PGN - LEY ANUAL DEL PRESUPUESTO - Características según jurisprudencia de la corte constit

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Contra art. 103 de ley 1737 de 2014 por presunta violación de principio de unidad de materia NORMA DEMANDADA-Desconoce carácter temporal de disposiciones que integran leyes anuales de presupuesto DEMANDANTE-Considera artículo demandado como contrario al Plan Nacional de Desarrollo vigente en momento de expedición de norma LEY ANUAL DEL PRESUPUESTO-No reguló territorio mediante el cual ejerza competencia CORMACARENA Antes de entrar a resolver el problema jurídico planteado, el Ministerio Público considera necesario analizar si la disposición acusada rige y produce efectos jurídicos actualmente, dado que es parte de la ley anual de presupuesto, cuya vigencia se encuentra limitada por mandato de los artículos 346 y 347 de la Constitución Política, a la vigencia fiscal respectiva, que en este caso venció el 31 de diciembre de 2015. Para el Ministerio Público la disposición acusada está vigente porque la Ley 1815 de 2016, que es la ley anual de presupuesto actual, no reguló el territorio sobre el cual ejerce sus competencias Cormacarena, pues se limitó a destinar unos recursos para sus gastos de funcionamiento en una de las secciones del presupuesto de gastos y ley de apropiaciones….. NORMA DEMANDADA-Se encuentra dentro de disposiciones varias de ley 1737 de 2014 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Disposición demandada no guarda conexidad con materia presupuestal El Ministerio Público advierte, en primer lugar, que la disposición acusada no guarda conexidad con la materia presupuestal, porque la delimitación del factor territorial para el

ejercicio de las competencias de Cormacarena no tiene el propósito de asegurar la correcta ejecución del presupuesto, en cuanto no supone formas de ordenación del gasto para la ejecución de la partida dispuesta en la parte general para que esta entidad, en ejercicio de su autonomía presupuestal, para que disponga el destino de los recursos asignados …… Por consiguiente, el Ministerio Público considera que la norma acusada carece de relación con la materia presupuestal y no tiene carácter temporal, porque modifica una norma de carácter permanente de la legislación que regula la competencia territorial de las Corporaciones Autónomas Regionales, razón por la cual se solicitará su inconstitucionalidad por violación del principio de unidad de materia (158 C.P.). LEY ANUAL DEL PRESUPUESTO-Características según Jurisprudencia de la Corte Constitucional Concepto No. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Por falta de correspondencia entre art. 103 de ley 1737 de 2014 y Plan Nacional de Desarrollo …Como la Procuraduría General de la Nación encontró que el cargo por violación al principio de unidad de materia debe prosperar, y por lo tanto se debe declarar la inconstitucionalidad de la norma, no se pronunciará sobre el cargo por falta de correspondencia entre el Plan Nacional de Desarrollo y el artículo acusado. 2 Concepto No. Bogotá, D.C., 22 DE MAYO DE 2017 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

REF: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 103 de la Ley 1737 de 2014, “Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y

Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2015”.

Demandante: Héctor Raúl Franco Roa

Magistrado Ponente: Cristina Pardo Schlesinger

Expediente: D-11963

Concepto No. 6317 De conformidad con lo previsto en los artículos 242, numeral 2, y 278, numeral 5, de la Constitución Política, rindo concepto en relación con la demanda instaurada por el ciudadano HÉCTOR RAÚL FRANCO ROA1, quien en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6, y 242, numeral 1, de la Carta, solicita que se declare la inexequibilidad del artículo 103 de la Ley 1737 de 2014, cuyo texto se transcribe a continuación: LEY 1737 DE 2014 (diciembre 2) Diario Oficial No. 49.353 de 2 de diciembre de 2014 CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de 2015.

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA: (…) 1 ? El 1º de marzo de 2017, el Magistrado Sustanciador inadmitió la demanda presentada por el ciudadano contra el artículo 103 de la Ley 1737 de 2014 por incumplimiento de los requisitos de especificidad y suficientica. El demandante corrigió la demanda dentro del término dispuesto por el Magistrado Sustanciador, y se admitió por

medio de auto del 22 de marzo de 2017. 3 Concepto No. ARTÍCULO 103. Todo el territorio del departamento del Meta, incluida el Área de Manejo Especial de la Macarena, quedará bajo la jurisdicción de la Corporación para el Desarrollo Sostenible de la Macarena, Cormacarena, sin incluir el territorio en litigio con Caquetá y Guaviare.

1. Planteamientos de la demanda A juicio del demandante, la disposición acusada es inconstitucional porque vulnera los artículos 158 y 341 de la Constitución. Para sustentar el concepto de violación expone, en síntesis, los siguientes argumentos: En primer lugar, el demandante sostiene que el artículo 103 viola el principio de unidad de materia, pues se ocupó de la jurisdicción en la que la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Área de Manejo Especial de la MacarenaCORMACARENAejerce sus competencias, y la Ley 1737 de 2014 se refiere a temas presupuestales, como pagos, cuentas por pagar, reservas, pago de deuda, apropiaciones, y cobro de los ingresos ordinarios y extraordinarios de la Nación. Por esta razón, el demandante considera que el asunto regulado en el artículo impugnado no tiene ninguna relación directa o indirecta con el tema presupuestal.

Para sustentar este argumento, el demandante sostiene que la norma demandada modifica el artículo 38 de la Ley 99 de 1993 y, en consecuencia, varía un aspecto sustancial como es la competencia territorial de Cormacarena. Sobre este aspecto el actor afirma que “(…) el artículo acusado sin fundamento técnico que lo avalara,

modificó sustancialmente el artículo 38 de la Ley 99 de 1993, y amplió la jurisdicción de una corporación que fue creada bajo una categoría especial, para un fin específico y con una jurisdicción específica como es el AMEN”. El demandante aduce que la norma también desconoce el carácter temporal de las disposiciones que integran las leyes anuales de presupuesto, dado que “(…) el contenido del artículo 103 demandado establece una regulación de carácter permanente, como quiera que se le asigna Cormacarena la ampliación de su jurisdicción para todo el territorio del Meta, regulación que desborda la vigencia de dicha ley”. Argumenta que el artículo acusado no tiene relación temática, causal, teleológica o sistemática con la ley que lo contiene. A su juicio, el artículo acusado carece de conexidad temática, porque no se refiere a temas presupuestales; no tiene relación causal, dado que las razones que motivaron la expedición de la ley de presupuesto, no guardan conexión con la modificación de la jurisdicción de Cormacarena; no existe razón teleológica, en cuanto la jurisdicción de una corporación autónoma regional no tiene un propósito presupuestal; y finalmente, no se da la conexidad sistemática, puesto que no hay relación entre el artículo 103 y el resto de disposiciones que 4 Concepto No. integran la Ley 1737 de 2014, y porque la disposición sub examine tiene vocación de permanecía. En segundo lugar, el actor propone un cargo por violación del artículo 346 de la Constitución Política, ya que considera que el artículo demandado es contrario al Plan Nacional de Desarrollo vigente para el momento de expedición de la norma2, y también al que rige actualmente. El demandante afirma que esto es así, “por cuanto

el artículo 276 de la Ley 1450 de 2011, expresamente derogó el artículo 120 de la Ley 812 de 2003, mediante el cual se amplió la jurisdicción (…) de Cormacarena a todos los municipios del Departamento del Meta; no obstante la norma acusada contradiciendo el Plan Nacional de Desarrollo y la Constitución, otorgó nuevamente esta jurisdicción a Cormacarena”.

2. Problema jurídico Conforme a los planteamientos de la demanda, el problema jurídico que se debe resolver en este caso puede formularse de la siguiente forma: ¿La inclusión de una norma que regula la jurisdicción territorial de la Corporación para el Desarrollo Sostenible de la Macarena, Cormacarena, en la ley de presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal de 2015, vulnera el principio de unidad de materia (art. 158 C.P.), y la correspondencia que esta ley debe guardar con el Plan Nacional de Desarrollo (art. 341 C.P.)?

3. Análisis de constitucionalidad 3.1 Cuestión previa: vigencia de la disposición acusada Antes de entrar a resolver el problema jurídico planteado, el Ministerio Público considera necesario analizar si la disposición acusada rige y produce efectos jurídicos actualmente, dado que es parte de la ley anual de presupuesto, cuya vigencia se encuentra limitada por mandato de los artículos 346 y 347 de la Constitución Política, a la vigencia fiscal respectiva, que en este caso venció el 31 de diciembre de 2015.

Para el Ministerio Público la disposición acusada está vigente porque la Ley 1815 de

2016, que es la ley anual de presupuesto actual, no reguló el territorio sobre el cual ejerce sus competencias Cormacarena, pues se limitó a destinar unos recursos para sus gastos de funcionamiento en una de las secciones del presupuesto de gastos y ley de apropiaciones3. Y, de otra parte, la norma produce efectos jurídicos, pues Cormacarena ejerce sus funciones sobre la jurisdicción establecida en el artículo 103 2 Ley 1450 de 2011, “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014”. 3 Sección 3227. 5 Concepto No. acusado, como lo acredita el informe de gestión de 2016, en el que se afirmó que “(…) CORMACARENA, como autoridad ambiental para el departamento del Meta, asignada por la Ley 99 de 1993 y el artículo 103 de la ley 1737 de 2014, se compromete a la administración y protección del ambiente y sus recursos naturales por medio de la planeación y ejecución de programas y proyectos…”4. Así las cosas, la disposición acusada se encuentra vigente porque no ha sido derogada por otra ley y produce efectos, razón por la cual resulta procedente el examen de su constitucionalidad por los cargos de la presente demanda. 3.2 Cargo por violación del principio de unidad de materia Para el Ministerio Público la respuesta al problema jurídico formulado es positiva, porque la inclusión de una norma que regula la jurisdicción territorial de la Corporación para el Desarrollo Sostenible de la Macarena, Cormacarena, en la ley de presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal de 2015, vulnera el principio de unidad de materia (art. 158 C.P.), por las

siguientes razones. La jurisprudencia constitucional5 ha precisado las características de la ley anual de presupuesto, así: (i) la ley anual de presupuesto tiene, desde el punto de vista material, un contenido normativo específico, pues no se agota en un ejercicio contable que se limite a la descripción de rubros de ingresos y gastos públicos sino que, por el contrario, dichas leyes se erigen en auténticas autorizaciones para efectos de decretar gastos, además de constituir verdaderas prohibiciones en el sentido de que el gobierno no puede superar los límites de gastos aprobados por el legislador, todo ello como consecuencia del principio de legalidad del gasto y de su carácter normativo (art. 345 C.P.); (ii) la ley anual de presupuesto tiene funciones en términos “de política macroeconómica, pues racionaliza la actividad estatal y en esa medida cumple funciones redistributivas, de política económica, planificación y desarrollo, todo lo cual explica que la Carta ordene que el presupuesto refleje y se encuentre sujeto al plan de desarrollo”6; (iii) los contenidos normativos de la ley anual de presupuesto deben respetar los principios y normas de la ley orgánica del presupuesto (art. 346 C.P.); y (iv) la función específica de las disposiciones generales contenidas en la ley anual de presupuesto tiene la finalidad de asegurar su correcta ejecución. 4 Corporación para el Desarrollo Sostenible de la Macarena, Cormacarena (2017). Informe de Gestión 2016. En línea. Consultado el 9 de mayo de 2017. Disponible en: http://www.cormacarena.gov.co/contenido-vin.php? tp=6&contenido_in=75&titulo=INFORME%20DE%20GESTION.

5 Cfr. Sentencia C-177 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. En esta sentencia se hace un recuento jurisprudencial y doctrinal sobre la fuerza normativa de la ley anual de presupuesto y su función constitucional. 6 Cfr. Sentencia C-1124 de 2008, M.P. Rodrigo Escobar Gil. 6 Concepto No. Ahora bien, sobre las características constitucionales de las leyes anuales de presupuesto, la jurisprudencia constitucional ha construido unas reglas particulares para evaluar la infracción al principio de unidad de materia, con el fin de evitar que se incluyan en este tipo de leyes, contenidos normativos sin conexidad alguna con la materia presupuestal. Para este propósito la Corte7 ha establecido que las normas contenidas en las disposiciones generales de las leyes anuales de presupuesto tienen relación con la materia presupuestal cuando: (i) su propósito es asegurar la correcta ejecución del presupuesto General de la Nación; (ii) tienen un carácter temporal, debido a que se refieren a la ejecución presupuestal en una vigencia fiscal determinada; (iii) son de carácter instrumental, pues las normas contenidas en la parte general de las leyes anuales de presupuesto no pueden modificar materias sustantivas o introducir modificaciones a normas permanentes del ordenamiento jurídico. Pues bien, en el presente caso la disposición acusada se encuentra dentro de las “disposiciones varias” de la Ley 1737 de 2014, y delimita el territorio en el que ejerce sus competencias la Corporación para el Desarrollo Sostenible de la Macarena, esto es, todo el Departamento del Meta, el área de manejo especial de la Macarena, sin

incluir el territorio en litigio con Caquetá y Guaviare. El Ministerio Público advierte, en primer lugar, que la disposición acusada no guarda conexidad con la materia presupuestal, porque la delimitación del factor territorial para el ejercicio de las competencias de Cormacarena no tiene el propósito de asegurar la correcta ejecución del presupuesto, en cuanto no supone formas de ordenación del gasto para la ejecución de la partida dispuesta en la parte general para que esta entidad, en ejercicio de su autonomía presupuestal, para que disponga el destino de los recursos asignados. Tampoco supone una forma específica de ejecución presupuestal de los recursos destinados, con el propósito de lograr una ejecución ordenada de estos.8 En segundo lugar, tampoco se trata de una preceptiva con carácter temporal porque, como lo analizó el Ministerio Público en la cuestión previa, el artículo 103 sigue rigiendo y es el fundamento normativo para el ejercicio de las competencias de Cormacarena, más allá de la vigencia fiscal para la cual fue expedido, esto es, desde el 1º de enero de 2015 hasta al 31 de diciembre de la misma anualidad. Por último, el artículo 103 modificó una norma permanente del ordenamiento jurídico que fijó la competencia territorial de Cormacarena. En efecto, el artículo 38 de la Ley 99 de 19939 se ocupó, entre otros temas, de las Corporaciones Autónomas Regionales y su régimen jurídico. En lo que tiene que ver con dicha entidad, el 7 Cfr. Sentencia C-704 de 2015, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 8 Un ejemplo de la norma con relación presupuestal era la contenida en el artículo 102 de la Ley 1437 de 2014, que establecía

que los recursos de descongestión para la Rama Judicial debían ejecutarse por doceavas. La Sala Plena de la Corte Constitucional consideró que este artículo tenía relación con la materia presupuestal, puesto que “la preceptiva citada se limita a prever una forma específica de ejecución presupuestal de los recursos destinados a la Rama Judicial para descongestión, cuyo propósito exclusivo y específico es el de lograr una correcta y ordenada ejecución de los mismos”. Corte Constitucional,

Sentencia C-625 de 2015 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez).

7 Concepto No. artículo 38 dispuso la creación de Cormacarena y le asignó funciones administrativas y ambientales, así como determinó su jurisdicción, la que comprendía “el territorio del Área de Manejo Especial La Macarena, delimitado en el Decreto 1989 de 1989, con excepción de las incluidas en la jurisdicción de la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Oriente Amazónico, CDA y CORPORINOQUIA”. Por su parte, la norma bajo examen, modificó el ámbito territorial de competencia de dicha corporación y le asignó, además del Área de Manejo Especial La Macarena, todo el territorio del Departamento del Meta, con excepción del que se encuentra en litigio con Caquetá y Guaviare. En consecuencia, el artículo 103 varió la jurisdicción territorial sobre la que Cormacarena ejerce sus funciones administrativas y ambientales y, en consecuencia, modificó una norma permanente expedida por el Congreso de la República en ejercicio de la competencia establecida en el numeral 7 del artículo 150, que establece que por medio de leyes este órgano debe “reglamentar la creación y

funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales dentro de un régimen de autonomía”, mandato que se cumplió por medio de la Ley 99 de 1993. Por consiguiente, el Ministerio Público considera que la norma acusada carece de relación con la materia presupuestal y no tiene carácter temporal, porque modifica una norma de carácter permanente de la legislación que regula la competencia territorial de las Corporaciones Autónomas Regionales, razón por la cual se solicitará su inconstitucionalidad por violación del principio de unidad de materia (158 C.P.). 3.2 Cargo por falta de correspondencia entre el artículo 103 de la Ley 1737 de 2014 y el Plan Nacional de Desarrollo Como la Procuraduría General de la Nación encontró que el cargo por violación al principio de unidad de materia debe prosperar, y por lo tanto se debe declarar la inconstitucionalidad de la norma, no se pronunciará sobre el cargo por falta de correspondencia entre el Plan Nacional de Desarrollo y el artículo acusado.

4. Conclusión Por lo expuesto, el Procurador General de la Nación solicita a la Corte Constitucional que declare INEXEQUIBLE el artículo 103 de la Ley 1737 de 2014.

De los Señores Magistrados, 9 “Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones”. 8 Concepto No.

FERNANDO CARRILLO FLÓREZ

Procurador General de la Nación LOM/dym 9