PGN - LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO - Daño padecido

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA-Demolición de edificación que amenaza ruina OPERACIÓN ADMINISTRATIVA-Perjuicios ocasionados por un acto legal y general La acción de reparación directa es la vía procedente para demandar por los perjuicios que ocasiona un acto legal, también es la idónea para reclamar los perjuicios que ha causado un acto general que posteriormente fue anulado y es la procedente cuando la causa del daño es una operación administrativa. FALLA DEL SERVICIO-Declaratoria de responsabilidad La declaratoria de responsabilidad y la indemnización que se pretende por el demandante, devienen, conforme a la causa petendi, de una posible falla del servicio, consistente en que se hizo una demolición total de la Plaza de Mercado de Armenia, no obstante que se había ordenado una demolición parcial, que implicaba su reconstrucción y adopción de medidas de preservación porque era monumento nacional. LEGALIDAD DEL ACTO-Daño padecido Entendiendo así la demanda la acción de reparación directa es la procedente, pues se alega como causa del daño cuya indemnización se reclama una operación administrativa irregular. De otro lado, de considerarse que se alega la ilegalidad del acto cuando se aduce que no existía competencia para ordenar la demolición pues se requería concepto del Ministerio de la Cultura, es evidente que la acción procedente sería la de nulidad y restablecimiento del derecho que debía haberse incoado dentro de los 4 meses siguientes a su conocimiento. DILIGENCIA DE DEMOLICIÓN-Por deterioro y amenaza de ruina Se indicó que la Comisión Técnica, luego de 3 estudios, recomendó la demolición del

pabellón de carnes, la comisaría central y el pabellón de verduras y mercancías, por encontrarse en avanzado estado de deterioro y amenazando ruina. NOTIFICACIÓN DE LOS ACTOS DE DEMOLICIÓN-Publicidad por fijación del acto administrativo La publicidad de las órdenes de demolición en esas precisas circunstancias de urgencia, de acuerdo con el Decreto 919 de 1989, se hacía por fijación del acto administrativo. Por lo tanto, la notificación personal que echa de menos la actora no era procedente. PHM Primera Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado1@procuraduria.gov.co Cra. 5 No. 15-80 Piso 20. PBX. 5878750 Ext. 12056 Fax. 12094 www.procuraduria.gov.co Expediente No. 29010 (630012331000 2001 00665 01) TERMINACIÓN DEL CONTRATO DE ARRENDAMIENTO-Expiración por destrucción total de la cosa arrendada Mediante la resolución 0616 de 14 de mayo de 1999, proferida por el Gerente General de las Empresas Públicas de Armenia, se dio por terminado el contrato de arrendamiento 007 de 1997 suscrito con COOPLAZAS. Se lee que el 25 de enero de 1999 a la 1:19 de la tarde se presentó en la ciudad de Armenia un movimiento telúrico que trajo consecuencias directas a la edificación en que funcionaba la Plaza de Mercado Central de Armenia (Galería), inmueble que según concepto del Comité Regional de Emergencia, y de la Sociedad de Ingenieros del Quindío, representaba un inminente peligro; que la

administración municipal expidió la resolución 2227 de abril de 1999 ordenando la demolición de al edificación y que de acuerdo con el art. 2008 del cc el arrendamiento de cosas expira por destrucción total de la cosa arrendada Así las cosas, ninguna responsabilidad podría imputarse a las Empresas Públicas de Armenia al dar por terminado un contrato en las circunstancias señaladas.

PROCURADURÍA PRIMERA DELEGADA

ANTE EL CONSEJO DE ESTADO CONCEPTO No. 270/ 2012

Bogotá, D.C., 5 de octubre de 2012.

SEÑORES

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C

Consejero Ponente Doctor JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA

E. S. D.

EXPEDIENTE: 29010 (630012331000 2001 00665 01)

Acción de Reparación Directa

ACTOR: JOAQUÍN EMILIO TORO HERNÁNDEZ.

DEMANDADO: Municipio de Armenia y Empresas Públicas de

Armenia. El Ministerio Público presenta a consideración de la Sala su concepto en el proceso de la referencia.

I. ANTECEDENTES 2 PHM Primera Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado1@procuraduria.gov.co

Cra. 5 No. 15-80 Piso 20. PBX. 5878750 Ext. 12056 Fax. 12094 www.procuraduria.gov.co Expediente No. 29010 (630012331000 2001 00665 01) 1.1. Demanda.- El 15 de junio de 2001 (fl. 11 C. 1), en ejercicio de la acción de

reparación directa el señor Joaquín Emilio Toro Hernández demandó al Municipio de Armenia y a las Empresas Públicas de Armenia EPA, para que se les declarara responsables de los perjuicios causados al ordenar de manera arbitraria la demolición total de la edificación de la Plaza de Mercado Central de Armenia y disponer la terminación unilateral del contrato de arrendamiento que tenía con la Cooperativa de Comerciantes de la Plaza de Mercado COOPLAZAS LTDA. Se adujo que el 22 de septiembre de 1997, entre las Empresas Públicas de Armenia y COOPLAZAS, se celebró el contrato de arrendamiento sobre la Plaza de Mercado Central y el 9 de abril de 1998 el actor suscribió con COOPLAZAS el contrato de los locales comerciales 12053 / 55 y 56, por el término de 2 años. Dice que allí ejercía la actividad comercial como propietario del establecimiento de comercio “dedicado a la actividad de mercancías”, la cual se vio interrumpida el 25 de enero de 1999 por la catástrofe natural; por ese hecho la Alcaldía emitió los actos para determinar la demolición de inmuebles, crear una comisión técnica que evaluara las edificaciones y delegó en los Inspectores de Policía ordenar las demoliciones. Afirmó que el Inspector Quinto Municipal de Policía y Tránsito de Armenia expidió la resolución 2277 de 13 de abril de 1999, que ordenó la demolición parcial de la Plaza, lo que implicaba reconstrucción del edificio y aplicar medida de preservación porque se trataba de un inmueble calificado como monumento nacional, pero las demandadas ordenaron la demolición total, cumplido lo cual la

EPA E.S.P. dispuso la terminación del contrato de arrendamiento con COOPLAZAS, por resolución 0616 de 14 de mayo de 1999, sin vincular a los demás arrendatarios. 1.2. Contestación de la demanda.- El Municipio de Armenia (fls. 97 a 106 c. 1). Hizo referencia a los informes técnicos que recomendaron primero la demolición parcial de los pabellones de carnes y verduras y la comisaría central, y posteriormente la demolición del pabellón de 3 PHM Primera Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado1@procuraduria.gov.co Cra. 5 No. 15-80 Piso 20. PBX. 5878750 Ext. 12056 Fax. 12094 www.procuraduria.gov.co Expediente No. 29010 (630012331000 2001 00665 01) granos. Afirmó que el local del actor estaba ubicado en el pabellón de granos, cuya demolición fue ordenada por resolución 2227 de 1999. Agregó que, conforme al decreto 182 de 26 de enero de 1999, se daba aplicación al régimen normativo especial para situaciones de desastre contemplado en el decreto 919 de 1989 arts. 24 y ss, conforme a los cuales la resolución que ordena la demolición no se notifica.

Propuso como excepciones: a) fuerza mayor o caso fortuito; b) indebida acción; c) improcedencia de la acción de reparación directa; d) Indebida acumulación de pretensiones y e) falta de integración de Litis consorcio necesario (porque se celebró contrato con INVÍAS para ejecutar la demolición).

Empresas Públicas de Armenia (fls. 83 a 90 c. 1). Sostuvo que en interés de la comunidad fue necesario el desalojo y posterior demolición de las edificaciones; que la terminación del contrato de arrendamiento se enmarca dentro del art. 2025 del CC y que no tenía vínculo contractual con los subarrendatarios; además que no participó por acción u omisión en la demolición de la Plaza de Mercado Galerías Central de Armenia.

Propuso como excepciones: a) falta de legitimación en la causa por activa; b) caducidad de la acción y c) inexistencia de la obligación. 1.3. Fallo de primera instancia (fls. 228 a 249 c. 3). El Tribunal Administrativo del Quindío1 declaró probada la excepción de fuerza mayor propuesta por el Municipio de Armenia y, como consecuencia, negó las súplicas de la demanda.

En primer lugar se pronunció sobre dos de las excepciones propuestas por el Municipio de Armenia, así: señaló que cuando se alegaba la falta de notificación de un acto administrativo o su ejecución anticipada, la acción de reparación directa era la procedente y que si bien INVIAS, en desarrollo del contrato 1 sentencia de 4 de agosto de 2004. La Magistrada María Luisa Echeverri aclaró el voto (fls. 250 y 251 c. 1) en el sentido de que el acto administrativo de demolición no era de notificación sino que se publicitaba a través de un mecanismo especial: fijación por 10 días en lugar visible. 4 PHM Primera Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado1@procuraduria.gov.co Cra. 5 No. 15-80 Piso 20. PBX. 5878750 Ext. 12056 Fax. 12094 www.procuraduria.gov.co

Expediente No. 29010 (630012331000 2001 00665 01) interadministrativo 002 de 1999 ejecutó la demolición, lo hizo a nombre del Municipio de Armenia por lo cual se podía demandar sólo a éste último, como se hizo. En cuanto a las excepciones propuestas por EPA sostuvo que no se configuró la caducidad porque la acción era la de reparación directa, que la demandada está plenamente identificada y que sobre las restantes se referiría en el texto de la sentencia. En cuanto al fondo del asunto señaló que el régimen especial para situaciones de desastres, Decreto 919 de 1989, autorizaba proceder a la demolición inmediata de un inmueble sin notificación alguna, por la prevalencia del derecho a la vida y la urgencia de protegerlo, lo que significa que las autoridades, ante el sismo de enero de 1999, estaban legitimadas para proceder de conformidad y sin que tuviera que hacer prevalecer la ley de monumentos nacionales. Hizo referencia a las conclusiones de las distintas comisiones de Ingenieros y a la recomendación final de la comisión técnica, que sirvieron de apoyo al alcalde para ordenar la demolición y afirmó que éstas eran los que debían prevalecer, no obstante que existieron opositores a esa demolición, como el Consejo de Monumentos Nacionales. Sostuvo que la excepción de fuerza mayor estaba llamada a prosperar, porque la demolición se constituyó en la consecuencia necesaria del terremoto para preservar la vida y el interés colectivo. En relación con la terminación del contrato de arrendamiento, señaló que de

acuerdo con el art. 2008 del C.C. este contrato expiraba por destrucción de la cosa arrendada, situación también prevista en el Acuerdo 031 de 1991, expedido por EPA, reglamento de las Plazas de Mercado; que por ello la terminación del arrendamiento por demolición era una causa legal y que, además, EPA no podía oponerse a las decisiones legítimas de la administración; igualmente, que los contratos de subarriendo eran independientes del principal de arrendamiento, por lo que la terminación sólo debía notificarse a COOPLAZAS. 1.4. Recurso de apelación (fl. 253 c. 3) La parte actora señala que la 5 PHM Primera Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado1@procuraduria.gov.co Cra. 5 No. 15-80 Piso 20. PBX. 5878750 Ext. 12056 Fax. 12094 www.procuraduria.gov.co Expediente No. 29010 (630012331000 2001 00665 01) administración obró con extralimitación de funciones al ordenar la demolición total del edificio y disponer la terminación unilateral del contrato principal de arrendamiento, que existió ejecución irregular de la demolición del inmueble y que el edificio no amenazaba ruina. 1.5. Conciliación. Por auto de 28 de marzo de 2012 de conformidad con la facultad oficiosa otorgada en el art. 43 de la ley 640 de 2001, el Consejero Ponente fijó el 11 de octubre de 2012 (a las 3:00 p.m.) como fecha para llevar a cabo audiencia de conciliación.

II. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO

2.1. Problema jurídico. Consiste en determinar si hubo o no responsabilidad del Municipio de Armenia y de las Empresas Públicas de Armenia por los daños que sufrió el actor como consecuencia de la demolición de la Plaza de Mercado Central de Armenia, en la que desarrollaba su actividad comercial. 2.2. Oportunidad de la acción. La acción fue instaurada dentro del término legal, pues la demolición del inmueble se dispuso y se llevó a cabo entre abril y julio de 1999 (Dcr. 016 de 1999) y la demanda se presentó el 15 de junio de 2001. 2.3. Las acciones. Precedentes. El C.C.A. en los arts. 85 y 862 consagra los medios de control o las acciones que se pueden incoar para controvertir los actos, las actuaciones u omisiones de la 2 ARTICULO 85. ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. <Subrogado por el artículo 15 del Decreto 2304 de 1989. > Toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y se le restablezca en su derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La misma acción tendrá quien pretenda que le modifiquen una obligación fiscal, o de otra clase, o la devolución de lo que pago indebidamente. ARTICULO 86. ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA. <Subrogado por el artículo 31 de la Ley 446 de 1998. > La persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño cuando la causa sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos

públicos o por cualquiera otra causa. Las entidades públicas deberán promover la misma acción cuando resulten condenadas o hubieren conciliado por una actuación administrativa originada en culpa grave o dolo de un servidor o ex servidor público que no estuvo vinculado al proceso respectivo, o cuando resulten perjudicadas por la actuación de un particular o de otra entidad pública. 6 PHM Primera Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado1@procuraduria.gov.co Cra. 5 No. 15-80 Piso 20. PBX. 5878750 Ext. 12056 Fax. 12094 www.procuraduria.gov.co Expediente No. 29010 (630012331000 2001 00665 01) administración, cada una con un objeto determinado y respecto de las cuales en el Art. 136 ib. se consagra un término de caducidad distinto. Las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho y la de reparación directa tienen naturaleza resarcitoria, pero la causa es distinta, “Entonces, si bien la acción de reparación directa, consagrada en el art. 86 del CCA., coincide en su naturaleza resarcitoria con la de la de nulidad y restablecimiento del derecho, difiere de esta última en la causa del daño. En efecto, la primera sólo será procedente en los supuestos en que el perjuicio haya sido causado por un hecho, una omisión, una operación administrativa, la ocupación temporal o permanente de un inmueble o, incluso, por un acto administrativo legal; en cambio, la de nulidad y restablecimiento del derecho procede siempre que el origen del daño sea un acto administrativo viciado de algún

tipo de ilegalidad, vicio o yerro (…)”3 En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho se pueden demandar tanto actos particulares como actos generales4. Si el acto general causa el daño y la declaratoria de nulidad restablece el derecho, la acción que procede es la de nulidad y restablecimiento del derecho, dentro de los 4 meses siguientes. Pero, si entre el acto general y el daño se produce un acto particular, ese acto será el que debe ser objeto de demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. La acción de reparación directa es la vía procedente para demandar por los perjuicios que ocasiona un acto legal5, también es la idónea para reclamar los perjuicios que ha causado un acto general que posteriormente fue anulado6 y es la procedente cuando la causa del daño es una operación administrativa. La jurisprudencia ha señalado que constituye operación administrativa la ejecución irregular o anticipada de un acto administrativo. 3 SECCIÓN TERCERA. SUBSECCIÓN C. 26 de julio de 2011. Expediente: 05001232400019951845 01. Radicación interna No.: 20.442. 4 SECCIÓN PRIMERA, sentencia de 30 de agosto de 2007. Radicación número: 13001-23-31-000-2004-01160-0 . Tesis que reiteró en sentencia de la misma fecha, 30 de agosto de 2007. Radicación número: 25000-23-24-000-2006-00967-01. SECCIÓN PRIMERA, proveído de 14 de abril de 2005. Radicación número: 25000-23-24-000-2003-00825-01; 14 de

marzo de 2007. Radicación número: 11001-03-24-000-2003-00329-02. 5 sentencia de 8 de marzo de 2007, la SECCIÓN TERCERA Radicación número: 66001-23-31-000-1997-0361301(16421) 6 sentencia de 13 de mayo de 2009. Radicación No. 25000232600019980128601 (Exp. 27422) 7 PHM Primera Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado1@procuraduria.gov.co Cra. 5 No. 15-80 Piso 20. PBX. 5878750 Ext. 12056 Fax. 12094 www.procuraduria.gov.co Expediente No. 29010 (630012331000 2001 00665 01) La SECCIÓN TERCERA, el 23 de agosto de 2001. Radicación número: 08001-2331-000-1990-3344-01(13344) sostiene,

B. Operación administrativa. Naturaleza: La responsabilidad de la Administración puede devenir o causarse en diferentes conductas; puede provenir no sólo como consecuencia de la declaratoria de invalidez de los actos jurídicos administrativos subjetivos (primera categoría), sino también de las omisiones, hechos, operaciones administrativas ilegales, ocupación por trabajos públicos – temporal o permanente – (segunda categoría). (…) (…); en tanto que si el daño tenía como causa inmediata la ejecución irregular – entre otras anticipada - de un acto administrativo la acción procedente era la reparación directa. (…) Por otra parte, entre las múltiples situaciones que dan lugar a la figura de la operación

administrativa susceptibles de ser demandadas por vía de reparación directa, se encuentra la relativa a la ejecución anticipada de un acto administrativo, o por no notificarse debidamente, o por falta de notificación o antes de quedar en firme la decisión que desató un recurso, o antes de que transcurra, según su caso, el término para quedar debidamente ejecutoriada.” (Subrayas y negrillas fuera del texto) En providencia de 2 de febrero de 2005, Radicación número: 13001-23-31-0002003-01795-01(28454), la Sección Tercera precisó: “A. El C. C. A. establece que mediante el ejercicio de la acción de reparación directa, la persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño cuando la causa sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa (art. 86) y que mediante el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo, se le restablezca en su derecho y se le repare el daño; también se tendrá esta acción para que se modifique una obligación fiscal o de otra clase, o se produzca la devolución de lo pagado indebidamente (art. 85). Del principio de legalidad enunciado se aprecia, claramente, que una y otra acción se origina en causas o conductas administrativas distintas y persiguen objetos diferentes. En efecto:  La causa que origina la acción nulidad y restablecimiento es un acto

administrativo que el demandante considera ilegal; persigue (objeto) la nulidad del acto y además el restablecimiento, y/o la indemnización y/o la devolución de lo indebidamente pagado. Tal acción persigue: 1) impugnar la validez de un acto jurídico administrativo y, como declaración consecuencial, 2) restablecer el derecho subjetivo lesionado. Por su parte, las causas que pueden motivar el ejercicio de la acción de reparación directa son variadas: 1) un hecho, una omisión, una operación administrativa, la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquier otra causa 2) la condena o la conciliación por una actuación administrativa originada en culpa 8 PHM Primera Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado1@procuraduria.gov.co Cra. 5 No. 15-80 Piso 20. PBX. 5878750 Ext. 12056 Fax. 12094 www.procuraduria.gov.co Expediente No. 29010 (630012331000 2001 00665 01) grave o dolo de un servidor o ex servidor público que no estuvo vinculado al proceso y/o 3) las conductas materiales provenientes de los particulares que le causan daños a la Administración. Y el objeto de tal mecanismo judicial de defensa busca la declaratoria de responsabilidad extracontractual y la consecuente reparación del daño causado. (…) Y no puede aceptarse la calificación jurídica que hace el demandante ‘de operación administrativa’ a esa conducta de la Administración (acto administrativo) por lo siguiente: La jurisprudencia del Consejo de Estado después de la reforma introducida al Código

Contencioso Administrativo por el decreto ley 2.304 de 1989 advirtió la forma diferencial de tratamiento que el legislador dio a las conductas de operación administrativa y de acto administrativo; así en sentencia dictada el 17 de agosto de 1995 precisó: ‘Aunque ya en el derecho administrativo colombiano, a partir de la vigencia del art. 13 del decreto ley 2.304 de 1.989, la operación administrativa no se asimila al acto administrativo, como lo hacía el art. 82 in fine del C. C. A., sino que más bien se trata como un hecho o un conjunto de hechos de ejecución de un acto administrativo, sigue pesando en la definición de la figura la concurrencia de los dos fenómenos anotados (los actos y los hechos u omisiones) en forma sucesiva o encadenada, hasta el punto que muchas veces el perjuicio lo produce el acto, dada su ilegalidad, o el conjunto de los mismos unidos a otros trámites o actuaciones dentro de un procedimiento del cual puede deducirse, en ciertos eventos, un daño no particularizado en alguno o algunos de los pasos cumplidos; y en otras, aunque la ilegalidad de la decisión no se observe, el daño solo surge de la ejecución irregular de la misma. Y existen casos, aún más excepcionales, en que el daño se produce pese a la legalidad del acto administrativo. En otras palabras, en la actualidad, la operación administrativa es comprensiva de las medidas de ejecución de una o varias decisiones administrativas, sin que aquéllas puedan considerarse desligadas de éstas, ni en su legalidad ni en sus alcances o

contenidos. Pero es claro, se repite, que cuando el perjuicio nace de la ilegalidad de la decisión administrativa (acto administrativo) y su ejecución no hace sino acatarla, la acción deberá ser de restablecimiento; cuando el daño proviene de la irregular ejecución de un acto que no se cuestiona en su legalidad, la acción será de reparación directa y deberá centrarse su cuestionamiento en los actos materiales de ejecución de la decisión administrativa, pero sin omitir en esa evaluación el alcance de dicha decisión, por ser, en definitiva, la que delimita los poderes de ejecución de la administración; como será de reparación directa también cuando el acto, en sí, no es ilegal pero es la fuente del perjuicio por implicar rompimiento del principio de la igualdad ante las cargas públicas.’ 7 ‘La confusión que se observa en estos asuntos se deriva de la errónea interpretación que se le está dando a la figura de la operación administrativa, la cual en el derecho colombiano, en unas hipótesis, se tiene como el conjunto de hechos de ejecución de un acto o decisión administrativa, que permite o justifica, cuando causa daños, una acción de reparación directa; y en otras, que compartan un acto administrativo y que admiten el ejercicio de una acción de nulidad y restablecimiento. ‘La operación administrativa’ para los efectos del antecitado artículo 86, no es otra cosa que un conjunto de actuaciones materiales o hechos tendientes a la ejecución de una decisión administrativa. Excepcionalmente la doctrina ha aceptado también la figura de la ‘operación’ frente a

actuaciones administrativas fallidas o que se dejan sin culminación. En la actualidad, pues, subsiste la noción de operación de los sentidos anotados, los cuales aparecían ya en la Ley 167 de 1941. Y es tan cierto ese alcance multicomprensivo que el Decreto 2304 de 1989 subrogó el artículo 83 del C. C. A. que establecía la equivalencia entre operación administrativa y acto administrativo, por no corresponder ni a realidad ni a los alcances que la doctrina le había dado a dicha figura. 7 (pie de página de la cita) Expediente No. 7.095; Actor: Sociedad DURAN MUÑOZ Y COMPAÑIA LTDA. 9 PHM Primera Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado1@procuraduria.gov.co Cra. 5 No. 15-80 Piso 20. PBX. 5878750 Ext. 12056 Fax. 12094 www.procuraduria.gov.co Expediente No. 29010 (630012331000 2001 00665 01) El 11 de febrero de 2009. Radicación número: 25000-23-26-000-1992-0796301(15036) la SECCIÓN TERCERA señaló, Por su parte, la Sección Primera del Consejo de Estado ha dicho sobre el particular: “El acto administrativo es la declaración de voluntad de una entidad pública o persona privada en ejercicio de funciones administrativas, capaz de producir efectos jurídicos. A la luz de la doctrina el contenido del acto se traduce en una decisión, en una certificación o registro, o en una opinión o concepto, este último excepcionalmente se puede considerar como tal por razón de su obligatoriedad. Por su parte, la operación administrativa es la

actividad material de una entidad pública o persona privada en ejercicio de funciones administrativas, que tiene por objeto la ejecución de los actos administrativos. Hacer efectivo su cumplimiento.”8 (Subrayado fuera de texto)” (Negrillas fuera del texto) Y, la misma sección, en auto de 14 de abril de 2010. Radicación número: 2500023-26-000-1992-08151-01(17311), puntualizó al respecto: “La acción de reparación directa es la idónea para obtener la indemnización de los perjuicios causados con una operación administrativa, conforme lo establecía, desde la fecha de presentación de la demanda, el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, por cuya virtud: “La persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño cuando la causa de la petición sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos”, pero siempre que esa operación administrativa sea directamente la fuente del daño por el cual se reclama indemnización, no así cuando el daño tiene su génesis en el acto administrativo cuyo contenido se ejecuta a través de dicha operación, evento en el cual la acción procedente será la acción de nulidad y restablecimiento del derecho”. (Subrayas y negrillas fuera del texto) 2.4. Caso concreto La declaratoria de responsabilidad y la indemnización que se pretende por el demandante, devienen, conforme a la causa petendi, de una posible falla del servicio, consistente en que se hizo una demolición total de la Plaza de Mercado de Armenia, no obstante que se había ordenado una demolición parcial, que implicaba su reconstrucción y adopción de medidas de preservación porque era

monumento nacional; igualmente, porque EPA ESP, dispuso la terminación unilateral del contrato de arrendamiento con COOPLAZAS, sin vincular a los demás arrendatarios y subarrendatarios, toda vez que el acto administrativo no se 8 (pie de página de la cita) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero ponente: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Sentencia de 26 de agosto de 2004, radicación número: 66001-23-31-0002000-0057-01, Actor: Aydee Álvarez de Gómez, Demandado: Municipio de Pereira 10 PHM Primera Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado1@procuraduria.gov.co Cra. 5 No. 15-80 Piso 20. PBX. 5878750 Ext. 12056 Fax. 12094 www.procuraduria.gov.co Expediente No. 29010 (630012331000 2001 00665 01) publicó, lo que se tradujo en la terminación del contrato que la actora tenía con esa Cooperativa. Entendiendo así la demanda la acción de reparación directa es la procedente, pues se alega como causa del daño cuya indemnización se reclama una operación administrativa irregular. De otro lado, de considerarse que se alega la ilegalidad del acto cuando se aduce que no existía competencia para ordenar la demolición pues se requería concepto del Ministerio de la Cultura, es evidente que la acción procedente sería la de nulidad y restablecimiento del derecho que debía haberse incoado dentro de los 4 meses siguientes a su conocimiento (que se cuentan a partir de la fijación en lista o

de la ejecución que se llevó a cabo en abril, junio y julio de 1999 ). Como quiera que para el Ministerio Público resulta claro que se demanda por los perjuicios que le ocasionó al actor la supuesta ejecución irregular de unos actos administrativos, la acción que se ejerció fue la correcta y se interpuso dentro del término legal de los 2 años. Analizadas las pruebas obrantes en el proceso9, en concepto del Ministerio 9 Esta Procuraduría Delegada, dando alcance al principio de lealtad procesal y con fundamento en jurisprudencia de la Sección, sostiene la validez de las copias simples cuando aquéllas no fueren tachadas por la parte contraria. Sentencia de 9 de mayo de 2011, la SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN C. Radicación número: 05001-23-31-0002001-01546-02(36912), “2.1. La entidad demandada allegó en copia simple varios de los documentos que integraron el expediente administrativo de protección a favor del menor Sebastián Rojo Jiménez, medios de convicción que serán valorados en esta instancia por las siguientes razones: i) porque son documentos cuyos originales se encuentran en poder del ICBF –concretamente en sus archivos–, ii) fueron aportados por el propio instituto, razón adicional para reconocerles valor probatorio, y iii) en los términos de esta Subsección, es procedente apreciar las copias simples siempre y cuando hayan obrado a lo largo del plenario, conforme al principio constitucional de buena fe, puesto que han estado sometidas al principio de contradicción, por las partes.

Sobre el particular, en reciente providencia se discurrió así: “Lo primero que advierte la Sala es que el proceso penal fue aportado en copia simple por la parte actora desde la presentació