PGN - LEGISLADOR EN MATERIA DISCIPLINARIA - Acogió la técnica de la acumulación jurídica d

PROCURADURÍA QUINTA DELEGADA

ANTE EL CONSEJO DE ESTADO

Bogotá, D.C., 20 de Marzo de 2006 Doctora

MARÍA ELENA GIRALDO GÓMEZ

Consejera Ponente Sección Tercera

CONSEJO DE ESTADO

E. S. D.

Ref.: Concepto No. 06-29. Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho No. 44001233100020000052203 – 27781. Unión temporal

Agro Ranchería Vs. Ministerio de Agricultura y otros.

Honorable señora consejera: Por vía de apelación interpuesta por el Ministerio Público y por el apoderado de la demandada conoce el Consejo de Estado del fallo proferido dentro del proceso de la referencia, por medio del cual el 15 de abril de 2004 el Tribunal Administrativo de la Guajira desechó las excepciones propuestas por la accionada, anuló los actos administrativos demandados y condenó a la “Nación –

Ministerio de AgriculturaCONSUAT, Ministerio del Medio Ambiente –Departamento Nacional de Planeación5CdeE/LJBB Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho No. 44001233100020000052203 – 27781 Unión temporal Agro Ranchería Vs. Ministerio de Agricultura y otros. Instituto Nacional de Adecuación de Tierras INAT” al pago de $12.106’819.340 a favor de la Unión Temporal Agroranchería a título de restablecimiento del derecho. En consecuencia, siendo esta Delegada quien ejerce las funciones de Ministerio Público en esta actuación e instancia, procede a emitir el correspondiente concepto en los siguientes términos.

1. A través de apoderado e invocando la acción de nulidad y restablecimiento del derecho la Unión Temporal

Agroranchería integrada por Constructora Norberto Odebrecht S.A., Pypsa, CBPO Engenhharia Ltda. y Riagro Ltda., pretenden la nulidad de las Resoluciones Nos. 012 de 15 de diciembre de 1998, 003 y 004 de 11 de octubre de 1999 por medio de las cuales el Consejo Superior de Adecuación de Tierras CONSUAT negó la autorización de transferir los recursos necesarios para ejecutar la primera etapa del proyecto de diseños y construcción de las obras de adecuación de tierras en la Guajira, imposibilitando que la actora celebrara el correspondiente contrato; a título de restablecimiento del derecho impetró se ordenara al CONSUAT expedir la correspondiente autorización o, en su defecto condenarlo al pago de los perjuicios generados con su decisión que estimó en $10.276’349.647. 2 5CdeE/LJBB Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho No. 44001233100020000052203 – 27781 Unión temporal Agro Ranchería Vs. Ministerio de Agricultura y otros. En escrito separado solicitó el apoderado la suspensión provisional de los actos demandados, petición a la que no accedió el a quo. Como parte demandada citó la actora a la Nación representada por el Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, el Director del Departamento Nacional de Planeación y el Ministro del Medio Ambiente, al Consejo Superior de Adecuación de Tierras, CONSUAT, presidido

por el Ministro de Agricultura; y a La Asociación de Usuarios del Ranchería ASORANCHERÍA, El CONSUAT (fl. 183), la Dirección Nacional de Planeación (fl. 184), el Ministerio del Medio Ambiente (fl. 185) el Ministerio de Agricultura (fl. 186), el INAT (fl. 262), a través del Gobernador de la Guajira, Asoranchería (fl. 609 vto.) y el Ministerio Público (fl. 177 vto.) fueron debidamente notificados. Mediante poder otorgado al mismo abogado la Nación, Ministerio de Agricultura, Ministerio del Medio Ambiente, Dirección Nacional de Planeación, Consuat e Inat, contestó la demanda oponiéndose a las pretensiones y proponiendo excepciones. El Ministerio Público propuso llamamiento en garantía de de un excontralor General de la República, dos 3 5CdeE/LJBB Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho No. 44001233100020000052203 – 27781 Unión temporal Agro Ranchería Vs. Ministerio de Agricultura y otros. exministros de agricultura y al director del INAT, petición a la que accedió el juzgador de primera instancia (fl. 324), pero fue revocada por el Consejo de Estado al desatar el recurso de apelación interpuesto por los funcionarios cuya vinculación se deprecaba por considerar que la solicitud no reunió los presupuestos legales habida cuenta que no se determinó de manera clara y precisa cuál habría sido individualmente la conducta que en cada uno de ellos podría ser calificada de dolosa o gravemente

culposa (fls. 483 ss.)

2. Rituado el proceso y habiendo presentado alegato de conclusión algunas de las partes y el Ministerio Público, el Tribunal Administrativo de la Guajira, como se anunció, el 15 de marzo de 2004 profirió sentencia en la que declaró no probadas las excepciones propuestas por la demandada; declaró la nulidad de las resoluciones 012 de 1998 y 03 y 04 de 1999 mediante las cuales el CONSUAT no autorizó al FONAT para hacer la transferencia de los fondos necesarios para ejecutar la primera etapa del proyecto ranchería; y como consecuencia de lo anterior condenó a “la Nación-Ministerio de Agricultura –

CONSUAT; Ministerio del Medio Ambiente – Departamento Nacional de Planeación – Instituto Nacional de Adecuación de Tierras “INAT”” al reconocimiento y pago a favor de la Unión Temporal Ranchería de $12.106’819.340, 4 5CdeE/LJBB Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho No. 44001233100020000052203 – 27781 Unión temporal Agro Ranchería Vs. Ministerio de Agricultura y otros. correspondientes a la Utilidad calculada en la propuesta en el “A.I.U.”. Consideró el a quo que al trámite contractual debió aplicarse lo previsto por la Ley 80 de 1993, y que conforme con ello si el CONSUAT encontró irregularidades debió revisar el procedimiento y no disponer uno nuevo, basado en la intromisión desbordada del marco constitucional y legal de la Contraloría, pues con ello se desconoció el derecho adquirido por el proponente

calificado en primer lugar; advirtiendo como corolario de esta argumentación que una vez ejecutoriado el fallo las entidades correspondientes deberán estudiar la posibilidad de adelantar la acción de repetición.

3. Inconforme con la anterior decisión el apoderado de las entidades estatales interpuso y sustentó en oportunidad recurso de apelación, con fundamento en las

consideraciones que a continuación se resume: a. El Tribunal desechó las excepciones propuestas de inepta demanda y de indebida acumulación de pretensiones desconociendo que el CONSUAT carece de personería jurídica y que en consecuencia el ataque contra las decisiones por él tomadas debería dirigirse contra todos y cada uno de los integrantes, aspecto que aquí no se tuvo en cuenta pues jamás se demandó ni se 5 5CdeE/LJBB Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho No. 44001233100020000052203 – 27781 Unión temporal Agro Ranchería Vs. Ministerio de Agricultura y otros. vinculó a la Sociedad de Agricultores de Colombia, a la Federación Nacional de Usuarios de los Distritos de Adecuación de Tierras, a la Asociación de Usuarios Campesinos, al Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario –FINAGRO-, y al Instituto Geográfico Agustín Codazzi, quienes por disposición legal también hacían parte de dicho Comité, omisión que debería conducir a un fallo inhibitorio por no haberse conformado en debida forma el contradictorio, y no la incongruente proferida por el a quo en el sentido de considerar que habiéndose vinculado al presidente del CONSUAT quedó vinculado todo el órgano (con todos sus integrantes),

para luego condenar solamente a algunos de los integrantes de este órgano consultivo y asesor. b. No es cierta la afirmación sustentatoria de la decisión de primera instancia en el sentido de afirmar que el trámite contractual debía regirse por lo previsto en la Ley 80 de 1993, por cuanto tanto la Ley 41 de 1993, como su Decreto Reglamentario 1881 de 1994 y la Resolución 026 de 1995 proferida por el CONSUAT regula los procedimientos a seguir para la selección de organismos ejecutores privados para la ejecución de proyectos de adecuación de tierras, sin que sea dable colegir la sumisión al Estatuto Contractual de la mención que de éste se hace en el artículo 35 del Decreto 1881 de 1994, pues la remisión que allí se hace es únicamente en cuanto 6 5CdeE/LJBB Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho No. 44001233100020000052203 – 27781 Unión temporal Agro Ranchería Vs. Ministerio de Agricultura y otros. hace a la facultad de delegar la potestad de celebrar contratos, así como tampoco de la cita que contiene el artículo 37 del decreto en cita pues ella también es específica en cuanto se refiere al contrato de administración fiduciaria. Rematando este argumento en que en el contrato que se pretendía celebrar ni siquiera iba a intervenir una entidad estatal sino que se realizaría entre Asoranchería y la Unión Temporal Agro Ranchería, ambos de carácter privado, lo cual desnaturaliza de manera palmaria la aplicación de la Ley 80 de 1993.

c. Aduce el recurrente que el proceder del CONSUAT estuvo ajustado a los parámetros previstos en las normas que se viene de citar por cuanto el INAT, secretaría técnica del Comité, no revisó la calificación que había emitido la Asociación de Usuarios sino que realizó una previa e independiente el 31 de julio de 1998, cuando la estimada por la Asociación de Usuarios lo fue hasta el 3 de agosto del mismo año, y ante tal irregularidad lo procedente era actuar como lo hizo en las resoluciones cuya nulidad se demandó sin que para aquél momento pudiese afirmarse que la Unión Temporal Agroranchería ostentaba algún derecho consolidado, pues su expectativa nacía de un trámite violatorio del debido proceso. 7 5CdeE/LJBB Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho No. 44001233100020000052203 – 27781 Unión temporal Agro Ranchería Vs. Ministerio de Agricultura y otros. d. En acápite separado expone algunas consideraciones para respaldar la intervención de la Contraloría General de la República en el trámite contractual en cita. e. Finalmente manifiesta su discrepancia con las consideraciones del Tribunal de Primera Instancia para liquidar el monto reconocido a título de restablecimiento del derecho elevando varias solicitudes al respecto que van desde la negativa de cualquier condena por este concepto hasta el reconocimiento de no más del 50% del valor de la Utilidad calculada por el proponente.

4. El Ministerio Público también impugnó la sentencia de primera instancia pretendiendo su revocatoria por considerar que las decisiones proferidas por el CONSUAT

se hallan amparadas por la presunción de legalidad que aquí no logró desvirtuarse, por el contrario la irregularidad en que incurrió el INAT al proferir de manera separada, autónoma y anticipada una evaluación de las propuestas demuestra que habiéndose vulnerado el debido proceso el Consejo debía negar la transferencia de dineros. CONCEPTO 8 5CdeE/LJBB Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho No. 44001233100020000052203 – 27781 Unión temporal Agro Ranchería Vs. Ministerio de Agricultura y otros. La Delegada no comparte la decisión de primera instancia y por ello solicita su revocatoria, con base en las siguientes consideraciones:

1. Aclaraciones previas

a. Como es sabido, la licitación o el concurso públicos son el mecanismo de selección por excelencia en la contratación estatal, encaminados a escoger, entre las varias propuestas recibidas, aquella que se considere objetivamente la más favorable para la entidad, consideración a la cual debe llegarse luego de agotar un procedimiento de evaluación, ponderación y calificación de las ofertas, que se ajuste en un todo a los criterios y factores establecidos en el Pliego de Condiciones o en los Términos de Referencia, que es para estos efectos, “la ley” del procedimiento de selección; lo normal, lógico y deseable, es que esa licitación pública o concurso público de méritos culmine con la adjudicación del respectivo contrato, a aquel oferente que presentó la propuesta más favorable y que se halla acorde con los fines que la entidad pretende; esa es la finalidad última del proceso

licitatorio; por ello, resulta excepcional el hecho de que la licitación pública o el concurso no culminen con la respectiva selección del contratista, es decir que existe una regla de adjudicación compulsoria, en la medida en que en principio le asiste derecho al proponente que haya 9 5CdeE/LJBB Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho No. 44001233100020000052203 – 27781 Unión temporal Agro Ranchería Vs. Ministerio de Agricultura y otros. presentado la mejor oferta, a que el procedimiento administrativo culmine con un acto de adjudicación a su favor, lo que contrario sensu genera para la entidad la obligación de adjudicar, salvo expresas excepciones legales. Así, el legislador se ha encargado de evitar el desgaste administrativo que implica el adelantar el procedimiento de selección para culminar finalmente con una decisión distinta a la escogencia del futuro contratista, restringiendo la posibilidad de declarar desierta la licitación o el concurso, decisión que es absolutamente reglada y solo procede en los casos expresamente contemplados en la ley; esa intención se advierte al comparar el antiguo régimen de contratación estatal, Decreto Ley 222 de 1983, con lo dispuesto en la Ley 80 de 1993, ya que el primero, permitía declarar desierta una licitación: a) cuando no se presentare el número mínimo de participantes determinado en el pliego de condiciones, b) cuando el procedimiento se hubiere adelantado con pretermisión de alguno de los requisitos previstos en el Estatuto o en sus normas reglamentarias, c) cuando ninguna de las propuestas se ajustare al pliego

de condiciones, d) cuando se hubiere violado la reserva de las mismas de manera ostensible y antes del cierre de la licitación o concurso, y e) cuando, a juicio de la entidad, las diferentes propuestas se considera 10 5CdeE/LJBB Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho No. 44001233100020000052203 – 27781 Unión temporal Agro Ranchería Vs. Ministerio de Agricultura y otros. inconvenientes para ella; en cambio la segunda, es decir la Ley 80, estipula en el numeral 18 del artículo 25, que “La declaratoria de desierta de la licitación o concurso únicamente procederá por motivos o causas que impidan la escogencia objetiva y se declarará en acto administrativo en el que se señalarán en forma expresa y detallada las razones que han conducido a esa decisión” (negrillas fuera de texto). Este cambio normativo implica que en cualquiera de los eventos en que resulte imposible la escogencia objetiva del contratista bien porque no se ha presentado una propuesta que se allane a las exigencias fijadas en el Pliego de Condiciones o en los Términos de Referencia o porque resulte contraria a los fines de la entidad, la decisión que se tome deberá ser siempre motivada. Precisión que surge de lo previsto por el inciso segundo del artículo 29 de la Ley 80 de 1993 a cuyo tenor la selección objetiva es aquella “en la cual la escogencia se hace al ofrecimiento más favorable a la entidad y a los fines que ella busca, sin tener en consideración factores de afecto o de interés y, en general, cualquier clase de motivación subjetiva” (Resaltado fuera de texto), tal

como lo ha expuesto la doctrina nacional al señalar que: 11 5CdeE/LJBB Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho No. 44001233100020000052203 – 27781 Unión temporal Agro Ranchería Vs. Ministerio de Agricultura y otros. “…la norma señala que sólo podrá haber lugar a la declaratoria de desierta por ‘motivos o causas que impidan la escogencia objetiva’, y por el otro lado, a partir de la definición de selección objetiva inserta en el artículo 29, podemos afirmar que en caso de ser inconvenientes las ofertas puede emitirse dicho pronunciamiento inhibitorio, lo cual significa que esa posibilidad si está consagrada, aunque indirectamente. (Negrillas de la Delegada) (BAUTISTA Moller, Pedro José. “Licitaciones, contratos y sanciones. Ediciones Doctrina y Ley Ltda., Bogotá, 1999 pág. 139) Acotando más adelante el mismo autor que: “Estos acontecimientos, ajenos en su nacimiento a la voluntad del administrador, en los que por vía de excepción éste se ve forzado a vulnerar el contenido formal de la ley pero con un noble y efectivo propósito de equidad y salvaguarda del patrimonio público, no deben detener al funcionario, siempre que esté procediendo de buena fe, en forma totalmente imparcial y con buena seguridad y dominio de lo que está haciendo, porque se trata de actos de mayor contenido político que jurídico, en los que difícilmente podría prosperar una acción de responsabilidad civil contra el funcionario, entre otras razones, porque las normas que regulan la materia exigen que haya actuado con culpa grave o dolo (arts. 77 del

C.C.A. y 54 de la ley 80 de 1993)” (ob. cit. pág. 141) 12 5CdeE/LJBB Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho No. 44001233100020000052203 – 27781 Unión temporal Agro Ranchería Vs. Ministerio de Agricultura y otros. Colígese de lo anterior cómo para esta representación del Ministerio Público, a la luz de lo previsto por la Ley 80 de 1993, cuando la administración se halle frente a la evidencia demostrada de la inconveniencia de la adjudicación de una licitación pública o de un concurso de méritos está en la posibilidad legal –y hasta podría decirse en el deber constitucional y legalde abstenerse de concluir de fondo el proceso de selección siempre y cuando su decisión sea objetivamente motivada, presupuesto que será de gran importancia al momento de analizar el caso concreto. b. Ahora, respecto de los concursos de méritos, la Ley 80 de 1993 no los reguló de manera especial, limitándose a establecer en el parágrafo del artículo 30, relativo a la “estructura de los procedimientos de selección”, que “Cuando el objeto del contrato consista en estudios o trabajos técnicos, intelectuales o especializados, el proceso de selección se llamará concurso y se efectuará también mediante invitación pública”. En relación con la naturaleza del Concurso de Méritos, ha dicho la doctrina: “...el ‘concurso’ es la oposición que se realiza para determinar la mayor capacidad técnica, científica, cultural 13 5CdeE/LJBB Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho

No. 44001233100020000052203 – 27781 Unión temporal Agro Ranchería Vs. Ministerio de Agricultura y otros. o artística entre dos o más personas. Desde el punto de vista ‘jurídico’, hablar de ‘concurso’ de ‘precios’ no es recomendable ..., aunque gramaticalmente se extienda el significado de ‘concurso’ al llamamiento que se hace a quienes deseen encargarse de ejecutar una obra o prestar un servicio bajo determinadas condiciones, a fin de elegir la propuesta que ofrezca mayores ventajas. Para esto último, el término jurídico preciso es ‘licitación’, no concurso. En derecho administrativo, la palabra ‘licitación’ tiene su significado específico. El vocablo ‘concurso’, pese a su extensión gramatical, debe reservarse para determinar la mayor capacidad técnica, científica, cultural o artística, entre dos o más personas: es un medio de selección de la ‘persona’ más autorizada para el cumplimiento de una tarea, y tiene en cuenta preferentemente las condiciones personales del candidato” (MARIENHOFF, MIGUEL S.; Tratado de Derecho Administrativo, Tomo III AContratos Administrativos Teoría General; Buenos Aires, Eds. Abeledo Perrot, 3ª ed., 1992. págs. 187 y 188). De acuerdo con lo anterior, se concluye que el “precio” de las ofertas, en el Concurso, no juega como factor de competencia y calificación de las mismas, sino que es objeto de negociación posterior, entre la entidad contratante y el proponente que técnicamente haya sido el mejor calificado; por tal razón, cuando se adelanta este sistema de selección de contratistas, los Términos de

Referencia contemplan esa circunstancia, que resulta una diferencia del Concurso frente a la Licitación Pública, en la cual, el precio sí constituye uno de los criterios de comparación y calificación de las propuestas; en nuestro régimen, toda vez que la Ley 80 de 1993 no consagró un procedimiento especial para el “Concurso”, se adelantará con base en el dispuesto para la Licitación Pública, 14 5CdeE/LJBB Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho No. 44001233100020000052203 – 27781 Unión temporal Agro Ranchería Vs. Ministerio de Agricultura y otros. correspondiéndole a la entidad especificar las diferencias propias de este sistema en los respectivos Términos de Referencia, que al igual que el pliego de condiciones, constituyen la ley del proceso de selección. c. Y, finalmente en cuanto a la exposición de motivos de los recurrentes esta Delegada, luego de intentar organizar el expediente que en total desorden, deterioro y desgreño fue remitido por el Tribunal al Consejo de Estado, y de revisar detenidamente la foliatura1, encuentra que la afirmación que tanto el apoderado de la parte actora como el Ministerio Público hacen en el sentido que la evaluación del INAT fue independiente y anterior a la de la Asociación de Usuarios, no se halla debidamente soportada porque si bien los folios mencionados por el a quo, y por los impugnantes, 82 a 93 del cuaderno 3 de pruebas, aparece un documento según el cual se emitió la calificación por parte de la Secretaría Técnica del

CONSUAT, el mismo carece de certeza sobre la fecha de elaboración, la entidad y el curso que se le dio al mismo, pues aunque está elaborado en papel con membrete del CONSUAT no existe señal de firmas o antefirmas, sabiéndose únicamente que el mismo se encontraba en 1Necesario es advertir que esta Delegada luego de reconstruir en el sentido físico muchos de los folios que se hallaban mutilados encontró que en el cuaderno principal No. 1 faltan los folios 72, 78 a 80, 170 y 187; y, en el cuaderno principal No. 2 falta el folio 388. Además, tampoco se encuentra correspondencia entre el anuncio que mediante oficio visible a folios 722 del cuaderno principal .No. 3 hace el INAT al remitir una documentación con la totalidad de la foliatura, pues en dicho documento se afirma que fueron enviados 1408 folios auténticos, situación que la Delegada no pudo constatar por cuanto ninguna de las foliaturas coincide con este total. 15 5CdeE/LJBB Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho No. 44001233100020000052203 – 27781 Unión temporal Agro Ranchería Vs. Ministerio de Agricultura y otros. los antecedentes que mediante los oficios Nos. 2616 y 2617 de 30 de julio de 2002 fueron solicitados al INAT, por lo que al indicar la carátula que contiene la respuesta a aquellas comunicaciones se entiende que vienen de esa entidad y son auténticos.

2. Trámite del fallido proceso contractual En desarrollo de lo dispuesto por la Ley 41 de 1993 el CONSUAT dispuso que se adelantara convocatoria para la

selección de un organismo ejecutor privado que adelantara la ejecución de la primera etapa del proyecto Ranchería consistente en la ejecución de diseños detallados del proyecto de riego incluyendo La Presa El Cercado, su construcción y el diseño de las obras del proyecto de adecuación de tierras Ranchería, todo en un solo contrato. Lo anterior porque en la región de la Guajira las precipitaciones son más bajas que en otros lugares del país, lo que hace que la explotación de la agricultura sea muy difícil, de manera que, como la única fuente confiable de agua es el río Ranchería, el proyecto permitiría que eventualmente se diera el riego seguro de 15.820 hectáreas, de las 6.000 que en la actualidad cuentan con este servicio. 16 5CdeE/LJBB Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho No. 44001233100020000052203 – 27781 Unión temporal Agro Ranchería Vs. Ministerio de Agricultura y otros. Del cúmulo probatorio se colige necesariamente que el trámite que se surtió en el procedimiento contractual que culminó con los actos cuya legalidad se ha cuestionado a través de la presente acción de nulidad y restablecimiento del derecho fue el siguiente: El INAT, Secretaría Técnica del CONSUAT, elaboró los correspondientes Términos de Referencia para que a través de una convocatoria se hiciera la selección de dicho organismo ejecutor privado y los remitió a la Asociación de Usuarios del Proyecto Ranchería, que por intermedio de su Comité Técnico los adoptó. Inmediatamente, mediante Resolución 007 de 28 de mayo de 1998 el

CONSUAT dispuso la apertura de la convocatoria, trámite durante el cual, el 18 de junio de 1998 se realizó la publicación en prensa de los avisos correspondientes, el 23 de junio se abrió la convocatoria, el 24 de julio se presentaron se presentaron 2 propuestas, a saber: 1) Unión Temporal INGETEC S.A. – COSTAC – HyH CONSTRUCTORES – CONSULTPLAN S.A. – GRUPO ICA y 2) Unión Temporal Constructora Norberto Odebrech S.A. –PYPSA – CBPO Engenharia Ltda. – RIAGRO LTDA.: las que, según lo afirman las partes, fueron evaluadas por el comité técnico de la Asociación de Usuarios bajo los términos de la convocatoria, quién entregó informe final para su revisión por la Secretaría Técnica del CONSUAT, 17 5CdeE/LJBB Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho No. 44001233100020000052203 – 27781 Unión temporal Agro Ranchería Vs. Ministerio de Agricultura y otros. una vez fue ratificado en la Asamblea General de Usuarios del 3 de agosto de 1998. Luego de realizar una evaluación (¿?)2, la Secretaría Técnica del CONSUAT, determinó que la presentada por Unión Temporal Constructora Norberto Odebrech S.A. – PYPSA – CBPO Engenharia Ltda. – RIAGRO LTDA., tendría un puntaje de 915, y la presentada por Unión Temporal INGETEC S.A. – COSTAC – HyH CONSTRUCTORES – CONSULTPLAN S.A. – GRUPO ICA obtendría 795,8.

Al parecer como la evaluación inicial y su posterior verificación por parte del INAT fue coincidente este organismo le comunicó a la Unión Temporal aquí demandante la obtención del primer lugar para la adjudicación del contrato; y se dice “al parecer” porque no aparece copia de esta comunicación, tal como se menciona en el pie de página No. 2 del presente concepto. 2 Situación que como ya se anunció fue de imposible verificación por cuanto no aparece documento oficial en el que se determine si ello ocurrió antes o después de la evaluación hecha por la Asociación de Usuarios, sin embargo en comunicación de 10 de diciembre de 1998 remitida al Contralor General de la República por el Jefe de la Oficina de Control Interno del INAT se lee: “En cuanto a la apreciación de que la Secretaría Técnica “…en forma irregular verificó y calificó las propuestas el 31 de julio de 1998 antes de la Asamblea de la Asociación de Usuarios…” tenemos que aclarar que se trata de un error de transcripción de fechas, puesto la correcta de entrega fue el 3 de agosto de 1998 y no como allí aparece, según lo informado por el comité técnico… En ese orden de ideas, la revisión de las propuestas se realizó en época concomitante o simultánea con la del procedimiento que adelantaba la Asociación. Ello permitió que cuando el Comité evaluador presentara sus resultados, ya el Comité Técnico designado por el INAT tuviera un conocimiento detallado de ellas y hacer la confrontación necesaria en un lapso muy corto”. (fl. 636 cdno ppal. No. 2)

18 5CdeE/LJBB

Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho No. 44001233100020000052203 – 27781 Unión temporal Agro Ranchería Vs. Ministerio de Agricultura y otros. Posteriormente, el 15 de diciembre de 1998, según consta en el acta No. 27, se reunió el Consejo Superior de Adecuación de Tierras – CONSUATque se encuentra integrado por el Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, Ministro del Medio Ambiente, el Director General del Departamento Nacional de Planeación, un Representante de la SAC, el Presidente de FINAGRO, el Presidente de FEDERRIEGO, el Gerente General del INCORA y el Presidente de la ANUC, y en esta sesión se trataron varios puntos, entre ellos el de la autorización de transferencias de recursos del FONAT para la ejecución de la primera etapa del proyecto de adecuación de tierras de Ranchería (Guajira) y suscripción del contrato correspondiente, punto que interesa al presente proceso. Frente a este tópico se decidió por unanimidad negar la transferencia de recursos y se facultó a la Secretaría Técnica para que previos los trámites de las disponibilidades presupuestales, presentara nuevamente al CONSUAT el proyecto para la respectiva autorización de la ejecución de la primera etapa del proyecto con base en la Ley 80 de 1993. La anterior decisión quedó plasmada en la Resolución No. 012 del 15 de diciembre de 1998, expedida por el Consejo Superior de Adecuación de Tierras – CONSUAT, en cuyo aparte de consideraciones se expusieron de manera detallada las razones por las que se negaba la autorización de transferencia de fondos del

19 5CdeE/LJBB Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho No. 44001233100020000052203 – 27781 Unión temporal Agro Ranchería Vs. Ministerio de Agricultura y otros. FONAT, citándose entre otras las expuestas en la respectiva acta del Comité y por la Contraloría General de la República en sus diversas comunicaciones, documentos que en estas condiciones hacen parte de ese acápite motivacional. Como luego de la solicitud elevada por la Unión Temporal calificada en primer lugar se detectó la incursión en el error de no haberse dispuesto la posibilidad de impugnación, se profirió un nuevo acto corrigiendo tal irregularidad y luego uno más resolviendo de manera desfavorable el recurso de reposición intentado por aquélla Unión Temporal.

3. Normatividad aplicable al trámite contractual Una de las discrepancias de fondo entre los sujetos procesales en el sub lite ha sido el del marco normativo aplicable al trámite contractual que resultó truncado a través de las resoluciones cuya nulidad se demanda.

Sin embargo, para el Ministerio Público es claro que tal discrepancia carece de importancia ya que coligiéndose la aplicación del previsto por la Ley 80 de 1993 o el señalado por la Ley 41 de 1993, su Decreto Reglamentario, el 1881, y la Resolución No. 26 de 1995, 20 5CdeE/LJBB Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho No. 44001233100020000052203 – 27781 Unión temporal Agro Ranchería Vs. Minist