PGN - LEY CUADRO O MARCO - Alcance de la competencia del ejecutivo para desarrollarla

PROCURADURIA PRIMERA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE

ESTADO

Bogotá D.C., 13 de marzo de 2007 Alegato No. 32 Honorables Consejeros de Estado Sección Primera Consejero Ponente: Dra. Martha Sofía Sanz Tobón Ref. : Expediente No. 110010324000200400133 01

Actor : Rubys Niebles Batista Demandado : Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público – Ministerio de Comercio, Industria y Turismo Acción: Acción Pública de Nulidad Procede esta Procuraduría Delegada a emitir alegato de conclusión en el asunto de la referencia, de conformidad con las facultades constitucionales y legales.

ANTECEDENTES 1.- La demanda.- La ciudadana RUBYS NIEBLES BATISTA, en nombre propio y en ejercicio de la acción pública de nulidad prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, presentó demanda con el fin de obtener la declaratoria de nulidad del Decreto 2251 de julio 13 de 2004, expedido por el Gobierno Nacional. NORMA DEMANDADA DECRETO NUMERO 2251 DE 2004 (13 JUL. 2004) Por el cual se modifica parcialmente el Decreto 1197 de 2000, modificado por el Decreto 663 de 2004 EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA En uso de las facultades que le confieren los numerales 11 y 25 del artículo 189 de la Constitución Política de Colombia y en desarrollo de las Leyes 6ª de 1971 y 7ª de 1991

DECRETA

ARTICULO 1. Modificase el artículo 14 del Decreto 1197 de 2000, modificado por el artículo 1 del Decreto 663 de 2004 el cual quedará así: “Artículo 14. Viajeros. Los viajeros procedentes de la Zona de Régimen Aduanero Especial de Maicao, Uribia y Manaure, tendrán derecho personal e intransferible a introducir al resto del territorio nacional como equipaje acompañado, artículos nuevos adquiridos a comerciantes inscritos en la Administración de Aduanas competente, conforme lo previsto en el artículo 5º del presente Decreto, hasta por un valor equivalente a dos mil dólares de los Estados Unidos de Norteamérica (US $ 2.000), con el pago del gravamen único ad valorem previsto en el artículo 24 de la Ley 677 de 2001. Dentro de este cupo el viajero podrá traer en cada viaje hasta cuatro (4) electrodomésticos de la misma clase y hasta doce (12) artículos de la misma clase diferente a electrodomésticos. La mercancía deberá estar acompañada de la correspondiente factura, que se utilizará para salir de la Zona de Régimen Aduanero Especial en un plazo máximo de cinco (5) días contados desde la fecha de su expedición y no podrá ser movilizada en medios de transporte de carga, ni destinarse al comercio”. ARTICULO 2. Modificase el artículo 20 del Decreto 1197 de 2000, adicionado por el artículo 2º del Decreto 663 de 2004, el cual quedará así: “e) Ingresar al resto del territorio nacional mercancías por la modalidad de viajeros sin el cumplimiento de cualquiera de los requisitos

establecidos para el régimen especial”. ARTICULO 3. Vigencia. El presente Decreto comenzará a regir a partir de la fecha de su publicación y deroga las disposiciones que le sean contrarias. El actor desarrolla el concepto de violación en los siguientes términos: 1.1Si bien es cierto que el Presidente tiene facultades constitucionales para emitir conforme su competencia decretos reglamentarios, como el acusado, no es menos cierto, que al emitirlo debió sujetarse al orden jurídico de las normas superiores vigentes, como lo es la Ley 677 de 2001, la cual dentro del orden jerárquico normativo, es superior a la del decreto acusado. La Ley, expresamente, al regular sobre la materia del viajero en el artículo 24, derogó tácitamente la aplicación de la misma figura contemplada en el artículo 14 del Decreto 1197 de 2000, por cuanto la ley la reguló en su propio texto, al reproducirla y mantenerla vigente el Gobierno Nacional pretende revivir un artículo derogado en virtud de la ley en mención. Lo cual choca de hecho y en derecho con el ordenamiento jurídico, constituyendo una clara contrariedad del Decreto acusado frente a la Ley 677 de 2001. 1.2.- El Decreto cuya nulidad se solicita, conserva en esencia las mismas disposiciones que contenía el concepto 0170 de 11 de septiembre de 2000, emitido por la División de Normativa y Doctrina Aduanera de la DIAN, que fue declarado nulo por el Consejo de Estado. 1.3.- El Decreto demandado, causa a la Zona Especial de Maicao un gran impacto económico, pues el viajero, que es quien le da vida

comercial a Maicao, no puede con la restricción impuesta, adquirir mercancías en Maicao de conformidad con lo establecido en la disposición acusada. 2.- Contestación de la demanda por parte de el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.- 2.1.- La afirmación de la actora, según la cual el gobierno mediante el decreto sometido a control jurisdiccional está reviviendo un acto administrativo derogado por la Ley 677 de 2001, carece de fundamento, pues es claro que el Gobierno Nacional actuó dentro del ámbito de sus atribuciones constitucionales. 2.2.- Con relación a las demás afirmaciones de la demandante contenidas en el capitulo Concepto de Violación, considera la entidad demandada, que son apreciaciones subjetivas y juicios de valor, que no explican por qué el Decreto Demandado debe ser declarado nulo. 3.- Contestación de la demanda por parte de la DIAN.- 3.1.- El Gobierno Nacional expidió el Decreto acusado en ejercicio de las facultades expresamente consignadas en los numerales 11 y 25 del artículo 189 de la Constitución y en la Ley Marco de aduanas, con lo que se descarta que se haya excedido en el ejercicio de sus competencias. 3.2.- El Decreto Reglamentario no ha rebasado la ley que reglamenta y solamente se ha expedido para darle aplicación adecuada; tampoco existe contradicción entre las dos normas. 3.3.- Finalmente, es preciso remarcar que la norma acusada satisface por completo el espíritu de la Ley 677 de 2001, cuyo objeto y fin en relación con el régimen aduanero especial de Maicao, Uribia y Manaure

es el de destinar los recaudos percibidos a obras de inversión social dentro del territorio de la Guajira. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO De acuerdo con los hechos y los argumentos esbozados por las partes en el proceso se puede determinar que el problema jurídico es: ¿se extralimitó en el ejercicio de su potestad reglamentaria el Presidente de la República al expedir el Decreto 2251 de 2004? Marco Normativo.- Según el demandante, el Decreto acusado vulnera el artículo 189, numeral 11, de la Constitución Política; el artículo 3 de la Ley 6 de 1971; y el artículo 24 de la ley 677 de 2001. No obstante lo anterior, el accionante en el concepto de la violación, sólo menciona el artículo 24 de la ley 677 de 2001, que establece: ARTÍCULO 24. Los viajeros procedentes de la Zona de Régimen Aduanero Especial de Maicao, Uribia y Manaure, tendrán derecho personal e intransferible a introducir al resto del territorio aduanero nacional, como equipaje acompañado, artículos nuevos por el valor que fije el Gobierno Nacional, con el pago del siguiente gravamen único ad valorem: a) El doce por ciento (12%) sobre el valor en aduana de la mercancía incrementado con el valor del impuesto al consumo cancelado por la introducción de la mercancía a la Zona. Este gravamen único ad valorem se aplicará desde el 1o. de julio de 2000, hasta el 30 de noviembre de 2001; b) El nueve por ciento (9%) sobre el valor en aduana de la mercancía incrementado con el valor del impuesto al consumo cancelado por la

introducción de la mercancía a la Zona. Este gravamen único ad valorem se aplicará desde el 1o. de diciembre de 2001, hasta el 30 de noviembre de 2002; c) El seis por ciento (6%) sobre el valor en aduana de la mercancía incrementado con el valor del impuesto al consumo cancelado por la introducción de la mercancía a la Zona. Este gravamen único ad valorem se aplicará desde el 1o. de diciembre de 2002. PARÁGRAFO. La liquidación del gravamen se realizará en la forma que determine el Gobierno Nacional. Considera el accionante que el Decreto 2251 de 2004 modificó el artículo 14 del Decreto 1197 de 2000, que según el actor, había sido derogado por el artículo 24 de la ley 677 de 2001. Por lo anterior, es necesario remontarse al texto del Decreto 1197 de 2000 y analizar toda su evolución y sus modificaciones. El mencionado decreto, sostuvo: ARTICULO 14. VIAJEROS. Modificado por el artículo 1 del Decreto 2251 de

2004. El nuevo texto es el siguiente: Los viajeros procedentes de la Zona de Régimen Aduanero Especial de Maicao, Uribia y Manaure, tendrán derecho personal e intransferible a introducir al resto del territorio nacional como equipaje acompañado, artículos nuevos adquiridos a comerciantes inscritos en la Administración de Aduanas competente, conforme lo previsto en el artículo 5o del presente decreto, hasta por un valor equivalente a dos mil dólares de los Estados Unidos de Norteamérica

(US$2.000), con el pago del gravamen único ad valorem previsto en el

artículo 24 de la Ley 677 de 2001. Dentro de este cupo el viajero podrá traer en cada viaje hasta cuatro (4) electrodomésticos de la misma clase y hasta doce (12) artículos de la misma clase diferente a electrodomésticos. La mercancía deberá estar acompañada de la correspondiente factura, que se utilizará para salir de la Zona de Régimen Aduanero Especial en un plazo máximo de cinco (5) días contados desde la fecha de su expedición y no podrá ser movilizada en medios de transporte de carga, ni destinarse al comercio. El Decreto anterior fue modificado por el artículo 1 del Decreto 663 de 2004, que establece: ARTÍCULO 1o. Modificase el artículo 14 del Decreto 1197 de 2000, el cual quedará así: "Artículo 14. Viajeros. Los viajeros procedentes de la Zona de Régimen Aduanero Especial de Maicao, Uribia y Manaure, tendrán derecho personal e intransferible a introducir al resto del territorio nacional como equipaje acompañado, una vez por cada año calendario, artículos nuevos, hasta por un valor total equivalente a dos mil quinientos dólares de los Estados Unidos de Norteamérica (US$2.500) adquiridos a comerciantes inscritos en la Administración de Aduanas competente, conforme lo señala el artículo 5o de este decreto, pagando el gravamen único ad valórem previsto en el artículo 24 de la Ley 677 de 2001. Dentro de este cupo el viajero podrá traer en cada viaje hasta dos (2) electrodomésticos de la misma clase y hasta (6) artículos de la misma

clase diferentes a electrodomésticos. Dichas mercancías no podrán destinarse al comercio. La mercancía deberá estar acompañada de la correspondiente factura y no podrá ser movilizada en medios de transporte de carga". Posteriormente, el Decreto 2251 de 2004, modificó el Decreto 1197 de 2000, que a su vez había sido modificado por el Decreto 663 de 2004. El artículo 1 del Decreto 2251 de 2004, establece: ARTÍCULO 1o. Modificase el artículo 14 del Decreto 1197 de 2000, modificado por el artículo 1o del Decreto 663 de 2004 el cual quedará así: "Artículo 14. Viajeros. Los viajeros procedentes de la Zona de Régimen Aduanero Especial de Maicao, Uribia y Manaure, tendrán derecho personal e intransferible a introducir al resto del territorio nacional como equipaje acompañado, artículos nuevos adquiridos a comerciantes inscritos en la Administración de Aduanas competente, conforme lo previsto en el artículo 5o del presente decreto, hasta por un valor equivalente a dos mil dólares de los Estados Unidos de Norteamérica (US$2.000), con el pago del gravamen único ad valorem previsto en el artículo 24 de la Ley 677 de 2001. Dentro de este cupo el viajero podrá traer en cada viaje hasta cuatro (4) electrodomésticos de la misma clase y hasta doce (12) artículos de la misma clase diferente a electrodomésticos. La mercancía deberá estar acompañada de la correspondiente factura, que se utilizará para salir de la Zona de Régimen Aduanero Especial en un

plazo máximo de cinco (5) días contados desde la fecha de su expedición y no podrá ser movilizada en medios de transporte de carga, ni destinarse al comercio". Los anteriores decretos fueron expedidos conforme a la facultad establecida en los numerales 11 y 25 del Artículo 189 de la Constitución Política, y en desarrollo de las leyes marco 6 de 1971, “Por la cual se dictan normas generales a las cuales debe sujetarse el Gobierno para modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas”; y 7 de 1991, “ Por la cual se dictan normas generales a las cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular el comercio exterior del país, se crea el Ministerio de Comercio Exterior, se determina la composición y funciones del Consejo Superior de Comercio Exterior, se crean el Banco de Comercio Exterior y el Fondo de Modernización Económica, se confieren unas autorizaciones y se dictan otras disposiciones”. No encuentra ésta Delegada contradicción alguna entre el artículo acusado y las leyes marco que sirvieron de fundamento. Teniendo en cuenta que el decreto acusado fue dictado en desarrollo de una ley marco o cuadro, es necesario analizar cuál es la competencia que tiene el ejecutivo para desarrollar este tipo de leyes, y entender cuál es el alcance que la Jurisprudencia le ha dado a las leyes marco. La Corte Constitucional, en Sentencia C – 312 de 1997, sostuvo:

8. La figura de las leyes marco o cuadro - que fue tomada y adaptada del derecho francés - fue introducida en el ordenamiento constitucional colombiano a través de la reforma de 1968. Las leyes cuadro implican un

nuevo tipo de relación entre el Legislativo y Ejecutivo: las leyes ordinarias deben ser simplemente acatadas y ejecutadas por el Gobierno - el cual solamente tiene potestad para reglamentar su mejor puesta en vigor, a través de los decretos reglamentarios -, mientras que en el caso de las leyes marco el Ejecutivo colabora activamente con el Legislativo en la regulación de las materias que deben ser tramitadas a través de esta clase de leyes. Así, en tanto que el Congreso se limita a fijar las pautas generales, las directrices que deben guiar la ordenación de una materia determinada, el Ejecutivo se encarga de precisar, de completar la regulación del asunto de que se trata. Para el caso colombiano ello ha significado que diversos temas que hasta la reforma constitucional de 1968 eran regulados exclusivamente por el Congreso, se asignen ahora conjuntamente al Legislativo y el Ejecutivo. El objetivo de las leyes cuadro es el de permitirle al Estado responder ágilmente a los cambios acelerados que experimentan en la sociedad moderna diversas materias. Para poder reaccionar prontamente ante los sucesos cambiantes es necesario contar con la información necesariasuficiente y actualizada - y con procedimientos expeditos. Estos dos requisitos son satisfechos por el Poder Ejecutivo, pero no por el Legislativo. Este último suele contar con procesos de decisión lentos y no posee los recursos indispensables para disponer directamente de la información pertinente para la toma de decisiones, razón por la cual debe solicitarla del Ejecutivo. Esta situación es la que ha conducido a señalar que diversos asuntos deben ser regulados por el Ejecutivo de acuerdo con

las orientaciones generales que imparta el Legislativo. De esta manera, la institución de las leyes marco permite simultáneamente resguardar el principio democrático - puesto que el Congreso conserva la facultad de dictar y modificar las normas básicas para la regulación de una materiay reaccionar rápidamente ante la dinámica de los hechos a través de decretos del Gobierno que adapten la regulación específica de la materia a las nuevas situaciones. En la misma Sentencia se hace referencia a una discusión sostenida en la Asamblea Nacional Constituyente, en la que se explica el alcance de la competencia del ejecutivo para desarrollar las leyes marco, al señalar: Igualmente, en las discusiones de la Asamblea Nacional Constituyente se manifestó sobre las leyes marco: "(...) A raíz de este proceso y, al tenor del artículo 79 de nuestra Carta, las Cámaras después de que votan una ley marco son reemplazadas por el Gobierno. A partir de ese instante las facultades de iniciativa y de decisión respecto de las materias enumeradas en el artículo 76, numeral 22, quedan en manos del Gobierno quien, por esa vía, se convierte en el órgano competente, investido de facultades legislativas para expedir, modificar y derogar la legislación dentro del marco normativo que le trazó el Congreso y que complementa a través del reglamento. Se supone que las Cámaras vuelven a quedar habilitadas, en el ejercicio de esa potestad legislativa, cuando al Gobierno le interese una nueva norma cuadro para moverse dentro de límites mucho más amplios de los que inicialmente le fueron atribuidos... "(...) Los tratadistas coinciden en afirmar que la determinación de los

principios fundamentales por el Parlamento significa dictar las normas generales a partir de las cuales el Ejecutivo puede legislar. Cuando la rama legislativa define principios generales estructura un marco. Entonces, el Jefe de Gobierno queda investido de facultades para crear situaciones jurídicas dentro de las pautas que previamente le han trazado. “El argumento práctico que se esgrimió para justificar la filosofía y la técnica que inspiran la norma, se fundó en motivos de rapidez y evolución. En esa forma el Gobierno se reserva la posibilidad de intervenir por decreto en aquellos sectores que exigen una decisión pronta y oportuna y que, además, son susceptibles de permanente evolución como ocurre con los sectores de la enseñanza y del trabajo, lo cual hace aconsejable que el Ejecutivo cuente con un amplio margen de maniobras..." (Informe-Ponencia para primer debate en plenaria, Gaceta Constitucional Nº 51, abril 16 de 1991). Tenemos, entonces, que el Decreto acusado desarrolla las leyes 6 de 1971 y 7 de 1991, pero en ningún momento entra a reglamentar la ley 677 de 2001. No comparte ésta Agencia del Ministerio Público la tesis sostenida por el actor que establece que si el artículo 24 de la ley 677 de 2001 no definió la cantidad, ni el valor de la mercancía que puede entrar al resto del país, proveniente de Maicao, Uribia y Manaure, entonces, tampoco puede ser definida por el Gobierno en uso de la facultad otorgada por las leyes marco mencionadas, así como del numeral 25 del artículo 189 de la Constitución Política. En este punto se

hace necesario recordar las jurisprudencias citadas anteriormente, en las que se establece claramente, que el Gobierno es el encargado de desarrollar, a través de Decretos, las leyes marco. La ley 677 de 2001 no limita la facultad del Gobierno, con respecto al desarrollo de leyes marco. Tampoco considera ésta Delegada que exista contradicción entre el artículo 24 de la ley 677 de 2001 y el Decreto 2251 de 2004, por el contrario, se complementan, de acuerdo con las competencias asignadas al ejecutivo y al legislativo, en materia de régimen aduanero. Prueba de lo anterior, es que el Decreto acusado remite a la ley mencionada anteriormente para la realización del pago del gravamen único ad valórem. En todo caso, el decreto acusado y la ley que supuestamente vulnera, tienen orígenes completamente distintos, uno proviene del ejecutivo expedido en ejercicio de la facultad otorgada por la Constitución al Presidente de la República para regular el régimen aduanero y la otra, de la facultad legislativa del Congreso. Finalmente cabe anotar que no es cierto que el concepto 170 de 11 de septiembre de 2000 expedido por la División Normativa y Doctrina Aduanera de la DIAN, el cual fue declarado nulo por esa Corporación en sentencia de agosto 15 de 2002, conserve en esencia las mismas disposiciones acusadas, pues precisamente en la sentencia se hace una clara distinción de la normativa que sirvió de fundamento al concepto acusado, para concluir que en el se mezclaron conceptos diferentes y se dio una interpretación inadecuada al Decreto 1197 de 2000.

Así la sentencia proferida dentro del proceso 6868, con ponencia de la Doctora Olga Inés Navarrete Barrero, señaló: El Decreto 1197 de 2000 es una norma especial que consagra una serie de beneficios aplicables a las mercancías que se importen a la Zona de Régimen Aduanero Especial de Maicao, Uribia y Manaure y, además, es posterior al Decreto 2685 de 1999 que consagra disposiciones generales sobre legislación aduanera, referentes, entre otros, a los viajeros que provienen del exterior y que introducen artículos al país. Por lo tanto, las disposiciones del Decreto 1197 de 2000 son de aplicación preferente cuando se trata de Viajeros que proceden de esta Zona y que traen como equipaje acompañado artículos nuevos para introducirlos al resto del país. Ello significa que, el decreto parcialmente acusado, es de carácter especial, regula una específica materia en relación con la mercancía autorizada a viajeros provenientes de la zona especial aduanera y que van a ser introducidos al resto del país, lo cual no choca con lo establecido por la Ley 677 de 2001, que regula otras materias. Tampoco, y por la misma razón, se puede afirmar que lo haya derogado. De acuerdo con lo expuesto, se puede concluir que el Presidente de la República no se extralimitó en su potestad reglamentaria, por el contrario, actuó conforme a la Ley Marco de Comercio Exterior y a la amplia facultad que le otorga el artículo 189, en su numeral 25, para regular el régimen de aduanas. Por las anteriores razones esta Procuraduría Delegada considera que

las pretensiones del actor no están llamadas a prosperar y así lo solicita, muy respetuosamente, a esa Honorable Corporación se declare. De los Honorables Consejeros,

ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDES

Procurador Primero Delegado ante el Consejo de Estado

RASV/JPAA