PGN - LEY APROBATORIA DE TRATADOS - Incorporación interna a través de leyes ordinarias

Bogotá, D.C., abril 3 de 2002 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

Ref: Revisión constitucional del “CONVENIO 182 SOBRE LA

PROHIBICION DE LAS PEORES FORMAS DE TRABAJO INFANTIL Y LA ACCION INMEDIATA PARA SU ELIMINACION”, adoptado por la Octogésima Séptima (87ª) Reunión de la Conferencia General de la Organización Internacional del Trabajo –OIT-, Ginebra, Suiza, el diecisiete (17) de junio de mil novecientos noventa y nueve (1999) y de su Ley Aprobatoria, Ley 704 de 2001.

Magistrado Sustanciador: Dr. JAIME ARAUJO RENTERÍA

Expediente LAT-216 Concepto No. 2838 Procede el Despacho a rendir concepto en el asunto de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2 y 278 numeral 5 de la Constitución Política, concordantes con el artículo 7o. del Decreto 2067 de 1991.

1. Antecedentes En cumplimiento de lo previsto en el artículo 241 numeral 10 de la Carta Política, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República remitió a la Honorable Corte Constitucional, el día 26 de noviembre de 2001, la Ley 704 de noviembre 21 de ese año, “Por medio de la cual se aprueba el “CONVENIO 182 SOBRE LA

PROHIBICION DE LAS PEORES FORMAS DE TRABAJO INFANTIL Y LA

ACCION INMEDIATA PARA SU ELIMINACION”, adoptado por la Octogésima Séptima (87ª) Reunión de la Conferencia General de la Organización Internacional 2 del Trabajo -OIT., Ginebra, Suiza, el diecisiete (17) de junio de mil novecientos noventa y nueve (1999)”. Mediante auto del 12 de diciembre de 2001, el Magistrado Sustanciador asumió el conocimiento del presente asunto y ordenó la práctica de algunas pruebas consideradas pertinentes para establecer los antecedentes del Instrumento Público y de su Ley Aprobatoria.

2. Análisis formal 2.1. Suscripción del Tratado En el presente caso no se requiere la verificación de la competencia de las autoridades colombianas para intervenir en las etapas de negociación y celebración del tratado en estudio, ya que como se desprende del oficio O. J. AT 46880 del 19 de diciembre de 2001, suscrito por el doctor HECTOR ADOLFO SINTURA VARELA, Jefe de la Oficina Jurídica del Ministerio de Relaciones Exteriores, las aludidas autoridades sólo intervienen para adherirse a este instrumento internacional, habiéndolo aprobado el día 16 de febrero de 2001 (Gaceta del Congreso No. 89 de 2000, Pág. 14). 2.2. Trámite del proyecto de ley en el Congreso de la República Dado que la Constitución Política no señaló trámite especial alguno para las leyes aprobatorias de los tratados internacionales y de su incorporación a la legislación interna, a éstos les corresponde el previsto para las leyes ordinarias (artículos 157,

158 160 y 165 de la Constitución Política). Advirtiendo sí, que la iniciación del procedimiento legislativo debe efectuarse en el Senado de la República, en virtud de lo previsto en el artículo 154 Superior, por cuanto la ley aprueba un instrumento público que se inscribe en la órbita de las relaciones internacionales. 3 De conformidad con la documentación que obra dentro del expediente legislativo, se logró establecer que el proyecto de ley radicado bajo los números 161/01 Senado07/01 Cámara, agotó el siguiente trámite al interior del Congreso de la República: a. El proyecto de ley fue presentado al Senado de la República por el Gobierno Nacional a través del Ministro de Relaciones Exteriores, doctor Guillermo Fernández de Soto y del Ministro de Trabajo y Seguridad Social, señor Angelino Garzón, el día 20 de marzo de 2001. El texto original junto con la respectiva exposición de motivos, aparecen publicados en la Gaceta del Congreso No. 89 del 27 de marzo del mismo año (páginas 12 a 14), cumpliéndose así, con los requisitos referentes a la iniciación de esta clase de asuntos en el Senado de la República (artículo 154 constitucional), como lo publicación del proyecto de ley antes de darle curso en la comisión respectiva (numeral 1 del artículo 157 de la Carta). b. La ponencia para primer debate en la Comisión Segunda del Senado, fue presentada por la congresista Martha Catalina Daniels Guzmán y aparece publicada en la Gaceta del Congreso No.179 del 7 de mayo de 2001 (páginas 7 y 8). c. El proyecto fue aprobado en primer debate en la Comisión Segunda del

Senado, el día 30 de mayo de 2001, con un quórum deliberatorio y decisorio integrado por 9 de los trece miembros de esa célula legislativa, según certificación expedida por el Secretario General de la misma, cumpliéndose así el requisito que sobre quórum decisorio exige el artículo 146 constitucional. d. La ponencia para segundo debate fue presentada en el Senado de la República por la congresista Martha Catalina Daniels Guzmán y aparece publicada en la Gaceta del Congreso No. 268 del 5 de junio de 2001 (páginas 15 y 16). e. Según constancia expedida por el Secretario General del Senado, suscrita el 29 de enero de 2002, el proyecto de ley fue aprobado en segundo debate el día 14 de junio de 2001, con un quórum de 92 de los 102 senadores, según aparece consignado en el acta No. 46 de esa fecha y publicada en la Gaceta del Congreso No. 331 del 9 de julio de 2001. De esta manera no sólo se cumplió el requisito del 4 quórum decisorio, artículo 146 constitucional, sino el término que debe mediar entre la aprobación de un proyecto de ley en la comisión constitucional respectiva y la plenaria correspondiente, señalado en el artículo 160 constitucional, esto es ocho (8) días. f. En la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes fue ponente para primer debate el Representante Julio Ángel Restrepo Ospina. Su ponencia aparece publicada en la Gaceta del Congreso No. 394 del 15 de agosto de 2001 (páginas 3 y

4). g. El proyecto fue aprobado por unanimidad en la sesión de la Comisión Segunda de la Cámara el día 22 de agosto de 2001, a la cual asistieron 15 miembros de esa célula legislativa, según certificación expedida por el Secretario General de dicha Comisión el día 7 de febrero de 2002. De esta manera no sólo se cumplió el requisito del quórum decisorio, artículo 146 constitucional, sino el término que debe mediar entre la aprobación de un proyecto de ley en la plenaria de una cámara y su aprobación en la comisión constitucional de la otra, según lo señala el artículo 160 constitucional, esto es de quince (15) días. h. La ponencia para segundo debate fue presentada por el representante Julio Ángel Restrepo Ospina y aparece publicada en la Gaceta del Congreso No. 440 de septiembre 7 de 2001 (páginas 5 y 6)

1. El proyecto de ley fue aprobado en sesión plenaria de la Cámara de Representantes el día 16 de octubre de 2001, con un quórum de 136 representantes, según la certificación expedida por el Secretario General de dicha Cámara, el 4 de febrero de 2002. De esta manera, no sólo se cumplió el requisito del quórum decisorio, artículo 146 constitucional, sino el término que debe mediar entre la aprobación de un proyecto de ley en la comisión constitucional respectiva y la plenaria correspondiente, señalado en el artículo 160 de la Carta Superior, esto es de ocho (8) días.

5 j. El día 21 de noviembre de 2001, el Presidente de la República sancionó la ley aprobatoria del instrumento internacional objeto de examen, convirtiéndose en Ley

704 de 2001. k. El texto de la ley fue remitido por la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República a la Corte Constitucional dentro de los seis (6) días señalados por el artículo 241 numeral 10 de Carta Política. Una vez realizado el estudio formal al proyecto de ley que concluyó con la aprobación de la Ley 704 de 2001, contentiva del Convenio 182 sobre la prohibición de las peores formas de trabajo infantil y la acción inmediata para su eliminación, se advierte que el mismo cumplió con las exigencias constitucionales y legales, aspecto éste por el cual no se encuentra reparo alguno a su exequibilidad. 2.3. Análisis material de la Convención 2.3.1. Finalidad y contenido del tratado El instrumento internacional en estudio contiene los siguientes aspectos principales que son significativos para efectos de su examen material. a. La obligación de todo miembro de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) de adoptar medidas inmediatas y eficaces para conseguir la prohibición y la eliminación de las peores formas de trabajo infantil con carácter de urgencia (artículo 1o.) b. Las situaciones que comprende la expresión “las peores formas de trabajo infantil” (artículo 3o). c. La obligación a cargo de los órganos legislativos de los Estados miembros de determinar los tipos de trabajo que por su naturaleza o por las condiciones en que se lleve a cabo, sean proclives a dañar la salud, la seguridad o la moralidad de los niños, previa consulta con las organizaciones de empleadores y trabajadores y 6 consultando las normas internacionales sobre la materia y el deber de las

autoridades competentes de tales países, previa consulta con las mismas organizaciones, de localizar en donde se practican esos tipos de trabajo (artículo 4o, numerales 1 y 2). d. La obligación de todo miembro de la OIT que ratifique o adopte el convenio en examen, de elaborar y poner en práctica programas de acción para eliminar, como medida prioritaria, las peores formas de trabajo infantil (artículo 6o., numeral 1). e. El deber de todo miembro de adoptar todas las medidas que sean necesarias para que se le dé cabal cumplimiento a lo previsto en el Convenio, incluida la del establecimiento de sanciones de tipo penal o de otra índole (artículo 7o., numeral 1). f. En atención a la importancia de la educación para la eliminación del trabajo infantil, la obligación de todo miembro de adoptar medidas efectivas para tal efecto (artículo 7o., numeral 2) 2.4. Constitucionalidad del Convenio Del contenido del “Convenio 182 sobre Prohibición de la Peores Formas de Trabajo Infantil y la Acción inmediata para su Eliminación” se desprenden una serie de obligaciones para el Estado colombiano que coinciden plenamente con el principio fundamental de nuestra Constitución Política, de acuerdo con el cual la finalidad esencial del mismo es la de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución. En efecto, siendo uno de esos principios fundamentales, el deber estatal de amparar la familia como institución básica de la sociedad (artículo 5 de la Constitución Política), de la cual los niños y las niñas constituyen la parte de esa institución que más demanda protección de las autoridades públicas, las obligaciones contraídas

por el Estado colombiano con la adopción del convenio en examen, son una cabal concreción de dicho principio constitucional. 7 Las características sicológicas, físicas e intelectivas propias de la infancia, determinan en el ser humano unas especiales condiciones de fragilidad e incluso de indefensión, frente a las difíciles circunstancias propias del entorno social y natural que los rodea, que los hace acreedores de especiales previsiones jurídicas en el marco de la filosofía política del garantismo constitucional. De allí que, en lo que concierne al aspecto de la finalidad esencial del Estado colombiano de garantizar la efectividad de los derechos, en el marco señalado, el Constituyente de 1991 haya establecido la prevalencia de los derechos de los niños sobre los derechos de los demás. Y es, en este aspecto, en donde la compatibilidad del contenido del “Convenio 182 sobre prohibición de las Peores Formas de Trabajo Infantil y la Acción Inmediata para su Eliminación” y nuestra Carta Política encuentra su mejor expresión. En efecto, esos derechos de los niños que están garantizados como derechos fundamentales y que, por tanto, han de ser de aplicación inmediata según lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución, lo cual dicho sea de paso coincide con el carácter perentorio de la acción invocada en el título de dicho Convenio, son precisamente los derechos cuya realización se ve afectada negativamente por las “Peores Formas de Trabajo Infantil”, y cuya prohibición y erradicación es impuesta como deber a los Estados miembros de la OIT. En ese orden de ideas, es de señalar, en primer lugar, para efectos de demostrar la congruencia entre las disposiciones del instrumento internacional en estudio con la

constitución Política colombiana, que en la primera de las disposiciones contenidas en el articulado de dicho instrumento se establece en forma que no admite dilación, lo siguiente: “Todo Miembro que ratifique el presente Convenio deberá adoptar medidas inmediatas y eficaces para conseguir la prohibición y la eliminación de las peores formas de trabajo infantil con carácter de urgencia”. (Se resalta). Aquí hay que destacar que no se trata sólo de la prohibición de las peores formas de trabajo infantil, prohibición en la que el Estado colombiano se había comprometido 8 ya en distintos eventos internacionales como la “Cumbre Mundial a favor de la infancia, 1990” o la “II Reunión Iberoamericana Tripartita de Nivel Ministerial sobre Erradicación de Trabajo Infantil, 1997, promovida y realizada por Colombia y de las que se derivaron programas gubernamentales en ese sentido, sino también de adoptar en forma inmediata y con el carácter de urgencia, medidas que eliminen esa clase ominosa de actividades en la población infantil de los países miembros. Por tanto, no se trata sólo de un compromiso internacional del Estado colombiano de adoptar en su legislación normas que prohíban esas formas de trabajo, sino del deber de aplicar medidas encaminadas a erradicarlas. Lo anterior es precisamente lo que permite establecer la compatibilidad del Convenio con la Constitución Política de 1991, pues no se trata sólo de la obligación de reconocer unos derechos en favor de los niños y niñas de Colombia, sino de garantizar la efectividad de esos derechos, mediante la acción de las distintas agencias que pertenecen a un Estado Social de Derecho como lo es el colombiano por definición, para que en un futuro inmediato se obtenga la abolición fáctica y no

sólo formal, de conductas aberrantes con las que se abusa del sujeto más delicado y frágil de la sociedad: el niño. En segundo lugar, la compatibilidad entre nuestra Carta Política y las previsiones esenciales del Convenio aquí examinado, puede establecerse mediante la confrontación del artículo segundo de dicho Convenio, en el que se establecen cuáles son las actividades que abarca la expresión “las peores formas de trabajo infantil” y el artículo 44 de la Carta, en el que se indican cuáles son los derechos fundamentales de los niños. En efecto, mientras que tales actividades son “todas la formas de esclavitud o las prácticas análogas a la esclavitud como la venta y el tráfico de niños”, “El trabajo forzoso u obligatorio de niños para utilizarlos en conflictos armados”, “la utilización, el reclutamiento o la oferta de niños para la prostitución, la producción de pornografía o actuaciones pornográficas”, “la utilización, el reclutamiento o la oferta de niños para 9 la realización de actividades ilícitas, en particular la producción y el tráfico de estupefacientes y “el trabajo que, por su naturaleza o por las condiciones en que se lleve a cabo es probable que dañe la salud, la seguridad o la moralidad d los niños”, los derechos fundamentales de los niños colombianos, según el artículo 44 de la Constitución Política colombiana, son entre otros los siguientes: la vida, la integridad física, la salud y la seguridad social, la alimentación equilibrada, tener una familia y no ser separada de ella, el cuidado y el amor, la educación y la cultura, la recreación y la libre expresión.

Además, en el artículo constitucional citado se establece de manera clara y expresa que los niños “Serán protegidos contra toda forma de abandono, violencia física y moral, secuestro, venta, abuso sexual, explotación laboral o económica y trabajos riesgosos”. El Procurador General de la Nación hace énfasis, a propósito de la constitucionalidad del contenido del Convenio que aquí se estudia, en el carácter perentorio de las obligaciones que adquieren los Estados miembros a partir de la ratificación de ese instrumento internacional, siendo ese su carácter sobresaliente y distintivo, como que desde su titulación él es resaltado y retomado en normas como el inciso primero del artículo 6º, en que se dispone que: “Todo Miembro deberá elaborar y poner en práctica programas de acción para eliminar, como media prioritaria, las peores formas de trabajo infantil”. (Se resalta), y en el inciso primero del artículo 7o., cuyo texto dice así: “Todo Miembro deberá adoptar cuantas medidas sean necesarias para garantizar la aplicación y el cumplimiento efectivos de las disposiciones por que se dé efecto al presente Convenio (...) ”. Esto significa que el elemento conceptual dominante del Convenio es el de que las previsiones contenidas en las legislaciones internas de los Estados Miembros en el sentido de erradicar las “peores formas de trabajo infantil” se traduzcan en acciones inmediatas a cargo de esos Estados. De esa manera, se concretaría el postulado constitucional según el cual, es finalidad esencial del Estado colombiano garantizar efectivamente los derechos consagrados en la Carta Política. 10 El compromiso del Estado colombiano adquirido ante la comunidad internacional es

entonces, como se desprende de lo antes dicho, una obligación no sólo de regular las prohibiciones relacionadas con una práctica social censurable desde el punto del Derecho Internacional Humanitario y del Derecho de los derechos Humanos, esto es, de contemplar en su agenda legislativa disposiciones que prohíban esas formas de trabajo, sino de hacer, esto es, de desarrollar programas de acción que eliminen tales formas de explotación de la infancia, lo cual significa hacer realidad la fórmula política del Estado Social de Derecho adoptada por el Constituyente de 1991. De allí que el Procurador General de la Nación solicite a la Corte Constitucional declarar exequible el “CONVENIO 182 SOBRE LA PROHIBICION DE LAS PEORES FORMAS DE TRABAJO INFANTIL Y LA ACCION INMEDIATA PARA SU ELIMINACION” y la Ley 704 de 2001 que lo aprobó, no sólo por cuanto en dicho instrumento internacional se establece la obligación del Estado colombiano de regular algunas prohibiciones de conductas que riñen con nuestro ordenamiento superior sino también porque el Estado colombiano asume con la ratificación de ese instrumento la obligación de eliminar, mediante su acción inmediata, la práctica de esas conductas, en consonancia con el principio constitucional de garantizar la efectividad de los derechos de los niños y niñas de Colombia, cuya realización ostenta la privilegiada condición de ser prevalentes sobre los derechos de los demás. No otra cosa exige, en relación con la infancia, nuestro ordenamiento jurídico-político y nuestra realidad social y política, en la que esas formas de trabajo infantil, indignas y degradantes, se le imponen a un número creciente de niños y niñas, en

razón del conflicto armado que padece el país y de la miseria en que se encuentran sumida un número igualmente creciente de familias colombianas.

4. Conclusión En mérito de lo expuesto, el Procurador General de la Nación solicita a la Corte declarar EXEQUIBLES el “CONVENIO 182 SOBRE LA PROHIBICION DE LAS PEORES FORMAS DE TRABAJO INFANTIL Y LA ACCION INMEDIATA PARA SU

11 ELIMINACION”, adoptado por la Octogésima Séptima (87º) Reunión de la Conferencia General de la Organización Internacional del Trabajo -OIT, Ginebra , Suiza, el diecisiete (17) de junio de mil novecientos noventa y nueve (1999)” y la Ley 704 de 2001, aprobatoria del mismo. Señores Magistrados,

EDGARDO JOSÉ MAYA VILLAZÓN

Procurador General de la Nación SPTB/AAJJ/ncdem.