PGN - LEY CUADRO O MARCO - Ley ordinaria y trámite

Bogotá, D.C., 30 de marzo de 2006 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

Ref: Demanda de inconstitucionalidad del artículo 69 de la Ley 998 de 2005 “Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2006”.

Actor: HERNAN ANTONIO BARRERO BRAVO

Magistrado Ponente: Dr. JAIME ARAUJO RENTERÍA

Expediente No. D-6165 Concepto No. 4072 De conformidad con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2, y 278, numeral 5, de la Constitución, procedo a rendir concepto en relación con la demanda instaurada ante esa Corporación por el ciudadano HERNAN ANTONIO BARRERO BRAVO, quien en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6, y 242, numeral 1, de la Constitución Política, ha solicitado a la Corte que declare la inconstitucionalidad del artículo 69 de la Ley 998 de 2005 “Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2006”.

1. Texto de la norma acusada LEY 998 DE 2005 (1o. de diciembre) Diario Oficial No. 46.109 de 01 de diciembre de 2005

CONGRESO DE COLOMBIA

Procurador General Concepto No.4072 Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de

capital y la ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de 2006 “ARTÍCULO 69. Para todos los efectos prestacionales y de bonificaciones los Secretarios Generales, Subsecretarios Generales y de Comisión del Congreso de la República, tendrán los mismos derechos y garantías que los altos funcionarios del Estado.”

2. Planteamientos de la demanda El ciudadano Barrero Bravo encuentra que el artículo acusado viola la Constitución Política por los siguientes motivos: 2.1. El artículo 150, numeral 19, literal e) porque según éste precepto, al Congreso le corresponde dictar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para fijar el régimen salarial y prestacional de los miembros del Congreso Nacional. Es decir que es mediante una ley marco que el legislador debe establecer los lineamientos generales en esta materia, naturaleza que no tiene la ley que contiene el precepto acusado. 2.2. Se desconocen los artículos 158 y 169 por cuanto el artículo 69 acusado no tiene conexidad temática con la ley que lo contiene.

3. Problema jurídico Habrá de establecerse si a la luz de la Constitución Política, el precepto acusado podía incluirse en una ley anual de presupuesto.

Al respecto, el Procurador General considera lo siguiente: 2 Procurador General Concepto No.4072

4. Nada impide que el legislador consagre una norma marco dentro de una ley ordinaria, lo que le está prohibido es incluir disposiciones carentes de conexidad con el núcleo temático de la ley que las contiene

4.1. Sobre la inclusión de normas marco en el cuerpo de una ley ordinaria, la Corte Constitucional ha señalado que "El Congreso de la República está facultado para promulgar, bajo el trámite general señalado en los artículos 145, 154, 157, 159, 160, 161 y 162 de la Carta, entre otros, todas aquellas leyes que no sean objeto de requisitos especiales. Significa esto que a los miembros de la rama legislativa les está permitido tramitar de igual forma las leyes ordinarias y las leyes cuadro o marco, hoy denominadas leyes generales (art. 150, Num. 19 C.P.), toda vez que el constituyente estableció las mismas exigencias para su promulgación".(…) “Lo que las diferencia será el grado de amplitud que habrá de caracterizar las leyes marco, en relación con las materias específicas que la Constitución les señala”.1 En ese orden, “la ley cuadro es, desde el punto de vista de su trámite, una ley ordinaria, de modo que se la distingue sólo por su contenido”, estableciendo que, en todo caso, “una ley del Congreso no necesariamente tiene que ser ley marco en su totalidad, o corresponder exclusivamente a esa clase de leyes”2. 4.2. Ahora bien, si se tiene que en virtud de las normas “marco” se deja al Congreso el señalamiento de la política general y al ejecutivo su regulación particular y su aplicación concreta, podría decirse que, en principio, el precepto acusado se ajusta al literal e) del numeral 19 del artículo 150 de la Carta, que señala que al Congreso le corresponde dictar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios

a los cuales debe sujetarse el Gobierno para fijar el régimen salarial y prestacional de los miembros del Congreso Nacional. En efecto, por medio de la normativa en tela de juicio, el legislador señala que “Para todos los efectos los Secretarios Generales, Subsecretarios Generales y de Comisión del Congreso de la República, todos los efectos prestacionales y de bonificaciones tendrán los mismos derechos y garantías que los altos funcionarios del Estado”, de manera que sea el ejecutivo quien reglamente de manera específica aspectos tales como, a cuáles altos funcionarios del Estado se refiere la “ley marco”. Así pues, podría concluirse que, en 1 Sentencia C-133 de 1993. 2 Sentencia C-955 de 2000. 3 Procurador General Concepto No.4072 efecto, el artículo 69 acusado se presenta como una norma cuya naturaleza jurídica es marco, referida régimen salarial y prestacional de miembros del Congreso la cual se encuadra perfectamente dentro de los criterios y características establecidas para este tipo de disposiciones, por el ordenamiento superior y la jurisprudencia constitucional. 4.3. No obstante lo anterior, si el precepto demandado se analiza desde el punto de vista de su unidad de materia con la ley que lo contiene, el Despacho encuentra objeciones de tipo constitucional que parten del hecho de que el artículo 69 está contenido en una ley que tiene particularidades especialísimas, por tratarse de la ley anual de presupuesto para el año 2006, que impiden que en su normativa se incluya una disposición con contenido normativo como el de la acusada. Veamos: 4.3.1. Primero, es necesario poner de presente que la Corte ha reiterado que para

que proceda el control de constitucionalidad cuando se alega violación de los artículos 158 y 169 superiores, es menester que el actor efectúe un triple señalamiento: a) el de la materia que es objeto de la ley que demanda, b) el de las disposiciones de tal ordenamiento que, en su criterio, no se relacionan con dicha materia, y c) el de las razones por las cuales considera que las normas señaladas no guardan relación con el tema de la ley y, por lo mismo, lesionan el artículo 158 Superior.3 En el presente caso el ciudadano Barrero Bravo cumplió con dichas exigencias pues sostiene que la violación de la unidad de materia se produce en razón a que el objeto de la Ley 998 de 2005 es el de decretar el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2006 y que la norma acusada no se relaciona con aquella. 4.3.2. Ahora bien, el principio de la unidad de materia legislativa propugna la congruencia temática, causal y finalística de la ley”4. Así, frente al alcance de dicho principio, la jurisprudencia constitucional ha dicho que “el concepto de unidad de 3 Sentencia C-579 de 2001. 4 Sentencia C-692 de 2003. 4 Procurador General Concepto No.4072 materia5 a que se refiere el artículo 158 de la Constitución no puede entenderse dentro de un sentido estrecho y rígido al punto que se desconozcan o ignoren las relaciones sustanciales entre las diferentes normas que surgen en virtud de las finalidades que persiguen y que, por lo mismo, razonablemente se integran o

resultan ser complementarias para lograr el diseño de la cuestión de fondo del proyecto legal. Además, que dicha unidad sólo se rompe cuando existe absoluta falta de conexión o incongruencia causal, temática, sistemática y teleológica entre las distintas aspectos que regula la ley y la materia dominante de la misma.”6 Así, en relación con la intensidad del control constitucional frente a este principio, la Corte ha estimado que “un control rígido desconocería la vocación democrática del Congreso y sería contrario a la cláusula general de competencia que le asiste en materia legislativa. Ante ello, debe optarse por un control que no opte por un rigor extremo pues lo que impone el principio de unidad de materia es que exista un núcleo rector de los distintos contenidos de una Ley y que entre ese núcleo temático y los otros diversos contenidos se presente una relación de conexidad determinada con un criterio objetivo y razonable”7, de manera que para respetar el amplio margen de configuración del legislador, “la intensidad con la cual se analiza si se viola o no el principio de unidad de materia, es de nivel bajo en la medida en que, si es posible encontrar alguna relación entre el tema tratado en un artículo y la materia de la ley, entonces la disposición acusada es, por ese concepto, exequible. Tal relación no tiene que ser directa, ni estrecha. Lo que la Constitución prohíbe, es que “no se relacionen” los temas de un artículo y la materia de la ley (art. 158 de la C.P.), correspondiendo al demandante la carga de señalar que no hay relación alguna. La relación puede ser de distinto orden, puesto que la conexión puede ser de tipo

causal, temático, sistemático o teleológico. A estos criterios reiterados por la jurisprudencia se agrega una modalidad de relación teleológica, la de la conexión de tipo consecuencial ya que recientemente, la Corte aceptó que se respeta el principio de unidad de materia cuando hay una conexión en razón a los efectos fácticos de una norma que aparentemente no guarda relación alguna con el tema de la ley” 8. 53 Sentencias C-390 y C-435 de 1996, C-428 y C-584 de 1997, entre otras. 6 Sentencia C-352 de 1998. 7 Sentencia C-501 de 2001. 8 Ibídem. 5 Procurador General Concepto No.4072 En conclusión, el Congreso vulnera el principio constitucional sobre unidad de materia “cuando incluye cánones específicos que, o bien no encajan dentro del título que delimita la materia objeto de legislación, o bien no guardan relación interna con el contenido global del articulado”9. “Así pues, para ejercer el control de constitucionalidad por vulneración del principio de unidad de materia debe determinarse cuál o cuáles son los núcleos temáticos de una ley para inferir si una norma específica tiene vinculación objetiva y razonable con ellos o si por el contrario gravita al interior de la ley, sin vínculos ni ejes de referencia que la articulen de manera armónica y coherente con los ejes materiales desarrollados por el legislador”.10 Adicionalmente “el principio de unidad de materia “no impone que la ley se ocupe únicamente de núcleos temáticos pues también puede desarrollar temas conexos siempre que esa conexidad se advierta con un criterio objetivo y

razonable.”11. No obstante lo anterior, la Corte también ha señalado que en algunos casos no es posible realizar un análisis flexible del principio de unidad de materia, pues por la especificidad de los temas tratados por la ley es necesario garantizar ampliamente su coherencia12.

5. Ley anual de presupuesto tiene un objetivo específico De acuerdo con lo expresado, el examen de constitucionalidad sobre la norma acusada debe orientarse a establecer si ella se encuentra dentro del núcleo de la normatividad a que se refiere la Ley 998 de 2005, o si por el contrario, se trata de un artículo cuyo contenido es extraño al resto de la misma. De ese examen se concluirá si se quebrantó el requisito que sobre la unidad de materia establece el artículo 158 de la Carta. 9 Ibídem. 10 Sentencia C-501 de 2001 y C-245 de 2004. 11 Sentencia C-995 de 2001. 12 Sentencias C-546 de 1994, C-685 de 1996 y C-201 de 1998.

6 Procurador General Concepto No.4072 5.1. Por medio de la ley anual de presupuesto, el Congreso de la República establece las rentas nacionales y fija los gastos del Estado por la vigencia fiscal, que es anual y se halla comprendida entre el 1º de enero y el 31 de diciembre correspondiente. 5.2. Según lo ha expresado la Corte Constitucional, la ley de presupuesto tiene las siguientes particularidades: 5.2.1. Es una decisión de carácter político a través de una ley sobre las prioridades estatales que, mediante la asignación de recursos económicos conlleva la posibilidad de hacer efectivas las políticas estatales en cada uno de los distintos

asuntos de trascendencia nacional. 5.2.2. La ley anual de presupuesto, a través de la cual el Congreso define el monto máximo del gasto estatal y apropia las partidas para una determinada finalidad, limita jurídicamente su aplicación en tres aspectos específicos: i) En el campo temporal, pues las erogaciones deben hacerse en el período fiscal respectivo; ii) En el nivel cuantitativo, en tanto que las apropiaciones son las cifras máximas que se pueden erogar; y, iii) En el campo sustantivo o material en la medida en que la ley no sólo señala cuánto se puede gastar sino en que se deben emplear los fondos públicos (cfr. sentencia C-685 de 1996). 5.2.3. En diferentes ocasiones la Corte ha desestimando el alcance normativo de la ley anual de presupuesto. Por ejemplo, ha dicho que tal ley no tiene, en sentido estricto, una función normativa abstracta sino un contenido concreto, en el entendido de que el papel de esta ley, esencial pero de alcance específico, es el de estimar y delimitar los ingresos fiscales y autorizar los gastos públicos para una determinada vigencia fiscal (cfr. sentencia C-357 de 1994). 5.2.4. No obstante la Corte ha hecho referencia a la ley anual de presupuesto, catalogándola expresamente como un acto condición, precisando que “en relación con las erogaciones que de los dineros públicos haga el Estado, el presupuesto tiene la fuerza restrictiva, pues solamente pueden llevarse a efecto 7 Procurador General Concepto No.4072 aquellos gastos que se apropien anualmente por el legislador, con lo cual se pone

de manifiesto que el presupuesto, además de ser un acto - condición, cumple finalidades macroeconómicas y políticas, que explican su propia fisonomía jurídica.” (cfr. sentencia C-177 de 2002). 5.2.5. Igualmente esa Corporación también le ha reconocido el carácter de ley en sentido material a la ley anual de presupuesto, pues ha asumido el conocimiento de demandas interpuestas en contra de leyes de esta naturaleza, poniendo de presente que en cuanto son leyes en sentido material, son objeto de revisión por parte de la Corporación. 5.2.6. La jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha defendido la fuerza restrictiva del presupuesto, es decir la característica en virtud de la cual sólo pueden ejecutarse los gastos previamente definidos en él, y el carácter de autorizaciones de gastos hasta por un tope máximo, que se atribuye a las normas que decretan apropiaciones, características estas que denotan el valor normativo del que se reviste el presupuesto y el contenido material de sus normas. Lo anterior, bajo el entendido de que si es propio de las leyes en sentido material el ordenar, prohibir, o autorizar, y las normas del presupuesto anual que decretan gastos son de un lado autorizaciones de gasto y de otro, en virtud de su fuerza restrictiva, prohibiciones de superar los limites de gastos en ellas señaladas, es obvio que de una lado autorizan y de otro prohíben, por lo cual su contenido normativo es indiscutible. 5.2.7. Finalmente, la Corte Constitucional ha precisado varios límites a los cuales debe ceñirse la actividad legislativa en ésta materia:

1. El primero de ellos, se refiere al respeto por las normas cuasi constitucionales que la rigen, pues “dada la trascendencia jurídico - política, social y económica del presupuesto nacional, el Constituyente de 1991 estableció en el artículo 151 de la Carta que las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones deben someterse a una Ley Orgánica. De esta suerte, si la Ley de Presupuesto se tramita con desconocimiento o violación de las normas a las cuales se encuentra sujeta la actividad legislativa para su expedición, se

8 Procurador General Concepto No.4072 quebranta así la Constitución Política.”. De ahí que sea imperativo que la Ley Anual de Presupuesto se ajuste a lo dispuesto en la Ley Orgánica del Presupuesto y en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo; ii) En segundo lugar, en lo que toca con el carácter temporal de las leyes anuales de presupuesto, ha señalado, que las disposiciones generales de una ley anual de presupuesto sólo pueden estar destinadas a permitir la correcta ejecución del presupuesto en la respectiva vigencia fiscal y, conforme con lo dispuesto en el artículo 11 del Estatuto Orgánico de Presupuesto “... regirán únicamente para el año fiscal para el cual se expidan”. Por lo tanto, tales normas no pueden contener regulaciones con vocación de permanencia, porque ello desbordaría el ámbito propio de la ley, cual es el de modificar el presupuesto de la respectiva vigencia fiscal (cfr. sentencia C-039 de 1994); iii) Finalmente, no pueden las leyes anuales de presupuesto modificar normas

sustantivas (cfr. sentencia C-201 de 1998), porque en tal caso, sus disposiciones generales dejarían de ser meras herramientas para la ejecución del presupuesto aprobado y se convertirían en portadoras de decisiones autónomas modificatorias del ordenamiento jurídico (cfr. sentencia C-803 de 2003). 6. ¿Existe conexidad temática del artículo 69 acusado con el contenido de la Ley 998 de 2006? 6.1. Como lo advierte su título, la Ley 998 de 2006 tiene por objeto decretar el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2006. Así, en dicha normativa se identifica un solo núcleo temático, cual es, el establecimiento de las rentas nacionales y la fijación de los gastos del Estado para la vigencia fiscal de 2006. 6.2. Como se ha advertido, la ley anual de presupuesto tiene características especiales y un contenido normativo definido constitucionalmente y también por la ley orgánica (artículos 150, numeral 11, 345 y siguientes de la Constitución Política 9 Procurador General Concepto No.4072 y artículo 11 del Decreto 111 de 1996). Puede advertirse que es una ley “unitemática” porque no admite la incorporación de varios objetivos, de manera que de aplicarse respecto de ella el criterio flexible de unidad de materia, implicaría admitir la agregación de contenidos normativos inconexos o extraños al cuerpo mismo de la ley, afectando, sin lugar a dudas, la coherencia pretendida por el mismo Constituyente quien le dio a la ley anual de presupuesto un propósito

específico y delimitado. 6.2.1. Nótese por ejemplo, que con ocasión de una demanda contra el artículo 5º (parcial) de la Ley 88 de 1993 (ley anual de presupuesto en la cual, el precepto acusado ordenaba la inclusión de determinadas contribuciones parafiscales) la Corte Constitucional señaló que como la ley anual de presupuesto no tiene una función normativa abstracta sino un contenido concreto, su papel tiene un contenido específico: estimar y delimitar los ingresos fiscales y autorizar los gastos públicos para una determinada vigencia fiscal. Es decir, para que proceda la inclusión de temas relacionados con el presupuesto, es necesario que la ley orgánica lo hubiese permitido de manera expresa13. 6.2.2. En el mismo sentido, mediante sentencia C-685 de 1996, se analizó la constitucionalidad del artículo 59 de la Ley 224 de 1995 “Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de aprobaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 1996”. En dicho fallo la Corte encontró que esta norma violaba el artículo 11 del decreto 111 de 1996 o Estatuto Orgánico del Presupuesto, que establece el contenido de la ley del presupuesto, así: “el presupuesto de rentas, que estima los ingresos, la ley de apropiaciones, que autoriza los gastos, y las llamadas "disposiciones generales", entre las cuáles se encuentra precisamente el artículo impugnado, y que "son normas tendientes a asegurar la correcta ejecución del Presupuesto General de la Nación, las cuales regirán únicamente para el año fiscal para el cual se expidan." Esto significa que

estas disposiciones generales tienen un contenido puramente instrumental, pues su finalidad no es otra que permitir una adecuada ejecución del presupuesto, por lo cual sólo se pueden introducir en la ley del presupuesto 13 Corte Constitucional, sentencia C-546 de 1994. En dicho fallo se declaró la inexequibilidad del precepto acusado por violación del principio de unidad de materia. 10 Procurador General Concepto No.4072 artículos que busquen ya sea estimar los ingresos (presupuesto de rentas), autorizar los gastos (ley de apropiaciones) o permitir la debida ejecución de lo aprobado (disposiciones generales).” 6.3. Con base en las anteriores precisiones, fuerza concluir que el artículo impugnado va en total contradicción con la naturaleza de la ley de presupuesto para la vigencia fiscal de 2006, y específicamente por las siguientes razones: 6.3.1. No encaja en ninguno de los elementos que, de acuerdo con la ley orgánica, componen la ley anual de presupuesto: no estima ingresos, no autoriza gastos, y mucho menos puede ser catalogado como una disposición instrumental que permita asegurar la correcta ejecución de lo aprobado por el Congreso pues se trata de una norma que, equipara o asimila las prestacionales y las bonificaciones de los secretarios generales, subsecretarios generales y de comisión del Congreso de la República a las de los altos funcionarios del Estado; 6.3.2. El precepto acusado es una disposición que tiene vocación de permanencia, lo cual desnaturaliza el ámbito propio de la ley que la contiene, la cual está llamada a regir únicamente durante el año fiscal de 2006; 6.3.3. Finalmente, el artículo 69 modifica normas sustantivas, lo que indica que de

ningún modo puede sostenerse que es una simple herramienta para garantizar la ejecución del presupuesto. 6.4. Así las cosas, puede concluirse que el precepto legal demandado no guarda conexidad directa ni indirecta con el núcleo temático de la ley que lo contiene, vulnerando así el artículo 58 Superior.

7. Conclusión En mérito de lo expuesto el Procurador General de la Nación, solicita a esa Corporación declarar INEXEQUIBLE el artículo 69 de la Ley 998 de 2005 “Por la cual

11 Procurador General Concepto No.4072 se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2006”, por vulneración del principio de unidad de materia. Señores Magistrados,

EDGARDO JOSÉ MAYA VILLAZÓN

Procurador General de la Nación MCZR/MRuiz 12