PGN - LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO - Para el trámite de la expedición del acto acusad

1 ACCIÓN DE NULIDAD-Acto transgresor de normas superiores LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO-Para el trámite de la expedición del acto acusado no se realizaron las notificaciones establecidas legalmente En relación con el análisis de legalidad de la Resolución No. 80505 de 1997, inicialmente diremos que dicho acto administrativo no realiza referencia alguna al Decreto 1112 de 1996, norma que evidentemente ha debido ser fundamento para su expedición. De igual forma es necesario resaltar que el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo admite que en el trámite de su expedición no se realizaron las notificaciones establecidas en el Decreto 1112 de 1996, como lo expresa la comunicación de fecha 18/01/2006. EXCEPCIÓN DE ILEGALIDAD-La norma que fundamenta el acto administrativo no se encuentra ajustada a las normas que pretendió reglamentar/EXCEPCIÓN DE ILEGALIDAD-Jurisprudencia de la Corte Constitucional Expediente No 110010324000 2010 00001 00

Consejero Ponente: Dr. Marco Antonio Velilla Moreno

2

PROCURADURÍA DELEGADA PARA LA CONCILIACIÓN ADMINISTRATIVA

Bogotá D.C., 16/5/2013 Alegato No. 051

HONORABLES CONSEJEROS DE ESTADO

Sección Primera Sala de lo Contencioso Administrativo Consejero Ponente: Dr. Marco Antonio Velilla Moreno Ref.: Expediente No 110010324000 2010 00001 00

Actor: Dora Mariño Florez

Demandado: La Nación - Ministerio de Minas y Energía Acción Acción de Nulidad Procede esta Procuraduría Delegada1 a emitir alegato de conclusión en el

asunto de la referencia, de conformidad con las facultades constitucionales y legales. ANTECEDENTES 1.- La demanda La ciudadana Dora Mariño Florez, actuando en su propio nombre, en ejercicio de la acción contenida en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, presentó demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, con el fin de obtener la declaratoria de nulidad de la Resolución No. 80505 de marzo 17 de 1997, expedida por el Ministerio de Minas y Energía, pues considera que transgrede los artículos 4, 6 (ordinales 2, 2.5 y 6) del Decreto 1112 de 1996, con base en los siguientes argumentos: 1.1.- […] El Decreto 1112 de 1996 es un decreto expedido por el Gobierno en desarrollo de la ley marco ley 155 de 1959, y las leyes 170 y 172 de 1994. Precisa su epígrafe la competencia reglamentaria asignada en el ordinal 11 del artículo 189 de la Carta Constitucional. En cuanto a la ley marco 155 de 1959, 1 De conformidad con la competencia delegada por el Procurador General de la Nación, mediante Resolución 194 de junio 8 de 2011, la Procuraduría Delegada para la Conciliación Administrativa tiene funciones de intervención ante la Sección Primera y ante la Sala Plena del Consejo de Estado. Expediente No 110010324000 2010 00001 00

Consejero Ponente: Dr. Marco Antonio Velilla Moreno 3 el decreto en mención fue proferido en desarrollo de las funciones asignadas en

el artículo 3°: (se cita la disposición) […] En lo que concierne a la ley 170 y 172 de 1994. […] previeron como compromiso de la República de Colombia, en lo atinente a Normas Técnicas o Reglamentos Técnicos, previo a su expedición, la notificación o comunicación a los países miembros de la intención de adoptar o modificar ese específico (sic) norma o reglamento técnico, como así lo menciona la Ley 172 de 1994 Capítulo XIV: […] 1.2.- […] Bajo los lineamientos de las leyes 170 y 172 de 1994, el artículo 4° del Decreto 1112 se dedica a ejecutar y así, hacer efectiva la obligación adquirida por Colombia de notificar “al Sistema” los proyectos de normas técnicas, Reglamentos Técnicos y procedimientos de la evaluación de la conformidad que pretenda expedir. Condiciona la entrada en vigencia no antes de 65 días desde la notificación del proyecto al órgano competente del acuerdo internacional y que una vez proferido el acto, vuelva a ser notificado “al Sistema” para que se de nueva notificación a los órganos competentes de los acuerdos comerciales internacionales. […] La ausencia del trámite previsto en este decreto impide que la respectiva norma técnica o Reglamento Técnico (sic) pueda entrar a regir tal como así lo determina el parágrafo 1. […] El mismo decreto 1112 de 1996 estatuye, organiza y le asigna funciones “al Sistema” […] 1.3.- […] Se entiende como “Sistema” el Sistema Nacional de Información sobre Medidas de Normalización y Evaluación de la Conformidad, creada con el

objeto de centralizar la información sobre Normas Técnicas, Reglamentos Técnicos y Procedimientos de Evaluación de la Conformidad (léase el artículo 1°. Decreto 1112 de 1996). Este mecanismo está conformado por la información sobre Normas Técnicas, Reglamentos Técnicos, y Procedimientos de Evaluación de la Conformidad, suministrada por el Consejo Nacional de Normas y Calidades, el Organismo Nacional de Normalización, las entidades facultadas para la expedición de Reglamentos Técnicos (ministerios) y por los órganos competentes de los Acuerdos Comerciales Internacionales de que sea parte el país (consúltese el artículo 2°). […] Este artículo 2 del decreto reglamentario 1112 de 1996 en el segundo inciso asigna la representación y coordinación del “Sistema” a la División de Normalización y Calidad del Ministerio de Desarrollo Económico (hoy Ministerio de Comercio, Industria y Turismo – en su calidad de Secretaría Técnica del Consejo Nacional de Normas y Calidades). Facultades estas ratificadas por el artículo 28 del Decreto 210 de 2003 al asignar al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, Dirección de Regulación, la coordinación en el nivel nacional de la elaboración de los reglamentos técnicos que se requieran para la defensa de los objetivos legítimos del país. […] 1.4.- […] Efectivamente, por tratarse la resolución 80505 de 1997 de un Reglamento Técnico, no estaba exenta de la obligación de notificar, en la fase de proyecto, al “Sistema Nacional de Información sobre Medidas de

Normalización y Evaluación de la Conformidad “el Sistema”, en cumplimiento de lo ordenado por el Decreto 1112 de 1996 artículo 4°. […] La resolución 80505 de 1997 del Ministerio de Minas y Energía debería fundarse en el decreto 1112 de 1996 y en lo que compete a este cargo, debería haberse fundado en el artículo 4. Ello no se dio, por lo que esta resolución viola el artículo 4 del Expediente No 110010324000 2010 00001 00

Consejero Ponente: Dr. Marco Antonio Velilla Moreno 4 decreto 1112 de 1996. […] Fue irregular la expedición de la resolución acá demandada al no haberse remitido su proyecto para ser notificado al denominado “Sistema” o Punto de Contacto. Tampoco lo fue la resolución como Tal. Tales omisiones están demostradas con la comunicación 0027 de enero 18 de 2006 expedida por el Director de Regulación del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. La obligatoriedad de dicha notificación la confirma las comunicaciones 0001405 de 31 de agosto de 2007 y 0001560 de 3 de octubre de 2007 del Director de Regulación del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. […] Las leyes que aprobaron la adhesión de Colombia a los acuerdos multilaterales – leyes 170 y 172 de 1994 y su reglamentación decreto 1112 de 1996 establecen como elemento de la esencia del reglamento técnico, el cumplimiento del requisito formal de consulta o notificación a “las partes contratantes” del acuerdo. […] 1.5.- […] Tan obligatorio como imprescindible es la notificación internacional al

“Sistema” y “Punto de Contacto”, que el artículo 7 del decreto 1122 de 1996 ordenó a los Ministerios y entidades competentes de este decreto, hacer un inventario de sus reglamentos Técnicos vigentes “y notificarlos al Sistema en un plazo máximo de tres (3) meses contados a partir de la entrada en vigencia de este Decreto” […] 1.6.- […] SEGUNDO CARGO […] VIOLACIÓN DEL ARTÍCULO 6°. Ords 2, 2.5, 6 DEL DECRETO REGLAMENTARIO 1112 DE 1996 […] Los apartes del artículo 6 num 2 que se consideran violados se refieren a REQUISITOS

TÉCNICOS MÍNIMOS QUE DEBE TENER TODO REGLAMENTO TÉCNICO.

La carencia de estos o de algunos de ellos afecta su validez. Al remitirnos al contenido de la resolución 80505 de 1997, frente a las exigencias del artículo 6 del decreto especial 1112 de 1996, observamos que no cumple con la totalidad de las exigencias allí plasmadas. Se destaca así el incumplimiento frente a lo dispuesto por el ord 2.5 del artículo 6 del decreto 1112 de 1996 que se refiere: […] La resolución 80505 de 1997 no incorpora un capítulo o aparte dedicado a establecer el procedimiento para la evaluación de la conformidad; tampoco para la demostración de la conformidad. […] Igualmente la resolución 80505 de 1997 viola el artículo 6° Num 6 del decreto 1112 de 1996 por no contener el

Reglamento Técnico para Cilindros y Tanques Estacionarios utilizados en la prestación del servicio público domiciliario de Gas Licuado del Petróleo, GLP, y sus procesos de mantenimiento”, en cuyos nums. 5: 5.1, 5.2, 5.3, 5.4 y num 6. Se dedican a mencionar los procedimientos de la evaluación de la conformidad y demostración de la conformidad. […] 2.- Contestación de la demanda por parte del MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA En la oportunidad procesal correspondiente, mediante apoderado judicial, el MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA contestó la demanda, en la cual se opuso a las pretensiones de la misma, con base en los siguientes argumentos: Expediente No 110010324000 2010 00001 00

Consejero Ponente: Dr. Marco Antonio Velilla Moreno 5 2.1.- […] III – A LOS FUNDAMENTOS DE DERECHO, NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN […] A. CONTRA EL PRIMER CARGO – NO EXISTE VIOLACIÓN DEL ARTÍCULO 4 DEL DECRETO 1112 DE 1996 […] La accionante de manera muy simplista expresa que la Resolución No. 80505 de 1997 aparentemente vulneró el artículo 4 del decreto 1112 de 1996 porque el “proyecto” de reglamento técnico de almacenamiento, manejo, comercialización mayorista y distribución de Gas Licuado del Petróleo, GLP no fue notificado al “Sistema Nacional de Información Sobre medidas (sic) de Normalización y Procedimientos de Evaluación de conformidad (sic). […] Como se puede advertir del numeral 2.9 y sus subnumerales 2.9.1, 2.9.2, 2.9.3 y 2.9.4 del

Acuerdo Internacional (OTC) aprobado por Colombia, exige la notificación internacional de los reglamentos técnicos nacionales solo y únicamente en los eventos en los que: a) No exista una norma técnica internacional; b) Que el contenido de un proyecto de reglamento técnico no este de acuerdo con las normas internacionales y; c) Siempre que dicho reglamento técnico y/o proyecto pueda tener efectos en el comercio internacional con los otros países miembros. […] Lo anterior quiere indicar que la Ley 170 de 1994, norma superior al decreto 1112 de 1996, NO ESTABLECIÓ que todos los proyectos de reglamentos técnicos debían ser notificados a los países miembros del acuerdo internacional, por el contrario el acuerdo internacional aprobado por la ley señala los eventos puntuales en donde se hace obligatoria la mencionada notificación, por lo tanto el proyecto de reglamento técnico que más adelante fue adoptado por la resolución No. 80505 de 1997, no se encontraba dentro de los eventos previstos en el acuerdo internacional y en la ley que aprobó dicho acuerdo. […] 2.2.- […] b) Por su parte la Ley 172 de 1994 mediante la cual Colombia aprobó el Tratado de Libre Comercio entre los Gobiernos de Estados Unidos Mexicanos, la República de Colombia y la República de Venezuela, suscrito en Cartagena de Indias el 13 de junio de 1994, en sus artículos 14-05 y 14-06 estableció: […] En lo que respecta al tratado de libre comercio tenemos que se estableció que se presumirá que una norma técnica no obstaculiza el comercio exterior en la medida que la misma se elabore con fundamento en normas internacionales. […] En el presente caso el reglamento técnico de

almacenamiento, manejo, comercialización mayorista y distribución de Gas Licuado del Petróleo – GLP, que fue adoptado a través de la Resolución No. 80505 de 1997 fue elaborado de conformidad con normas internacionales, por lo tanto la ley 172 de 1994 presume que dicho reglamento técnico no es obstáculo al comercio internacional, y por ende en el presente caso tampoco era necesaria la notificación internacional del proyecto de reglamento técnico. […] 2.3.- […] En lo referente a la Decisión 376 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena vemos que existen los instrumentos jurídicos pertinentes para que los países miembros eleven consultas en los eventos que consideren que un reglamento técnico adoptado por otro país miembro es un obstáculo al comercio. En el caso del reglamento técnico contenido en la Resolución No. 80505 de 1997, ningún país miembro de tratados y acuerdo internacionales de obstáculos al comercio ha objetado o presentado salvedades contra la Expediente No 110010324000 2010 00001 00

Consejero Ponente: Dr. Marco Antonio Velilla Moreno 6 reglamentación técnica, por ende se presume también que el mencionado reglamento no es un obstáculo al comercio. […] 2.4.- […] Mediante el Decreto 210 de 2003 y sus posteriores modificaciones se determinó las funciones y la estructura orgánica del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y la estructura orgánica del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y en donde ya no se hace referencia alguna al Consejo Nacional de Normas y Calidades como un organismo asesor de dicho Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. […] Se debe observar que a partir del año

2003 dentro de las funciones de la Dirección de Regulación del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo esta la coordinación a nivel nacional de la elaboración de los reglamentos técnicos y (sic) igualmente la de coordinar el punto de contacto de Colombia en materia de normalización y obstáculos al comercio y de mantener actualizado el sistema de información en materia de reglamentación técnica, sin embargo no se precisa en esas funciones que a dicha dirección se deben “notificar”, por las entidades nacionales competentes, todos los proyectos de reglamentos técnicos, como un acto de validez del posterior acto administrativo que lo adoptara. […] 2.5.- […] El Decreto 1112 de 1996 creó el Sistema Nacional de Información sobre medidas de normalización y procedimientos de evaluación cuya representación y coordinación estaría a cargo de la División de Normalización y Calidad del Ministerio de Desarrollo Económico en su calidad de Secretaria Técnica del Consejo Nacional de Normas y Calidades. El artículo 4 del mencionado decreto determinó que TODOS los proyectos de Normas Técnicas, Reglamentos técnicos y Procedimientos de la evaluación de la conformidad que pretendan expedir debían ser “notificados” al “Sistema”, para que este a su vez lo “notificara” a los órganos pertinentes de los acuerdos comerciales internacionales. Señala además la mencionada norma que una vez expedida la medida definitiva deberá ser nuevamente notificada al sistema, para que éste a su vez vuelva a notificada a los órganos competentes de los órganos internacionales […] En el parágrafo del artículo 4 se establece que de no cumplirse con las mencionadas “notificaciones” el acto administrativo que

adopta un reglamento técnico no puede entrar en vigencia. […] 2.6.- […] Como se puede apreciar el decreto 1112 de 1996 se extralimitó en la reglamentación de las leyes 170 y 172 de 1994, que de ninguna manera establecieron que TODOS los proyectos de reglamentos técnicos debían ser notificados a los países miembros, si no por el contrario las mencionadas leyes aprobatorias de acuerdos internacionales señalan los eventos puntuales en que dichos proyectos de reglamento deben ser notificados. […] Igualmente se debe observar que el Decreto 1112 de 1996 no puede modificar y/o derogar lo dispuesto en las leyes aprobatorias de los tratados y acuerdos internacionales, máxime cuando en las leyes establecen una presunción legal cuando los reglamentos técnicos se basan en normas internacionales. Igualmente no podía el Decreto 1112 de 1996 establecer requisitos para la vigencia de los actos administrativos que adoptaban reglamentos técnicos cuando las leyes aprobatorias de tratados y acuerdos internacionales no los establecen. […] Expediente No 110010324000 2010 00001 00

Consejero Ponente: Dr. Marco Antonio Velilla Moreno 7 2.7.- […] d) Finalmente esta la Resolución No. 80505 de 1997 del Ministerio de Minas y Energía que estableció el reglamento técnico de almacenamiento, manejo, comercialización mayorista y distribución de Gas Licuado del Petróleo, GLP. Dicho reglamento técnico se fundamento en las normas técnicas colombianas y en las normas técnicas internacionales tal como lo establece en

los artículos 2 y 3 de la mencionada Resolución de la siguiente manera: […] Se debe recordar que el Decreto 2522 del 4 de diciembre de 2000 facultó al Ministerio d Desarrollo Económico para eliminar las resoluciones expedidas por el Consejo Nacional de Normas y Calidades, por medio de las cuales se establece la obligatoriedad de algunas normas técnicas y señaló como máximo plazo para la eliminación, el 31 de diciembre del 2001. Igualmente señaló que la Superintendencia de Industria y Comercio, con base en el Decreto 1112 de 1996, señalaría dentro de un plazo de dos (2) meses a partir de la vigencia del citado decreto los criterios y las condiciones formales y materiales que debían cumplirse para la expedición de reglamentos técnicos, por parte de las entidades competentes. […] Como se puede apreciar en el año 2001 las normas técnicas oficiales de carácter obligatorio fueron revisadas y derogadas por el Ministerio de Desarrollo Económico, lo que nos da a entender que dicho Ministerio por lo menos para esta fecha (2001) ya tenia conocimiento de la existencia de la Resolución 80505 de 1997 expedida por el Ministerio de Minas y Energía. […] 2.8.- […] Igualmente se debe observar que desde el año 1997 hasta la fecha el Ministerio de Desarrollo Económico (División de Normalización y Calidad), y el actual Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (Dirección de Regulación), en el ejercicio de sus funciones, NO han hecho o presentado ante el Ministerio de Minas y Energía, de manera oficial y por escrito, salvedad u objeción alguna

al reglamento técnico (Resolución 80505 de 1997), por incumplir las normas superiores y/o por generar obstáculos técnicos al comercio exterior. […] Igualmente tampoco existe objeción alguna de los países miembros de acuerdos y tratados internacionales en contra de dicho reglamento técnico por generar obstáculo al comercio internacional, de esta manera no existe reproche alguno en el orden interno ni en el externo por lo que dicha resolución es constitucional y legal y por ende tiene carácter ejecutivo y ejecutorio en el territorio nacional. […] 2.9.- […] CONTRA EL SEGUNDO CARGO – NO EXISTE VIOLACIÓN DEL ARTÍCULO 6 NUMERALES 2, 2.5 Y 6 DEL DECRETO REGLAMENTARIO No. 1112 DE 1996 […] Se debe advertir que el procedimiento para evaluar el cumplimiento de los requisitos, así como el régimen sancionatorio están desarrollados en el contenido y dentro del contexto del reglamento técnico, en consecuencia no es exigible que existan los acápites que señala la aquí accionante (se citan los artículos 1°, A, 1.1.; 5; 6 y 144 del reglamento técnico) […] En ese orden de ideas el incumplimiento de lo establecido en el reglamento técnico (Resolución No. 80505 de 1997) da lugar a las sanciones previstas en la Ley 142 de 1994, como se puede ver el régimen sancionatorio está establecido y dispuesto en norma superior, la ley, por ende no resulta necesario tener en el reglamento técnico en comento un título que repita sin sentido alguno lo ya establecido por el legislador. Igualmente por esta razón y reconociendo que el

régimen sancionatorio esta dispuesto en la ley 142 de 1994 es la razón por la Expediente No 110010324000 2010 00001 00

Consejero Ponente: Dr. Marco Antonio Velilla Moreno 8 cual el artículo 144 de la Resolución No. 80505 de 1997 establece que la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios puede haber hacer las inspecciones pertinentes para verificar el cumplimiento o no de las normas técnicas. […] De esta forma se debe concluir que no le asiste razón a la accionante y por lo tanto este segundo cargo debe ser también denegado por la

Honorable Corporación. […]. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO 1.- La disposición acusada Lo es la Resolución 80505 de marzo 17 de 1997, «Por la cual se expide el Reglamento Técnico para Plantas de Envasado de Gas Licuado del Petróleo», expedida por el Ministro de Minas y Energía, la cual no será transcrita en atención a su extensión. 2.- El problema jurídico Esta Agencia del Ministerio Público considera que el problema jurídico que debe ser resuelto por la Sala se contrae a determinar si la norma demandada transgredió los artículos 4° y 6° (ordinales 2, 2.5 y 6) del Decreto 1112 de 1996, (1) por haber sido expedida sin el cumplimiento del procedimiento previsto en el artículo 4° del mencionado decreto y (2) haber omitido la inclusión de las exigencias que el artículo 6° (ordinales 2, 2.5 y 6) ordena que deben hacer parte de los reglamentos técnicos.

3.- Análisis de los cargos formulados y el problema jurídico 3.1.- La Resolución No. 80505 de marzo 17 de 1997 fue expedida sin el cumplimiento del procedimiento previsto en el artículo 4° del Decreto 1112 de 1996. 3.1.1. La excepción de ilegalidad que plantea el Ministerio de Minas y Energía en relación con el artículo 4° del Decreto 1112 de 1996 El Ministerio de Minas y Energía plantea que la norma que ha debido fundamentar el acto administrativo (y que es sustento de los cargos de la demanda), esto es el Decreto 1112 de 1996, no se encuentra ajustado a las normas que pretendió reglamentar, esto es, a las Leyes 170 y 172 de 1994, posición que sustentó en la siguiente forma: Expediente No 110010324000 2010 00001 00

Consejero Ponente: Dr. Marco Antonio Velilla Moreno 9 […] Como se puede apreciar el decreto 1112 de 1996 se extralimitó en la reglamentación de las leyes 170 y 172 de 1994, que de ninguna manera establecieron que TODOS los proyectos de reglamentos técnicos debían ser notificados a los países miembros, si no por el contrario las mencionadas leyes aprobatorias de acuerdos internacionales señalan los eventos puntuales en que dichos proyectos de reglamento deben ser notificados. […] Igualmente se debe observar que el Decreto 1112 de 1996 no puede modificar y/o derogar lo dispuesto en las leyes aprobatorias de los tratados y acuerdos internacionales, máxime cuando en las leyes establecen una presunción legal cuando los reglamentos

técnicos se basan en normas internacionales. Igualmente no podía el Decreto 1112 de 1996 establecer requisitos para la vigencia de los actos administrativos que adoptaban reglamentos técnicos cuando las leyes aprobatorias de tratados y acuerdos internacionales no los establecen […] El Ministerio de Minas y Energía está proponiendo la excepción de ilegalidad del Decreto 1112 de 1996, norma que, en concepto del actor, ha debido sustentar la expedición de la Resolución No. 180196 de febrero 21 de 2006. Al respecto la Corte Constitucional, refiriéndose a la excepción de ilegalidad dentro del marco de la Constitución Política, estableció, en líneas general, su alcance, en la siguiente forma: […] 7. La excepción de ilegalidad dentro del marco de la Constitución.

19. Con todo, el orden jerárquico que emana de la Constitución, a pesar de no impedir la penetración de los principios constitucionales en todas las dimensiones del quehacer judicial, da soporte a la existencia de la excepción de ilegalidad y a que su consagración por el legislador resulte acorde con la Carta.

Sin embargo, su aplicación o invocación no pueden ser generales, ni la obligatoriedad de los actos administrativos normativos ha sido dejada por el constituyente al libre examen de las autoridades y los particulares. Tal facultad de inaplicar actos administrativos contrarios a las normas superiores, se reserva a la jurisdicción contencioso administrativa. A esta conclusión se llega a partir de las siguientes consideraciones:

20. En principio, podría pensarse que ante la ausencia de una norma constitucional expresa que autorice a toda persona el no cumplir actos

administrativos contrarios al ordenamiento superior, cabría una interpretación analógica del artículo 4°de la Constitución, según la cual así como cualquier autoridad debe dar aplicación prevalente a las Expediente No 110010324000 2010 00001 00

Consejero Ponente: Dr. Marco Antonio Velilla Moreno 10 normas constitucionales sobre cualesquiera otras que resulten contrarias a ellas, de igual manera debe inaplicar disposiciones contenidas en actos administrativos de cualquier índole, cuando contradicen a aquellas otras que les son superiores jerárquicamente. En efecto, la analogía entre los fenómenos de la inconstitucionalidad y la ilegalidad de las normas parece ser manifiesta, pues en uno y otro caso se trata del desconocimiento de normas de mayor rango jerárquico. Así, siendo análogas ambas situaciones cabría la aplicación del artículo 4° superior, para deducir que en todo caso de incompatibilidad entre una norma superior y otra inferior deberán prevalecer las disposiciones de mayor jerarquía.

Sin embargo, la Corte descarta esta posible interpretación analógica del artículo 4° de la Constitución Política, por las siguientes razones:

21. En primer lugar, porque tratándose de una excepción al principio de aplicabilidad y obligatoriedad de normas jurídicas, la misma debe ser de interpretación restringida. En efecto, la aplicación analógica debe desecharse cuando la disposición que se pretende extender contiene una excepción a la norma general, pues en este caso es la norma general y no la excepción lo que debe ser aplicado. En el caso presente, la norma general –de rango constitucionales el principio de obligatoriedad del ordenamiento jurídico, el cual es consubstancial a la

noción misma de Estado de Derecho, pues justamente lo que distingue las normas jurídicas de los demás sistemas normativos, es esta característica de ser de imperativa observación por parte de sus destinatarios. A esta realidad se refirió la Corte cuando afirmó: “El principio que rige la operatividad del Estado de Derecho y que hace posible el funcionamiento de las instituciones es el de la obligatoriedad y ejecutabilidad de las normas que, dentro del esquema de la organización política, profieren los organismos y las autoridades competentes, según la Constitución. En general, la norma jurídica, independientemente de su jerarquía, obliga a sus destinatarios y es deber de las autoridades públicas, en el ámbito de las atribuciones que a cada una de ellas corresponda, hacerla efectiva.”2 Siendo entonces que todo el soporte de la eficacia del ordenamiento jurídico radica en el principio de obligatoriedad del mismo, los casos excepcionales en los cuales los particulares o las autoridades pueden inaplicar las normas o las disposiciones de las autoridades, no pueden ser deducidos analógicamente. Si bien frente a la supremacía de la Constitución ella misma incluye cláusulas abiertas como las contenidas en los artículos 4° y 91 superiores, que indican que en todo caso de incompatibilidad entre su texto y las normas inferiores debe dársele aplicación preferente a aquel, esta misma posibilidad de inaplicación directa y extrajudicial no está contemplada para el caso de desconocimiento, no ya de la Constitución, sino de cualesquiera otras normas de la jerarquía normativa. En cambio, diversos textos superiores si refrendan el principio de obligatoriedad de las normas y de las

2 Ibídem Expediente No 110010324000 2010 00001 00

Consejero Ponente: Dr. Marco Antonio Velilla Moreno 11 disposiciones proferidas por las autoridades competentes, como lo son, por ejemplo, el artículo 95 que enumera entre los deberes de los las personas residentes en Colombia el acatar la Constitución y las leyes y el respetar a las autoridades legítimamente constituidas, lo cual evidentemente, incluye el acatamiento a sus disposiciones.

22. En segundo lugar, la extensión analógica del principio de inaplicación de las normas manifiestamente contrarias a la Constitución para referirlo a todo tipo de disposiciones contrarias a otras jerárquicamente superiores, no consulta realmente la razón de ser de la aplicación analógica de las normas. En efecto, dicha manera de llenar los vacíos legales se fundamenta en el aforismo jurídico según el cual ubi éadem ratio, ibi éadem juris dispositio. En lo que concierne a la inaplicación de las normas por causa de su inconstitucionalidad manifiesta, permitida a cualquier autoridad, las razones que llevaron al constituyente a consagrarla tienen que ver con la garantía de la supremacía del orden superior, razónes que no están siempre presentes en los casos de simple disconformidad entre una norma inferior y otra superior.

23. La Corte encuentra que es de rango constitucional la existencia de una jurisdicción especializada en la preservación del principio de legalidad en la actuación administrativa. Los artículos 236 a 238 atribuyen, en efecto, a la jurisdicción de lo contencioso administrativo dicha función, la cual debe ejercerse en los términos que señale la ley.

En efecto, el artículo 237, refiriéndose al Consejo de Estado afirma que a esa Corporación corresponde “Desempeñar las funciones de tribunal supremo de lo contencioso administrativo, conforme a las reglas que señale la ley”. De igual manera, el artículo 236, respecto de cada una de las salas y secciones que lo integran, indica que la ley señalará las funciones que les corresponden. Y finalmente el artículo 238, deja también en manos del legislador el señalamiento de los motivos y los requisitos por los cuales la jurisdicción contencioso administrativa puede suspender provisionalmente “los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial”. De todo lo anterior concluye la Corte que no hay en la Constitución un texto expreso que se refiera al ejer