PGN - LEGISLACION PENAL - Regulación mediante ley estatutaria

Procurador General 1 Bogotá, D.C., enero 11 de 2005 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

Ref : Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 890 de 2004 “por la cual se modifica y adiciona el Código Penal”.

Actor: GLADYS GAVIRIA ÁLVAREZ

Magistrado Sustanciador: Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA

Expediente No. D-5379 Concepto No. 3727 De conformidad con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2 y 278, numeral 5 de la Carta Política, procedo a rendir concepto en relación con la demanda instaurada ante esa Corporación por la ciudadana GLADYS GAVIRIA ÁLVAREZ, quien en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6 y 242, numeral 1 de la Constitución Política, ha solicitado a la Corte que declare la inconstitucionalidad de la Ley 890 de 2004 “por la cual se modifica y adiciona el Código Penal”, por vicios en su formación.

1. Planteamientos de la demanda La ciudadana GLADYS GAVIRIA ÁLVAREZ manifiesta que en el trámite de la Ley 890 de 2004, se vulneraron los artículos 153 y 241 numeral 8 de la Constitución Política y el artículo 208 y concordantes de la Ley Orgánica 05 de 17 de junio de 1992, Reglamento del Congreso, por cuanto: 1.1. El proceso de formación de la Ley 890 de 2004, se inicio mediante trámite de ley estatutaria. A partir de la ponencia para el primer debate en

la comisión primera del Senado se le dio trámite legislativo ordinario y al final, la comisión de conciliación nombrada para unificar un solo texto, Procurador General 2 rindió informe de mediación al proyecto como proyecto de ley estatutaria y no como ley ordinaria. 1.2. El proyecto de ley no fue aprobado en las comisiones primeras y en las plenarias de cada cámara por la mayoría absoluta de sus miembros. 1.3. El proyecto de ley no fue sometido al control previo de constitucionalidad de la Corte Constitucional, sino que finalizado el proceso legislativo, éste se remitió a la Presidencia de la República para su sanción y publicación.

2. Problema jurídico Los cargos de la demanda conducen al planteamiento del siguiente problema jurídico: Si el tema dominante de la Ley 890 de 2004, es de aquellos que la Constitución ha señalado como propios del trámite de una ley ordinaria o si por el contrario para su discusión o aprobación no se requería implementar procedimiento distinto al ordinario.

Al respecto, el Procurador General de la Nación ha de conceptuar lo siguiente:

3. La Constitución determina los asuntos que deben tramitarse por ley estatutaria 3.1. El artículo 152 Superior, en concordancia con el artículo 207 de la Ley 5ª de 1992, establece que mediante las leyes estatutarias, el Congreso de la República regulará los derechos y deberes fundamentales de las personas, los procedimientos y recursos para su protección y las materias de administración de justicia, entre otros.

Procurador General 3 3.2. Como se trata de revisar la constitucionalidad de la ley que modifica y

adiciona al Código Penal, es preciso manifestar que tanto el Código de Procedimiento Penal, como el Código Penal, tocan aspectos relacionados con los derechos fundamentales, sin que por ello se pueda afirmar que la regulación de éstos debe agotar trámites propios de una ley estatutaria.

Veamos: La jurisprudencia constitucional ha sido clara en afirmar que el hecho de que el Código de Procedimiento Penal regule algunos aspectos que toquen derechos fundamentales, no significa que las disposiciones correspondientes deban ser necesariamente objeto de ley estatutaria. El Código Penal y de Procedimiento, son garantías establecidas por el legislador y constituyen reglas destinadas para que una persona pueda ser privada de la libertad. Por lo tanto, pueden ser reguladas mediante una ley ordinaria (sentencia C-620 de 2001). 3.3. La función de las normas penales es prevenir la transgresión de los derechos, hacerle frente a conductas consideradas reprochables, estipular la pena para quien infringe una disposición y regular pautas de conducta de convivencia social, al tiempo que faculta al juez para que pueda disponer del derecho de libertad de quien la transgrede.

La jurisprudencia consagra que: “La legislación penal es manifestación concreta de la política criminal del Estado. La decisión política que determina los objetivos del sistema penal y la adecuada aplicación de los medios legales para luchar contra el crimen y alcanzar los mejores resultados, se plasma en el texto de la ley penal.(.....).” (sentencia C-646 de 2001). 3.4. En razón de que una conducta determinada puede producir efectos materiales lesivos de distintos derechos, de pluralidad de titulares o de un

mismo titular, es claro que el Estado debe proteger y defender los derechos Procurador General 4 tipificando las conductas dañinas que puedan afectar los bienes jurídicos predicables de la sociedad y del Estado (sentencia C-620 de 2001). Ello, hace prever que se tengan al alcance todos los medios para regular oportunamente las conductas de los ciudadanos, razón por la que no debe exigirse un trámite legislativo especial como el de una ley estatutaria por cuanto la regulación de derechos fundamentales no necesariamente debe agotar el trámite de estas leyes. Sobre el particular ha señalado la Corte: “En cuanto a la regulación de los derechos fundamentales y de los recursos y procedimientos para su protección, la Corte ha señalado que mediante ley estatutaria no se supone que toda norma atinente a ellos debe necesariamente ser objeto del exigente proceso aludido, pues una tesis extrema al respecto vaciaría la competencia del legislador ordinario. La ley estatutaria si bien debe desarrollar los textos constitucionales que reconocen y garantizan los derechos fundamentales, ellas no fueron creadas dentro del ordenamiento con el fin de regular en forma exhaustiva y casuística cualquier evento ligado a ellos, pues de algún modo, toda la legislación, de manera mas o menos lejana, se ve obligada a tocar aspectos que con ese tema se relacionan (....) los derechos fundamentales pueden verse afectados directa o indirectamente, de una u otra forma, por cualquier regla jurídica, ya en el campo de las relaciones entre particulares, o en el de las muy diversas actividades del Estado. En últimas en el contenido de todo precepto se encuentra, por su misma naturaleza, una orden, una

autorización, una prohibición, una restricción, una regla general o una excepción, cuyos efectos pueden entrar en la órbita de los derechos esenciales de una persona natural o jurídica” (sentencia C620 de 2001). 3.5. La jurisprudencia de la Corte ha reiterado que las disposiciones que deben regularse por ley estatutaria, son las que de alguna manera tocan el núcleo esencial de los derechos fundamentales o mediante las que se regulan íntegra y estructuralmente el derecho correspondiente (sentencia C-620 de 2001), lo que no ocurre con la regulación que se hace en el Código Penal o en el de Procedimiento, ni mucho menos la ley que se acusa. Por ello, es ordinaria la ley utilizada por el legislador para expedir el Código Penal y de Procedimiento o para modificarlo, máxime, cuando no afecta Procurador General 5 directa e integralmente los derechos fundamentales y su función es prevenir la transgresión de los mismos.

4. Como el accionante asevera que el proceso de formación de la Ley 890 de 2004 se inició mediante procedimiento de ley estatutaria, se le dio trámite legislativo ordinario posterior y al final la comisión de conciliación nombrada para unificar un solo texto rindió informe de mediación al proyecto como proyecto de ley estatutaria y no como ley ordinaria, es preciso anotar que el nombre con que se titule una ley de una u otra manera, no afecta el trámite que debe llevarse acabo, si bien se ha hecho conforme a la Constitución y la ley.

La Corte ha señalado reiteradamente, que cuando un código se refiere a temas de derechos fundamentales, a las garantías de dichos derechos y a

asuntos en relación con la administración de justicia, en principio, el trámite es de una ley ordinaria y no el especial de ley estatutaria previstos por la Carta Política para regular los derechos fundamentales y la administración de justicia (sentencia C-446 de 2001). De esta manera, se pretende armonizar el contenido de la Carta y respetar la competencia general del legislador ordinario de que trata el artículo 150, numeral 2 Superior, que le da facultad al Congreso de expedir códigos mediante leyes ordinarias. Por lo tanto, se entiende que las reformas a los mismos se tramitan por la misma vía. Así las cosas, no le asiste razón a la ciudadana Gladys Gaviria Álvarez cuando afirma que no se observaron las formalidades propias de las leyes estatutarias, toda vez que el trámite de la ley demandada no tiene un procedimiento especifico fijado en la Constitución, no requiere mayoría absoluta de los miembros de las Cámaras, ni trámite en una sola legislatura, ni control previo de constitucionalidad de la Corte Constitucional, puesto que no se trata de una ley estatutaria. Procurador General 6 Basado en este análisis, el Procurador General de la Nación considera infundados los cargos del actor por inconstitucionalidad en contra de la Ley 890 de 2004, mediante la cual se modifica y adiciona el Código Penal.

5. Conclusión En mérito de lo expuesto, el Procurador General de la Nación solicita a la Corte Constitucional declarar la EXEQUIBILIDAD de la Ley 890 de 2004, “por la cual se modifica y adiciona el código penal”, por los cargos aquí analizados.

Señores Magistrados,

EDGARDO JOSÉ MAYA VILLAZÓN

Procurador General de la Nación SPTB/HWB/ncdem.