PGN - LEGITIMACION EN LA CAUSA - Garantía legal

ACCIÓN CONTRACTUAL-Incumplimiento de contrato ACTO ADMINISTRATIVO-Debe ser motivado De la revisión de los actos administrativos cuestionados se deduce las acciones y omisiones en que incurrió el contratista durante la ejecución del contrato y la cuantificación de las consecuencias de aquellas que permiten inferir que se ha acreditado dentro del plenario tanto el acontecimiento del siniestro como del perjuicio ocasionado a la entidad pública por la ocurrencia del riesgo asegurado. Por ello, aun cuando la entidad deba motivar los actos administrativos con los hechos estructuradores de incumplimiento que dan lugar a hacer efectiva las garantías constituidas y la cuantificación de los perjuicios, no significa que deba acudir solamente a las normas contenidas en el Código de Comercio, sino también a las que regulan la formación de los actos administrativos previstas en el Código Contencioso Administrativo, tales como legalidad, competencia, motivación, publicidad, etc, y las normas especiales sobre la contratación administrativa, en virtud de los principios y reglas señaladas para lograr los fines del Estado. Desvirtuándose así el argumento del apelante sobre este aspecto. LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA-Garantía legal Aunado a lo anterior, no se puede desconocer que a la Compañía de Seguros es a la que más le asiste un interés directo sobre el resultado del proceso contractual por razón de estar garantizando las obligaciones del contratista y, por ende, protegiendo su propio patrimonio que puede resultar afectado por la decisión de la entidad pública, en los eventos de incumplimiento del contrato por parte de su afianzado. CONSTITUCIÓN DE LA GARANTÍA ÚNICA-Riesgo de calidad

El Tribunal a quo al proferir la sentencia declaró la nulidad parcial de las resoluciones demandadas y, en consecuencia, disminuyó el monto del perjuicio causado por hacerse efectivo el riesgo de calidad del bien o servicio con fundamento en que “el total de metros lineales contratados fue de 46.376, de donde se desprende que los 11.123,71 metros que resultaron defectuosos equivalen al 24% del total de metros contratados, por lo que hay lugar a graduar el monto a hacer efectivo por la ocurrencia de este siniestro en el equivalente al 24% del total cubierto por la garantía(…)”. La póliza de calidad del bien o servicio cubre a la entidad por el riesgo de que los bienes o servicios entregados por el contratista no cumplan con las exigencias contenidas en el pliego de condiciones o en el contrato, y, la de cumplimiento, ampara a la entidad frente al eventual riesgo de que el contratista no cumpla con el objeto del contrato o cumpla con este parcialmente. Ahora bien, la cuantificación de los perjuicios por el acaecimiento del riesgo amparado debe ser consistente con los daños ocasionados y al garante en este evento a la compañía aseguradora no se le puede obligar a pagar un valor superior al monto asegurado, pero la entidad estatal si esta obligada a tasar el perjuicio causado con la ocurrencia del evento amparado en correspondencia con el daño causado, por ello, no siempre el valor del daño será la totalidad del valor amparado con la póliza del seguro. Procuraduría Quinta Delegada Ante el Consejo de Estado. exts. 12076 a 12080 Carrera 5 No. 15-80 Piso 20 Bogotá D.C. PBX 5878750

25000232600020090003001 (40271) 5aCdeE/IJJ/Almv IUS-2011-126508

PROCURADURIA QUINTA DELEGADA

ANTE EL CONSEJO DE ESTADO

Bogotá D.C., 26 de abril de 2011 Doctor

JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA

Consejero Ponente – Sección Tercera – Subsección C

CONSEJO DE ESTADO

E. S. D.

Ref.: Concepto 11-82

Acción Contractual 25000232600020090003001 (40271)

Actor: ASEGURADORA SOLIDARIA DE COLOMBIA LTDA

Demandado: UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA Honorable Señor Consejero: Estando dentro término de traslado especial, procede esta Procuraduría Delegada a emitir concepto dentro del proceso de la referencia, que se encuentra en trámite del recurso de apelación interpuesto por las partes demandante y demandada contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Tercera

– Subsección B: ANTECEDENTES 1-. Demanda La Aseguradora Solidaria de Colombia Ltda., presentó demanda en ejercicio de la acción contractual contra la Universidad Nacional de Colombia a fin de que se declare y reconozca las siguientes pretensiones: 2 25000232600020090003001 (40271) 5aCdeE/IJJ/Almv IUS-2011-126508 “1. Que se declare que es nula la Resolución 1252 de 3 de octubre de 2007, proferida por el señor rector (…), por medio de la cual, entre otras decisiones, se ordena hacer efectiva la garantía única de cumplimiento No. 994000005141

expedida por la compañía Aseguradora Solidaria de Colombia Ltda., Entidad Cooperativa y liquidar unilateralmente el contrato 028 de 2006.

2. Que se declare que es nula la Resolución 267 de 29 de febrero de 2008, expedida por el señor rector (…), por medio de la cual se confirman algunos de los artículos de la Resolución 1252 de 3 de octubre de 2007.

3. Que se ordene restablecer el derecho de mi mandante, declarando que la Universidad Nacional de Colombia no puede hacer efectiva la garantía expedida por Aseguradora Solidaria de Colombia Ltda. Entidad Cooperativa y en caso de haberse efectuado pago alguno para la fecha en que se profiera la sentencia, condenar a la Universidad a restituir las sumas pagadas indexadas.

4. Que se condene a la Universidad Nacional de Colombia en las costas y gastos de este proceso. 2-. Contestación de la demanda La Universidad Nacional contestó la demanda. Se opuso a la totalidad de las pretensiones y negó todos los hechos porque no le constaban. Propuso las excepciones de falta de legitimación en la causa, inepta demanda, legalidad de la actuación y caducidad. 3-. Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Tercera – Subsección B, declaró la nulidad parcial de lo dispuesto en los artículos quinto y sexto de la resolución 1252 de 2007, en cuanto tasaron el siniestro de calidad de los servicios prestados en la suma de $679.581.900 por lo que el monto de este siniestro queda tasado en la suma de $374.763.417, con fundamento en lo siguiente:

“(…) El apoderado de la demandante adujo que no había motivo para que la Universidad hiciera efectivo el valor total amparado en la garantía única de cumplimiento por este concepto, pues tal circunstancia implicaría afirmar que la contratista incumplió el 100% de sus obligaciones contractuales, lo cual no es cierto. En consecuencia lo procedente era que la entidad contratante evaluara hasta qué punto la contratista cumplió con sus obligaciones contractuales, y graduara el monto por el cual había lugar a hacer efectivo el amparo cubierto por la póliza. Análisis del cargo 3 25000232600020090003001 (40271) 5aCdeE/IJJ/Almv IUS-2011-126508 La Sala considera que el cargo prospera parcialmente, por las siguientes razones:

1. En la motivación de los actos demandados quedó consignado que la sociedad contratista solo entregó a la Universidad 16.068,34 metros lineales de archivos, correspondientes al 34% del objeto contractual, de los cuales 11.123,71 metros resultaron de mala calidad. Al respecto, se dijo en la resolución 267 de 2008: Solo fueron intervenidos 16.068,34 metros lineales, correspondientes a un 34% del compromiso contractual, de los cuales ninguno está entregado a satisfacción por no cumplir con los procesos archivísticos establecidos en las normas respectivas.

Las deficiencias de calidad de 11.123,71 metros intervenidos que habían aceptados a la contratista durante la ejecución del contrato, especificadas dentro del informe de supervisión … implican efectuar correcciones y ajustes que ascienden al valor de $679.581.900 … información que fundamenta hacer efectivo el amparo de calidad del servicio, contenido en la póliza de

cumplimiento de entidades estatales…

2. El total de metros lineales contratados fue de 46.376, de donde se desprende que los 11.123,71 metros que resultaros defectuosos equivalen al 24% del total de metros contratados, por lo que hay lugar a graduar el monto a hacer efectivo por la ocurrencia de este siniestro, en el equivalente al 24% del total cubierto por la garantía ($1.561.514.239), es decir, por la suma de $374.763.417; por lo que se modificará el monto correspondiente a este siniestro, de $679.581.900 a $374.763.417. (…)”. 4-. Recurso de apelación La parte demandante interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia proferida por el a quo, por considerar: “(…) que no es acertada la interpretación que el Tribunal hace del cargo toda vez que, el artículo 1077 del Código de Comercio es una disposición normativa que se refiere a la obligación de cuantificación de una pérdida y comprobación de la ocurrencia del siniestro y busca proteger el carácter indemnizatorio que ostenta el contrato de seguro y que sería totalmente desatendido en la hipótesis en que el asegurado pretendiera sumas no constitutivas de perjuicio. Esta premisa es plenamente aplicable no solo a los contratos de seguro celebrados entre particulares, sino también a aquellos en que es parte una entidad estatal.

En el presente caso, como se verá a continuación, no se comprobó cuál era el presunto perjuicio sufrido por la entidad, ni tampoco el incumplimiento responsable del contratista afianzado que constituye el siniestro, como se analizará (…).

(…) 4 25000232600020090003001 (40271) 5aCdeE/IJJ/Almv IUS-2011-126508 En cuanto al análisis del primer cargo efectuado por el Tribunal habrá de decirse que, el mismo deja de lado la plena prueba obrante en el expediente y que a las claras le hubiera dicho al fallador que el anticipo se encuentra debidamente invertido y amortizado, la liquidación que presenta la administración es absolutamente infundada, que es la razón por la que la contratista pretende la liquidación en la acción que inició y que era procedente la revocatoria de los artículos tercero, cuarto y noveno de la resolución 1252 de 3 de octubre de 2007. En lo relativo al cargo seguro (sic), solo habrá de decirse que en este punto a más de los términos legal y contractualmente señalados para la liquidación de los contratos estatales, existe jurisprudencia del H. Consejo de Estado que advierten que resulta una retaliación de la Entidad estatal, que hace que su competencia se extinga, el hecho de proferir resoluciones en las que se declaran caducidades, incumplimientos y se hacen efectivos amparos, cuando ya existen demandas ante lo contencioso administrativo por parte de los contratistas que buscan indemnizaciones por incumplimientos contractuales de la Administración, por lo que para esta apoderada el presente cargo también debería prosperar y no solo ser analizado con desconocimiento de las motivaciones de la entidad. En el análisis que hace el fallador del tercer cargo se echa de menos la prueba testimonial que obra en el expediente y que queda plena como está, por haber sido controvertido o habiéndose dado la oportunidad para ello, le hubiera dicho que existe un

saldo pendiente a favor del contratista, tal como consta en factura presentada por éste por valor de seiscientos cincuenta millones de pesos, que hace que el anticipo se haya no solo invertido en la obra, sino que se haya amortizado en los términos legal y contractualmente exigidos. (…) En cuanto al análisis del cargo cuarto, referido a la excepción de contrato no cumplido, nuevamente el a quo deja de lado importante testimonio nada menos que de una de las partes del mismo, la contratista, quien demuestra con su dicho que las dificultades soportadas por el contrato obedecieron a incumplimientos de la entidad estatal y que a la fecha se le adeudan mas de seiscientos cincuenta millones de pesos, por lo que decide demandar a la Universidad Nacional para el pago de, no solo los perjuicios causados, sino los saldos a su favor derivados del cumplimiento del contrato 028 de 2006 y que generan la inversión debida del anticipo, así como saldos a su favor que claramente demuestran el incumplimiento de la entidad al no pagar, lo que imposibilitó de manera absoluta la terminación cumplida del contrato.” La parte demandada presentó recurso de apelación con fundamento en los siguientes argumentos: “(…) Respecto de la falta de legitimación en la causa: (…) No debe olvidarse que el contrato de seguro de cumplimiento, como lo es el de autos, ostenta la calidad de ser una estipulación para otro, al igual que ocurre por ejemplo con los contratos de fiducia en relación con un beneficiario que no sea el mismo constituyente, por lo que el otro, que no es parte en el contrato, no tiene una relación jurídica contractual con la aseguradora o con la fiduciaria en su caso, lo que determina

que no se reúna el requisito de legitimación en la causa, el cual se encuentra previsto 5 25000232600020090003001 (40271) 5aCdeE/IJJ/Almv IUS-2011-126508 con total claridad por la primera frase del artículo 87 del Código Contencioso Administrativo. Es pertinente finalizar este aparte indicando que el a quo tenía pleno conocimiento de que lo instaurado en el presente caso era una acción de controversias contractuales, tal como lo afirmó en el último párrafo de la hoja 12 de la sentencia, no obstante lo cual dejó de aplicar el texto claro del artículo 87 del CCA invocado, según el cual tal acción esta reservada a “cualquiera de las partes de un contrato estatal”. Respecto de la ineptitud sustancial de la demanda: Un tema importante en el presente asunto, en consideración a haberse declarado la nulidad parcial de los actos que demandó la Aseguradora, es el atinente a las disposiciones jurídicas contra las cuales debería ser contrastada la actuación demandada, lo cual fue planteado en la contestación de la demanda y reiterado en el alegato de conclusión. (…) El seguro expedido por la Compañía Aseguradora en este caso, se rige por la ley 225 de 1938, sin que hubiera sido modificada por el Código de Comercio contenido en el decreto 410 de 1971, ni en lo tocante con las entidades estatales, por los decretos 150 de 1976 y, 222 de 1983 y por la ley 80 de 1993, según lo sostuvo la Sala Civil de la Corte Suprema de Justicia, en la sentencia dictada el 15 de agosto de 2008 en el

expediente 11001310301619940321601. Dado el carácter profesional de la Compañía de Seguros, no puede aceptarse que omitan contrastar la actuación demandada con la legislación especial que rige su actuación, para estimar intrascendente ese yerro de argumentación jurídica. Respecto de la cuantía del pago a cargo de la actora: En el numeral 2 de la parte resolutiva de la sentencia, se declara la nulidad parcial de lo dispuesto en la resolución 1257 de 2007 y se rebaja el siniestro de $679581.900 a $374763.417, para lo cual en la parte considerativa de la sentencia se afirma (…) que como lo que resultó defectuoso fueron 11.123,71 metros y ello equivale a 24%, por lo que el Tribunal determina rebajar la suma a pagar por parte de la Aseguradora, tasándola en el 24% de la garantía que eran $1.561514.239 Pero resulta que lo que se obligó a entregar la contratista eran 46.376 metros, de los cuales solamente entregó 4.944,63 metros admisibles, que equivalen a los 16.068,34 entregados menos los 11.123,71 inadmisibles, por lo que el pago de la garantía no puede ser tasado en el 24% como lo hizo el a quo, sino en el 89.34%, pues solamente entregó efectivamente el equivalente al 10.66% de lo pactado, lo que determina que la efectividad de la garantía tal como fue tasada quedó correctamente liquidada.

CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO

1. Problemas Jurídicos.

Los recursos de apelación plantean los siguientes problemas jurídicos para resolver:

6 25000232600020090003001 (40271) 5aCdeE/IJJ/Almv IUS-2011-126508 ¿Qué normatividad se aplica a los contratos de seguros cuyo beneficiario es una entidad pública, el tomador es un contratista y el garante es una compañía de seguros? ¿Se encuentra legitimada en la causa la compañía de seguros para instaurar la acción contractual? ¿A quien le corresponde demostrar la existencia o inexistencia del incumplimiento del contratista afianzado y la causación o no del perjuicio por dicho incumplimiento a la entidad demandada?. ¿La disminución del monto del perjuicio ocasionado por la ocurrencia del siniestro de calidad realizada por el Tribunal Administrativo en la sentencia de primera instancia efectivamente corresponde con lo acreditado en el curso del proceso?.

2. Hechos jurídicos probados. 2.1 En el plenario se encuentra probado que la Universidad Nacional de Colombia celebró con la empresa Ana Lucía Pachón de González y Cía Ltda., el contrato 028, el 4 de abril de 2006, cuyo objeto era prestar a la Universidad “la infraestructura y soporte técnico que le permit[iera] la intervención y organización de los archivos de gestión de conformidad con las series y sub series documentales reportadas en la tabla de retención documental –TRD – y la organización de los archivos central e histórico a partir de la clasificación, ordenación, descripción y valoración de la documentación que reposa en los fondos acumulados del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar ubicados en las 21 regionales (incluidos los centros zonales), dos (2) agencias y la sede nacional contemplados en el plan de mejoramiento para la

vigencia 2005-2006”. 2.2 El valor total del contrato incluido sus adicionales era la suma de $3.123 028.477.00. Para avalar el cumplimiento de las obligaciones el Contratista presentó y posteriormente prorrogó y adicionó la póliza 994000005141 que cubría los conceptos de cumplimiento, anticipo, calidad del servicio, pago de salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones. 7 25000232600020090003001 (40271) 5aCdeE/IJJ/Almv IUS-2011-126508 2.3 La contratista incumplió las obligaciones pactadas y fue requerida en varias oportunidades a través de las comunicaciones CEA-359-05E-126 de julio 28 de 2006, CEA-359-05-E-136 de julio 31 de 2006, CEA-359-05-E-178 de agosto 14 de 2006, CEA 359-05-E-180 de 14 de agosto de 2006, CEA-359-05-E-196 de 18 de agosto de 2006, CEA – 35905-E314 de 14 de septiembre de 2006, CEA-359-05-E444 de octubre 10 de 2006, CEA 359-05-E-446 de octubre 17 de 2006, CEA-359-05E-504 de 25 de octubre de 2006, CEA-359-05-E-524 de 30 de octubre de 2006, CEA359-05-E-755 de diciembre 18 de 206 y CEA-359-05-798 de enero 4 de 2007. 2.4 Por los incumplimientos de la Contratista la Entidad demandada profirió la Resolución 1252 de 3 de octubre de 2007, mediante la cual declaró la caducidad del

contrato No. 028 de 2006; hizo efectiva la cláusula penal pecuniaria; declaró la ocurrencia del siniestro que afecta los riesgos de: buen manejo y correcta inversión del anticipo; calidad del servicio; pago de salarios y prestaciones sociales e indemnizaciones; liquidó unilateralmente el contrato 028 de 2006 y ordenó las notificaciones y publicaciones correspondientes. 2.5 El contratista y la compañía de seguros interpusieron sendos recursos de reposición. Por dicha razón, la Universidad Nacional profirió la Resolución 267 de 29 de febrero de 2008, mediante la cual resolvió: revocar los artículos primero, segundo, séptimo, octavo y undécimo de la Resolución 1252 de 3 de octubre de 2007 y confirmar los artículos tercero, cuarto, quinto, sexto, noveno, décimo, duodécimo, decimotercero, decimocuarto de la resolución No. 1252 de 3 de octubre de 2007. 2.6 Los artículos del acto administrativo cuestionado que quedaron en firme son los siguientes: “Tercero: declarar la ocurrencia del siniestro que afecta el riesgo de buen manejo y correcta inversión del anticipo y como consecuencia hacer efectiva la Garantía Única de cumplimiento No 994000005141 y su anexo No. 14 expedida por la Compañía Aseguradora Solidaria de Colombia, (…).

Cuarto: Declarar deudora de la Universidad Nacional de Colombia a la señora Ana Lucía Pachón de González y Cia Ltda. y/o a la Compañía Aseguradora Solidaria de Colombia por la suma de $203553.779

8 25000232600020090003001 (40271) 5aCdeE/IJJ/Almv IUS-2011-126508 correspondiente al valor del anticipo entregado, que la contratista no amortizó, (…).

Quinto: Declarar conforme al concepto técnico y presupuesto contenidos en el informe de supervisión páginas 165 a 212 y 240 a 242, que indica las deficiencias en la calidad de 11.123.71 metros de archivo que habían sido aceptados a la contratista, y cuyas correcciones y ajustes significan para la universidad un costo de $679581.900, que obliga a declarar la ocurrencia del siniestro que afecta el riesgo de calidad del servicio y como consecuencia hacer efectiva la Garantía Única de cumplimiento No. 994000005141 y su anexo No. 14 expedidos por la Compañía

Aseguradora Solidaria de Colombia (…).

Sexto: Declarar deudora de la Universidad Nacional de Colombia a la sociedad Ana Lucía Pachón de González y Cia Ltda, y/o a la Compañía Aseguradora Solidaria de Colombia por la suma de $679681.900, la cual deberá cancelar en la sección de Tesorería (…).

Noveno: Declarar liquidado unilateralmente el contrato 028 de 2006, conforme el punto Liquidación del contrato (balance Técnico y Financiero) de los considerandos, y en consecuencia, declarar deudora de la Universidad Nacional de Colombia a la sociedad Ana Lucía Pachón de González y Cia Ltda., y/o a la Compañía Aseguradora Solidaria de Colombia por la suma de $456284.398, la cual deberá cancelar en la sección de Tesorería (…).

Décimo: Notificar personalmente o por edicto en los términos de ley el contenido de esta decisión a la señora Ana Lucía Pachón de González, en su calidad de representante legal de la empresa contratista (…) y al representante legal de la Compañía Aseguradora Solidaria por ser garante de las obligaciones del contrato No. 028 de 2006.

Duodécimo: De acuerdo con el artículo 68 del C.C.A. el presente acto administrativo junto con la garantía y la liquidación final del contrato, presta mérito ejecutivo contra Ana Lucía Pachón de González Cia Ltda y/o a la Compañía Aseguradora Solidaria.

Décimo Tercero: Contra el presente acto administrativo procede recurso de reposición dentro de los cinco (5) días siguientes a su notificación en los términos del artículo 50 del C.C.A.

Décimo Cuarto: La presente resolución rige a partir de la fecha de su expedición y producto efectos una vez ejecutoriada.” Corolario de lo expuesto, y para interés del concepto los amparos afectados al hacerse efectiva la póliza por parte de la entidad demandada fueron los de buen manejo y correcta inversión del anticipo y de calidad. 3 Análisis Jurídico 9 25000232600020090003001 (40271)

5aCdeE/IJJ/Almv IUS-2011-126508 3.1. Normatividad aplicable al contrato de seguros Arguye la parte actora que al proceso contractual se debe aplicar las normas contenidas en el Código de Comercio en la medida en que la entidad pública estaba obligada a cuantificar la pérdida y comprobar la ocurrencia del siniestro para hacer

efectiva la garantía constituida a través de un contrato de seguro. El contrato de seguro adquirido por la contratista sociedad Ana Lucía Pachón de González y Cia Ltda a la Compañía Aseguradora Solidaria de Seguros, tenía como finalidad garantizar el cumplimiento de las obligaciones contraídas por la primera en el contrato No 028 de 2006 celebrado con la Universidad Nacional de Colombia. En ese tipo de seguros el beneficiario, en el evento en que ocurra uno de los riesgos cubiertos por la póliza de seguro, es la entidad pública, quien por virtud de la Ley y en cumplimiento de los principios de economía y protección de los bienes públicos debe pactar en sus contratos a cargo del contratista. La Ley 80 de 1993, en los artículos 5 numeral 4, 18 inciso final, 25 numeral 19 vigente para la fecha de los hechos, 41 inciso 2 y 60 inciso final, y el decreto 679 de 1994 reglamentario de la Ley 80 de 1993, artículos 16 a 19, han señalado los aspectos básicos de los contratos de seguros como parte esencial del principio de economía en el desarrollo de la función contractual y la obligación para las personas que contratan con el estado de constituir pólizas con entidades bancarias o compañías de seguros que le permitan cubrir los riesgos de incumplimiento de sus obligaciones, al igual que han establecido el procedimiento para hacer efectivas las garantías cuando acaece el riesgo asegurado. Dicho procedimiento se encuentra íntimamente relacionado con la actuación administrativa, y por ello, para hacer efectiva determinada garantía por la ocurrencia del siniestro, la entidad pública está obligada a expedir un acto administrativo

debidamente motivado el cual es objeto de recursos para lograr su ejecutoria y ejecutividad. 10 25000232600020090003001 (40271) 5aCdeE/IJJ/Almv IUS-2011-126508 Tal procedimiento es totalmente ajeno a las normas del Código de Comercio que regulan el contrato de seguros celebrado entre particulares, y por ello, a juicio de esta Delegada, en concordancia con lo expuesto por el Consejo de Estado en su jurisprudencia sobre la materia1, no le asiste razón al recurrente sobre la aplicación de las normas del derecho privado al sub judice. Ahora bien, en cuanto al aspecto de que las entidades públicas deben cuantificar la pérdida y comprobar el siniestro, es de anotar, que estos conceptos tienen que quedar consignados y debidamente motivados en el acto administrativo que declara la ocurrencia del siniestro y hace efectivas las garantías, porque de lo contrario, el acto nacería a la vida jurídica con vicios de ilegalidad. 1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 30 de enero de 2008, Radicación 52001-23-31-000-2005-00512-01(32867) C.P. Mauricio Fajardo Gomez “Manteniendo la estructura de las reflexiones y la línea conceptual que en su oportunidad expuso la Sala para explicar la naturaleza administrativa que correspondió a los contratos de seguros que fueron celebrados para garantizar el cumplimiento de contratos de derecho público, pero efectuando las adaptaciones y adecuaciones que impone la vigencia del estatuto de contratación de la Administración contenido actualmente en la Ley 80, cabe sostener que los contratos

de seguros que se celebran para respaldar o garantizar el cumplimiento de contratos estatales también participan de la naturaleza jurídica de éstos, de conformidad con las siguientes razones: A.- Porque los contratos de seguro que se celebran para garantizar el cumplimiento de los contratos estatales, deben examinarse con la misma óptica conceptual con la que se ha diseñado el régimen legal especial de los contratos estatales que ellos garantizan, como quiera que ambos participan de una sola e idéntica finalidad, cual es la de servir a unos mismos intereses generales. B.- Porque el estatuto de contratación estatal también se ocupó de regular los aspectos generales y fundamentales de los contratos de seguro que se celebren para garantizar el cumplimiento de los contratos estatales, de lo cual se deduce que los mismos se encuentran sometidos a las disposiciones contenidas en el estatuto de contratación estatal, normatividad especial que, al menos, da lugar a la configuración de un régimen legal de carácter mixto que en modo alguno puede tildarse como integrado exclusivamente por normas de derecho privado, tal como lo reflejan el contenido del numeral 4 del artículo 5, el inciso final del artículo 18, el numeral 19 del artículo 25, el inciso 2 del artículo 41 y el inciso final del artículo 60, todas esas disposiciones de la Ley 80, normas de orden público y, por ende, de obligatorio cumplimiento tanto para las entidades estatales contratantes como para los contratistas particulares, quienes no podrán negociar sobre su contenido ni eludir su observancia. A lo anterior se agrega la consideración, no menos significativa, de que la regulación especial e imperativa, de orden público y de derecho público, que la Ley 80 consagra en su artículo 25-19 en relación con

los aspectos básicos de los contratos de seguros que se celebran para garantizar el cumplimiento de los contratos estatales, forma parte esencial del principio de economía, el cual, a su turno, según los dictados de los artículos 1, 3, 23 y 25 del mismo estatuto de contratación estatal, es uno de los principios rectores que orientan e inspiran los contratos estatales, de lo cual fluye con claridad la integración e inescindibilidad que, por previsión legal, cabe predicar entre el correspondiente contrato de seguro de cumplimiento y el contrato estatal garantizado. C.- Porque los efectos que se derivan de las cláusulas excepcionales de terminación, modificación e interpretación unilaterales, caducidad y reversión, previstas, consagradas y reguladas en los artículos 14, 15, 16, 17, 18 y 19 de la Ley 80, tan propias y específicas de determinados contratos estatales, gravitan permanentemente sobre los contratos de seguros que se celebren para garantizar su cumplimiento, al punto de que por expresa disposición legal, la declaratoria de caducidad administrativa de un contrato estatal “… será constitutiva del siniestro de incumplimiento” (artículo 18 Ley 80), efecto éste que naturalmente proyecta sus efectos sólo en relación con el correspondiente contrato de seguro de cumplimiento. D.- Porque la estructura legal de los contratos de seguros que se celebran para garantizar el cumplimiento de contratos estatales, impone concluir que aquellos son especiales y participan de la naturaleza de éstos, como quiera que resultan totalmente diferentes de los demás contratos normales o corrientes de seguros que de ordinario se rigen sólo por las disposiciones del Código de

Comercio”. 11 25000232600020090003001 (40271) 5aCdeE/IJJ/Almv IUS-2011-126508 De la revisión de los actos administrativos cuestionados se deduce las acciones y omisiones en que incurrió el contratista durante la ejecución del contrato y la cuantificación de las consecuencias de aquellas que permiten inferir que se ha acreditado dentro del plenario tanto el acontecimiento del siniestro como del perjuicio ocasionado a la entidad