PGN - LEY ANUAL DEL PRESUPUESTO - Jurisprudencia de la corte constitucional

Procurador General DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-De la norma que ordena pagar las cesantías a los docentes afiliados al Fondo de Prestaciones del Magisterio PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Propugna por la congruencia temática, causal y finalística de la ley/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Exige la conexidad temática de todo proyecto de ley Antes de entrar a analizar la posible vulneración que alega el actor, esta vista fiscal realizará una breve descripción del principio de unidad de materia, que como bien se conoce, propugna por la congruencia temática, causal y finalística de la ley. Así, debe recordarse que los fundamentos normativos del citado principio están recogidos en el artículo 158 de la Carta Política, en el cual se exige la conexidad temática de todo proyecto de ley. Mientras que, por su parte, el artículo 169 constitucional indica que el título de las leyes debe corresponder precisamente a su contenido, y en los desarrollos legales, específicamente a través del artículo 148 de la Ley 5ª de 1992 (Reglamento del Congreso), se faculta a los presidentes de las comisiones constitucionales permanentes del Congreso de la Republica a rechazar las disposiciones que no se relacionen con los proyectos de ley sometidos a discusión. PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Tiene por objetivo la racionalización y tecnificación del proceso legislativo para garantizar la coherencia del debate Sobre este mismo tema se tiene que la justicia constitucional, a través de distintos pronunciamientos, ha destacado la importancia del principio de unidad de materia en el proceso democrático de aprobación de las leyes, y al mismo tiempo ha fijado las reglas

que determinan su aplicación, señalando que dicho principio tiene por objetivo primario la racionalización y tecnificación del proceso legislativo para garantizar la coherencia del debate, con el fin de impedir que en una ley se incluyan disposiciones ajenas a la temática objeto de regulación. PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Evita que se introduzcan en las leyes asuntos totalmente ajenos a los que inspiraron su promulgación/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Condiciones De igual forma, allí se ha precisado que la función del referido principio es evitar que se introduzcan en las leyes asuntos totalmente ajenos o extraños a los que inspiraron su promulgación, con lo cual, el principio opera como un límite natural. Lo que quiere decir que la implementación del principio de unidad de materia exige el cumplimiento de dos condiciones básicas, como son: (i) definir con precisión, desde el propio título de la norma, cuales son las materias que se van a desarrollar en ella; y (ii) mantener una estricta relación interna entre las disposiciones que harán parte del texto de la ley respectiva. El concepto de unidad de materia a que se refieren los artículos 158 y 169 de la Constitución no puede entenderse en un sentido estricto, rígido o absoluto, al punto que se desconozcan las finalidades que persiguen las leyes, porque ello lo convertiría en una atadura que dificultaría el ejercicio de la función del órgano legislativo. Por el contrario, es claro que basta simplemente con que exista una relación de conexidad objetiva y razonable entre los diferentes asuntos sobre los que versa una ley. Procurador General Concepto No. PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Requisitos para establecer el núcleo

temático de una ley Esta jefatura procederá a analizar el cargo presentado por el actor y, específicamente, a examinar si el artículo 89 demandado se encuentra o no en conexidad con el núcleo temático de la Ley 1769 de 2015. Pero, tal y como se advierte, para hacer ello primero que todo resulta indispensable determinar cuál es la materia central de la Ley 1769 de 2015. Para tal efecto, entonces, sea preciso recordar que en la jurisprudencia constitucional se ha señalado que para establecer el núcleo temático de una ley, es necesario consultar (i) los antecedentes legislativos, la exposición de motivos del proyecto, etc; (ii) el título o epígrafe de la ley; y (iii) el contenido básico del ordenamiento legal respectivo. Y esto por cuanto la valoración de estos elementos permite entender el ámbito de aplicación de una ley, pues sus disposiciones no pueden considerarse aisladamente sino que deben ser analizadas en su conjunto y contexto. PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No hay congruencia causal, sistemática y teleológica entre los distintos aspectos que regulan la norma demandada Esta vista fiscal observa que en este caso hay una ruptura en la unidad temática por cuanto no es posible encontrar una congruencia causal, sistemática y teleológica entre los distintos aspectos que regulan la norma demandada y la materia dominante de la ley que la contiene. LEY ANUAL DEL PRESUPUESTO-No tiene vocación de permanencia ni pueden modificar reglas generales incluidas en leyes permanentes En efecto, en el caso de las Leyes Anuales de Presupuesto, como la que aquí nos ocupa, para el efecto es necesario también considerar los aspectos de (i) temporalidad, (ii)

asunto y (iii) finalidad presupuestal. Y, en este orden de ideas, las disposiciones generales de la Ley Anual del Presupuesto no pueden tener vocación de permanencia ni pueden modificar reglas generales incluidas en leyes permanentes. LEY ANUAL DEL PRESUPUESTO-La disposición acusada desconoce el carácter temporal/NORMAS DEMANDADAS-Vulnera el principio de unidad de materia de la Ley Anual de Presupuesto Debe tenerse en cuenta que dada la vigencia temporal de la ley de presupuesto, no le es dable al legislador establecer allí normas que tengan vocación de permanencia en el tiempo, como es precisamente el caso de lo que sucede con el artículo 89 de la Ley 1769 de 2015, el cual tiene limitada su vida jurídica a la vigencia fiscal que va del 10 de enero al 31 de diciembre de 2016. 2 Procurador General Concepto No. En este sentido, resulta evidente que la disposición acusada desconoce el carácter temporal pero, además, se advierte que el artículo demandado no contiene una estimación de ingresos, una autorización de gastos o una norma para la debida ejecución del presupuesto aprobado, como lo exige el principio de unidad de materia respecto de normas que integran la ley anual de presupuesto, sino que su contenido se refiere a una regulación (se repite que de carácter permanente) en la que fija el plazo para el pago de cesantías a los docentes afiliados al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio. Así, debe llamarse la atención sobre el hecho de que la Ley Anual de Presupuesto no puede incorporar normas que no guarden relación con el fin de cada una de las partes

que lo componen, como son, el presupuesto de rentas, la ley de apropiaciones y las disposiciones generales. Y que, en particular, sus disposiciones generales sirven para la correcta ejecución del presupuesto, por lo que todo lo que no guarde íntima relación para el logro de este propósito vulnera el principio de unidad de materia de la Ley Anual de Presupuesto. NORMAS DEMANDADAS-Se desconoció la unidad material de la ley Del análisis objetivo del contenido de las disposiciones de la ley 1769 de 2015, se colige que lo regulado en el artículo 89 acusado respecto a la fijación de términos para la cancelación de cesantías a los docentes que se encuentran afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio –FOMAC-, indudablemente constituye una materia que, por su naturaleza, resulta ser distinta y extraña a la que debe predominar y caracterizar una ley de presupuesto. Lo que significa que con la expedición de la norma acusada efectivamente se desconoció la unidad material de la ley, que se predica en el artículo 158 de la Constitución Política. NORMAS DEMANDADAS-No tiene un vínculo claro y directo con la materia presupuestaria propia de una Ley Anual de Presupuesto/NORMAS DEMANDADAS-Superan las limitaciones de tiempo de las normas presupuestales El jefe del ministerio público considera que la norma acusada no está autorizando la ejecución de un gasto para el año 2016 sino, muy por el contrario, regulando un aspecto totalmente diferente como es el relativo a las cesantías parciales o definitivas del magisterio, las cuales constituyen unas prestaciones que se generan de manera

permanente en el tiempo y que, incluso, podrían estar afectando vigencias futuras. Y, en tal sentido, esta norma no responde a los parámetros establecidos en el artículo 11 del Decreto 111 de 1996, que compila las normas que contienen el Estatuto Orgánico del Presupuesto y en donde expresamente se indica que tales normas generales “regirán únicamente para el año fiscal para el cual se expidan”. Por lo precedente, pero además teniendo en cuenta que la norma acusada no tiene un vínculo claro y directo con la materia presupuestaria propia de una Ley Anual de Presupuesto, en tanto que su objeto no persigue la cabal ejecución del presupuesto y los términos literales de la norma superan las limitaciones de tiempo de las normas presupuestales, es claro que la acusación contra la disposición contenida en el artículo 89 de la Ley 1769 de 2015 por violación de la regla de unidad de materia es fundada y debe prosperar. 3 Procurador General Concepto No. Por las razones expuestas, el jefe del ministerio público le solicita a la Corte Constitucional declara INEXEQUIBLE el artículo 89 de la Ley 1769 de 2015. PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Jurisprudencias de la Corte Constitucional LEY ANUAL DEL PRESUPUESTO-Jurisprudencia de la Corte Constitucional 4 Procurador General Concepto No. Bogotá, D.C., abril 25 de 2016 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

Ref.: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 89 de la Ley 1769 de 2015, “Por la cual se decreta el

presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2016”.

Accionante: Yobany López Quintero.

Magistrado Ponente: Maria Victoria Calle Correa.

Expediente No. D-11244. Concepto No. 6086 De acuerdo con lo dispuesto en los numerales 2° y 5° de los artículos 242 y 278 de la Constitución Política, respectivamente, rindo concepto en relación con la demanda que, en ejercicio de la acción pública prevista en los artículos 40, numeral 6°, y 242, numeral 1°, superiores, presentó el señor Yobany López Quintero contra el artículo 89 de la Ley 1769 de 2015, cuyo texto se transcribe a continuación: LEY 1769 DE 2015 (noviembre 24) Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de 2016.

EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: ARTÍCULO 89. PAGO DE CESANTÍAS DEL MAGISTERIO. El pago que reconozca el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (Fomag) por concepto de cesantías parciales o definitivas a sus afiliados se deberá realizar dentro de los sesenta (60) días hábiles siguientes a la fecha en que quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación y pago de la prestación social solicitada.

5 Procurador General Concepto No. A partir del día hábil sesenta y uno (61), se deberán reconocer a título de

mora en el pago, intereses legales a una tasa equivalente a la DTF efectiva anual, causado diariamente por la suma no pagada.

1. Planteamientos de la demanda El accionante considera que el artículo 89 de la Ley 1769 de 2015 vulnera lo dispuesto en los artículos 13, 53, 123, 151, 158 y 169 superiores. Como sustento de lo anterior aduce que con su expedición se infringió el principio de unidad de materia, toda vez que el legislador omitió su obligación constitucional de acatar este principio al incorporar dentro de la citada ley una regulación en la que fija el plazo para el pago de cesantías a los servidores afiliados al fondo del magisterio y define cómo debe calcularse el valor de la sanción ante la tardanza.

Así mismo, señala que el artículo 89 se encuentra en el capítulo V de la ley, denominado “disposiciones varias”, cuya finalidad es asegurar la correcta ejecución del presupuesto general de la nación, pero, aun así, en una extralimitación de la función legislativa, allí se incluyó la regulación de un tema ajeno a la finalidad de consolidar la apropiada ejecución del presupuesto, como lo es precisamente el procedimiento para el reconocimiento de una prestación social a un grupo específico de servidores públicos como lo son los docentes al servicio del estado. Así mismo, considera que el artículo 89 rompe la relación de conexidad que debe existir entre el título o nominación de la ley, su teleología y ejecución, para incursionar en el ámbito de lo extraño o ajeno a la misma ley. En sus propias palabras: “En el presente asunto el artículo 89 de la Ley 1769 de 2015, no encaja

dentro del título que delimita la materia, ni guarda relación interna con el contenido global del articulado legal. Se hace más que notoria o evidente la incursión del legislativo por fuera del marco constitucional, al incluir lo 6 Procurador General Concepto No. regulado en el citado artículo dentro de una ley que debe tener un contenido proporcionado conforme a la materia que regula, esto es, el presupuesto nacional de rentas y gastos”. Por otra parte, expresa el actor que la disposición demandada trasgrede el derecho a la igualdad y el principio de favorabilidad, por cuanto excluye a los docentes que se encuentran afiliados al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio y que, a su vez, son servidores públicos, de los beneficios generales a que se refieren las leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, específicamente para el momento de causarse mora por la tardanza en el pago de las cesantías parcial y/o definitiva por parte del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio. Lo anterior, ya que entiende que les genera una diferencia negativa en la forma como deben ser tasados los valores de la sanción. En cuanto a la vulneración del artículo 53 superior, se considera en la demanda que la norma demandada va en menoscabo de los derechos de los trabajadores al modificar de manera ostensible y negativa los valores que deben ser cancelados a los docentes afiliados al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, en caso de incurrirse en mora en el reconocimiento y pago de la cesantía. Y como sustento de lo anterior manifiesta lo siguiente: “[M]ientras a los otros servidores del Estado y de sus entidades

descentralizadas territorialmente y por servicios, se les cancela un día de salario por la mora en el pago de tal prestación, a la persona, que tenga la calidad de docente, sólo se le cancelará un interés legal a la tasa del DTF efectiva anual sobre la suma no pagada, lo que reduce hasta el poder adquisitivo, teniendo en cuenta que la DTF en la mayoría de los casos es inferior al IPC”. Por último, el actor arguye que con la norma demandada también se desconoció la reserva de ley orgánica por cuanto la Ley 1769 de 2015, en razón de sus limitaciones materiales y temporales, no puede modificar o 7 Procurador General Concepto No. repetir el contenido de normas que tienen una vigencia permanente, como lo es precisamente la Ley 1071 de 2006.

2. Problema jurídico A partir de la demanda aquí resumida, esta jefatura considera que en el presente proceso corresponde determinar si el contenido del artículo 89 de la Ley 1769 de 2015 efectivamente (i) trasgrede el principio de unidad de materia; (ii) infringe el derecho a la igualdad; (iii) vulnera el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas; y (iv) desconoce la reserva de ley orgánica.

3. Análisis constitucional 3.1. Antes de entrar a analizar la posible vulneración que alega el actor, esta vista fiscal realizará una breve descripción del principio de unidad de materia, que como bien se conoce, propugna por la congruencia temática, causal y finalística de la ley.

Así, debe recordarse que los fundamentos normativos del citado principio están recogidos en el artículo 158 de la Carta Política, en el cual se exige la

conexidad temática de todo proyecto de ley. Mientras que, por su parte, el artículo 169 constitucional indica que el título de las leyes debe corresponder precisamente a su contenido, y en los desarrollos legales, específicamente a través del artículo 148 de la Ley 5ª de 1992 (Reglamento del Congreso), se faculta a los presidentes de las comisiones constitucionales permanentes del Congreso de la Republica a rechazar las disposiciones que no se relacionen con los proyectos de ley sometidos a discusión. 8 Procurador General Concepto No. A su turno, sobre este mismo tema se tiene que la justicia constitucional, a través de distintos pronunciamientos, ha destacado la importancia del principio de unidad de materia en el proceso democrático de aprobación de las leyes, y al mismo tiempo ha fijado las reglas que determinan su aplicación, señalando que dicho principio tiene por objetivo primario la racionalización y tecnificación del proceso legislativo para garantizar la coherencia del debate, con el fin de impedir que en una ley se incluyan disposiciones ajenas a la temática objeto de regulación1. De igual forma, allí se ha precisado que la función del referido principio es evitar que se introduzcan en las leyes asuntos totalmente ajenos o extraños a los que inspiraron su promulgación, con lo cual, el principio opera como un límite natural. Lo que quiere decir que la implementación del principio de unidad de materia exige el cumplimiento de dos condiciones básicas, como son: (i) definir con precisión, desde el propio título de la norma, cuales son las materias que se van a desarrollar en ella; y (ii) mantener una estricta relación interna entre las disposiciones que

harán parte del texto de la ley respectiva2. Ahora bien, el concepto de unidad de materia a que se refieren los artículos 158 y 169 de la Constitución no puede entenderse en un sentido estricto, rígido o absoluto, al punto que se desconozcan las finalidades que persiguen las leyes, porque ello lo convertiría en una atadura que dificultaría el ejercicio de la función del órgano legislativo. Por el contrario, es claro que basta simplemente con que exista una relación de conexidad objetiva y razonable entre los diferentes asuntos sobre los que versa una ley.3 1 Cfr. Sentencia C-692 de 2003 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra). 2 Cfr. Sentencia C-133 de 2012 (M.P. Gabriel E. Mendoza Martelo). 9 Procurador General Concepto No. 3.2. Teniendo en cuenta las anteriores consideraciones, a continuación esta jefatura procederá a analizar el cargo presentado por el actor y, específicamente, a examinar si el artículo 89 demandado se encuentra o no en conexidad con el núcleo temático de la Ley 1769 de 2015. Pero, tal y como se advierte, para hacer ello primero que todo resulta indispensable determinar cuál es la materia central de la Ley 1769 de 2015. Para tal efecto, entonces, sea preciso recordar que en la jurisprudencia constitucional se ha señalado que para establecer el núcleo temático de una ley, es necesario consultar (i) los antecedentes legislativos, la exposición de motivos del proyecto, etc; (ii) el título o epígrafe de la ley; y (iii) el contenido básico del ordenamiento legal respectivo. Y esto por

cuanto la valoración de estos elementos permite entender el ámbito de aplicación de una ley, pues sus disposiciones no pueden considerarse aisladamente sino que deben ser analizadas en su conjunto y contexto4. Pues bien, partiendo de lo anterior esta vista fiscal observa que en este caso hay una ruptura en la unidad temática por cuanto no es posible encontrar una congruencia causal, sistemática y teleológica entre los distintos aspectos que regula la norma demandada y la materia dominante de la ley que la contiene. En efecto, en el caso de las Leyes Anuales de Presupuesto, como la que aquí nos ocupa, para el efecto es necesario también considerar los aspectos de (i) temporalidad, (ii) asunto y (iii) finalidad presupuestal. Y, en este orden de ideas, las disposiciones generales de la Ley Anual del 3 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-025 de 1993 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz). Reiterada en la Sentencia C-992 de 2001 (M.P. Rodrigo Escobar Gil). 4 Cfr. Sentencia C-188 de 2006. 10 Procurador General Concepto No. Presupuesto no pueden tener vocación de permanencia ni pueden modificar reglas generales incluidas en leyes permanentes5. Por ende, desde este punto de vista debe tenerse en cuenta que dada la una vigencia temporal de la ley de presupuesto, no le es dable al legislador establecer allí normas que tengan vocación de permanencia en el tiempo, como es precisamente el caso de lo que sucede con el artículo 89 de la Ley 1769 de 2015, el cual tiene limitada su vida jurídica a la vigencia fiscal que va del 10 de enero al 31 de diciembre de 2016.

En este sentido, resulta evidente que la disposición acusada desconoce el carácter temporal pero, además, se advierte que el artículo demandado no contiene una estimación de ingresos, una autorización de gastos o una norma para la debida ejecución del presupuesto aprobado, como lo exige el principio de unidad de materia respecto de normas que integran la ley anual de presupuesto, sino que su contenido se refiere a una regulación (se repite que de carácter permanente) en la que fija el plazo para el pago de cesantías a los docentes afiliados al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio. Así, debe llamarse la atención sobre el hecho de que la Ley Anual de Presupuesto no puede incorporar normas que no guarden relación con el fin de cada una de las partes que lo componen, como son, el presupuesto de rentas, la ley de apropiaciones y las disposiciones generales. Y que, en particular, sus disposiciones generales sirven para la correcta ejecución del presupuesto, por lo que todo lo que no guarde íntima relación para el logro de este propósito vulnera el principio de unidad de materia de la Ley Anual de Presupuesto. 5Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-006 de 2012. M.P. María Victoria Calle Correa 11 Procurador General Concepto No. Por lo tanto, del análisis objetivo del contenido de las disposiciones de la ley 1769 de 2015, se colige que lo regulado en el artículo 89 acusado respecto a la fijación de términos para la cancelación de cesantías a los docentes que se encuentran afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio –FOMAC-, indudablemente constituye una materia

que, por su naturaleza, resulta ser distinta y extraña a la que debe predominar y caracterizar una ley de presupuesto. Lo que significa que con la expedición de la norma acusada efectivamente se desconoció la unidad material de la ley, que se predica en el artículo 158 de la Constitución Política. De esta forma, el jefe del ministerio público considera que la norma acusada no está autorizando la ejecución de un gasto para el año 2016 sino, muy por el contrario, regulando un aspecto totalmente diferente como es el relativo a las cesantías parciales o definitivas del magisterio, las cuales constituyen unas prestaciones que se generan de manera permanente en el tiempo y que, incluso, podrían estar afectando vigencias futuras. Y, en tal sentido, esta norma no responde a los parámetros establecidos en el artículo 11 del Decreto 111 de 1996, que compila las normas que contienen el Estatuto Orgánico del Presupuesto y en donde expresamente se indica que tales normas generales “regirán únicamente para el año fiscal para el cual se expidan”. Por lo precedente, pero además teniendo en cuenta que la norma acusada no tiene un vínculo claro y directo con la materia presupuestaria propia de una Ley Anual de Presupuesto, en tanto que su objeto no persigue la cabal ejecución del presupuesto y los términos literales de la norma superan las limitaciones de tiempo de las normas presupuestales, es claro que la acusación contra la disposición contenida en el artículo 89 de la Ley 1769 12 Procurador General Concepto No. de 2015 por violación de la regla de unidad de materia es fundada y debe

prosperar. Finalmente esta vista fiscal considera que, en razón de lo expuesto, se hace innecesario entrar a examinar los otros cargos formulados contra el artículo 89 de la Ley 1769 de 2015, “[p]or la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2016”, relativos al derecho de igualdad, al trabajo y reserva de ley orgánica.

4. Petición final Por las razones expuestas, el jefe del ministerio público le solicita a la Corte Constitucional declara INEXEQUIBLE el artículo 89 de la Ley 1769 de 2015.

De los Señores Magistrados,

ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO

Procurador General de la Nación

ABG/YOS

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