados por la doctrina y la jurisprudencia en relación con la garantía a los derechos de igualdad y debido proceso. 4 Procurador General La norma de descongestión de las distintas secciones del Consejo de Estado, resulta desproporcionada, toda vez que, con ella, el legislador cae en el error legislativo que censura la Corte Constitucional al convertir la excepción constitucionalmente permitida en la regla general aplicable a los procesos que se surten ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 4.2. El Ministerio Público encuentra que, contrario a lo argumentado en el trámite del expediente D-3608, que dio lugar a la sentencia C-040 de 2002, en esta oportunidad, existen claras violaciones al derecho de igualdad de las personas, de los contribuyentes, de los servidores públicos y de los contratistas de la administración, que no se pueden enmarcar dentro del carácter genérico de la acusación, pues del texto de la norma cuestionada se evidencia, sólo a título de ejemplo, que, frente a los servidores públicos sólo tendrían derecho a un proceso de doble instancia originado en la nulidad de un acto administrativo de carácter laboral o en las acciones u omisiones de la administración aquellos funcionarios que ostenten los más altos ingresos laborales, los grandes contribuyentes y aquellos contratistas adjudicatarios de macroproyectos, lo cual, dentro del contexto de las acciones contenciosas, con las cuales se busca garantizar los derechos de los asociados, resulta ser una discriminación carente de justificación objetiva, máxime en un Estado Social de Derecho. 4.3. No existe duda, al tenor de lo consignado en la exposición de motivos del

proyecto que a la postre se convirtió en la Ley 954 de 2005, acerca de la buena intención de la medida, cual es el de la descongestión de las distintas secciones del Consejo de Estado; sin embargo, tal medida debe ser proporcional al fin perseguido y, de tal magnitud que no desconozca principios constitucionales de especial relevancia en el Estado Social de derecho, tales como la primacía del interés general. En efecto, debe observarse que las acciones contenciosas consagradas en los artículos 84 a 87 del Código Contencioso Administrativo, en cuyo ejercicio tiene incidencia capital el factor de las cuantías, apunta entre otras finalidades a la defensa de la legalidad de las actuaciones de la administración y al 5 Procurador General reconocimiento de las indemnizaciones y perjuicios ocasionados con la actividad del Estado en las tres ramas del poder público. Siendo ello así, debe mirarse la medida de descongestión de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en directa relación con el principio general de derecho de la primacía del interés general y con el de autonomía e independencia de los órganos de control que conlleva la asignación de funciones al Ministerio Público en la defensa del orden jurídico, de los derechos y garantías de los ciudadanos y, especialmente de defensa del patrimonio público (artículo 277, numeral 7 de la Constitución Política). De igual manera, ha de proyectarse una medida de descongestión judicial que guarde relación con el respeto por las garantías procesales, desde la óptica de la razonabilidad, en cuanto tal postulado implica la observancia de las reglas relativas a los medios de control de los cuales hace parte el derecho a la impugnación de las decisiones adversas, ya sea que tal derecho sea ejercido por

los particulares o por el propio Estado representado en las distintas personas de derecho público; no puede desconocerse que éstas son las partes en el proceso contencioso administrativo. Tal razonabilidad de la medida de descongestión, desconocida por el legislador al promulgar el artículo 1º de la Ley 954 de 2004, se ve reflejada en consecuencias jurídicas que pueden resultar en extremo gravosas para el Estado, como quiera que con el establecimiento de la única instancia en los asuntos contenciosos, tal y como se halla consagrado en la norma en cita, en la cual no se previó siquiera el recurso de reposición contra las providencias de única instancia, conllevaría la convalidación de los errores judiciales que desembocan en vías de hecho. Ello, por cuanto, producida una sentencia de única instancia en la que se ha vedado tanto a la administración como al particular el derecho a controvertirla, se cierran para las partes todas las posibilidades ya que tal decisión hace tránsito a cosa juzgada de manera inmediata y, por consiguiente, al advertirse errores, o vulneración de los derechos de aquellas, la única acción procedente sería la acción de tutela, mecanismo que tanto la Sala Plena del Consejo de Estado como la Corte Suprema de Justicia, en reiteradas oportunidades han sentenciado como improcedente contra sentencias ejecutoriadas, pero que será el único mecanismo 6 Procurador General al que pueda recurrirse, trasladando entonces el problema de congestión a otras instancias. Así, no cabe duda acerca de que la medida de descongestión, aunque necesaria, no resulta proporcional, adecuada, ni razonable, porque con ella

se sacrifica el interés general que asiste a los particulares y a las autoridades públicas para defender, a través de medios legales idóneos, la legalidad de las normas (actos administrativos) y de velar por la protección y defensa del patrimonio público, elementos consustanciales del orden económico y social y, por ende, de relevado interés general. Cuando a criterio del Misterio Público existen otros mecanismos para descongestionar, como poner en funcionamiento los jueces administrativos, recurso que algunos podían alegar como costoso en términos económicos, pero no de sacrificio de las garantías fundamentales, máxime cuando de unos años para acá vienen funcionando tribunales de descongestión, que a la postre pueden resultar más costosos, tanto en términos económicos como de seguridad jurídica, que el nombramiento y puesta en marcha de los mencionados jueces. A manera de conclusión, debe decir el Ministerio Público, que no es posible, dentro del marco constitucional que rige al Estado colombiano adoptar medidas de descongestión de despachos judiciales que conllevan el recorte de las garantías procesales existentes y, cuyo mantenimiento contribuye en la consolidación del Estado social, pues tales garantías reconocidas en el preámbulo y en el artículo 31 de la Cara Política, hacen parte de la convivencia social de los integrantes de la comunidad nacional. Finalmente, dada la relación directa que existe entre el inciso primero del parágrafo del artículo 1º de la Ley 954 de 2005 y sus incisos anterior y posteriores, toda vez que los mismos dicen relación con la readecuación de las competencias

tanto en los Tribunales Administrativos como en el Consejo de Estado y, dado que la norma integra una sola proposición dentro del criterio jurídico de descongestión, la inexequibilidad que se solicitará por parte del Ministerio Público debe afectar a la totalidad del artículo 1º de la mencionada ley. 7 Procurador General

5. Conclusión El Procurador General de la Nación, solicita a la Corte Constitucional, hacer el siguiente pronunciamiento: Estarse a lo dispuesto en la sentencia que se profiera dentro del trámite del expediente D-5874 que cursa en esa Corporación. En subsidio, declarar INEXEQUIBLE el artículo 1º de la Ley 954 de 2005, por las razones expuestas.

Señores Magistrados,

EDGARDO JOSÉ MAYA VILLAZÓN

Procurador General de la Nación

SPTB/ACA

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