PGN - LEY DE APROPIACIONES - Creación de nuevas rentas o modificación de las existentes

ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Contra acto que niega reconocimiento de incrementos salariales y prestacionales PAGO DE SALARIOS Y PRESTACIONES-Reconocimiento parcial LEY DE APROPIACIONES-No podrá incluirse partida que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido/LEY DE APROPIACIONES-Creación de nuevas rentas o modificación de las existentes Las disposiciones constitucionales relacionadas con la ley anual del presupuesto y con los elementos del proyecto de apropiaciones, que, en su orden, estipulan: “Ley anual del presupuesto Art. 346.- El Gobierno formulará anualmente el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones que deberá corresponder al plan nacional de desarrollo y lo presentará al Congreso, dentro de los diez días de cada legislatura. En la ley de apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a la ley anterior, o a uno propuesto por el gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al plan nacional de desarrollo…”; y, “Elementos del proyecto de apropiaciones Art. 347.- El proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia legal respectiva. Si los ingresos legalmente autorizados ni fueren suficientes para atender los gastos proyectados, el gobierno propondrá, por separado, ante las mismas comisiones que estudian el proyecto de ley del presupuesto, la creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes para financiar el monto de gastos

contemplados. ACCIÓN DISCIPLINARIA-Se inicia sin perjuicio del cobro decretado judicialmente/RESPONSABILIDAD DISCIPLINARIA-Por no adelantar lo necesario para cubrir los créditos a cargo de las entidades Con todo, también olvida la recurrente de ese organismo lo establecido a través de los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo que, precisamente, estipulan lo que ha de hacerse para el cobro de lo decretado judicialmente, sin perjuicio de las acciones disciplinarias a que se hacen acreedores los representantes legales por no impulsar lo indispensable para cubrir los créditos a cargos de las entidades que regentan. (vr. Gr. Art. 48-24 C. D. U.). Por ende, no puede ser de recibo este argumento para disculpar la falencia administrativa, y, menos, mucho menos, para deprecar la revocatoria del fallo recurrido, pues olvida la parte impugnante que para restablecer el derecho económico–salarial necesario se hizo declarar la nulidad de los actos administrativos particulares acusados, de donde resulta imposible dejar vigente esta particular decisión, pero, de otra parte, negarle sus efectos reparadores.

PROCURADURÍA TERCERA DELEGADA

ANTE EL CONSEJO DE ESTADO CONCEPTO No. 103 - 2014

22IV – 2014

SIAF: 2014 - 126088

Bogotá, D. C. S e ñ o r e s

CONSEJEROS DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA. SUBSECCIÓN “B”

CONSEJERA PONENTE: Dra. RAMÍREZ de PÁEZ

E. S. D.

REFERENCIA : EXP. 180012331000200400606 01 (R. I: 3659/2013) ACTORA | : ASENED CUELLAR RAMÍREZ y otros

DEMANDADA : NACIÓN - CONSEJO SUPERIOR JUDICATURA

ACCIÓN : NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ASUNTO : VISTA FISCAL 2ª INSTANCIA Tema : Diferencia salarial escribientes Caquetá

I. INTRODUCCIÓN Procede esta Agencia del Ministerio Público, dentro de la oportunidad legal correspondiente, a emitir el concepto de rigor en el proceso de la referencia, del cual conoce el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, en virtud del recurso de apelación interpuesto por la parte oficial demandada1 contra la sentencia proferida en primera instancia, calendada al día veintiuno (21) de junio de 2012, por el Tribunal Administrativo de Caquetá mediante la cual accedió a las súplicas de la demanda (fls. 224 a 238).

II. ANTECEDENTES 2. 1. Petición de invalidez En ejercicio de la acción contenciosa subjetiva2, los actores ASENED

CUELLAR RAMÍREZ3, MARÍA ISABEL ALVARADO ESQUIVEL, DIANA ROSA VIEDA CORONADO4 y MARÍA EUGENIA SÁNCHEZ ORREGO 1 Nación –Rama Judicial –Consejo Superior de la Judicatura – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial – Léase: DEAJ2 Art. 85 C. C. A., por la fecha de presentación de la demanda, que lo fue el 25 de noviembre de

2004, como se aprecia al respaldo del folio 117, y de acuerdo con lo establecido por el artículo 308 del Copaca. 3 Escribiente Juzgado 2° Penal del Circuito de Florencia, folio 35. 4 Escribiente Juzgado 3° Penal del Circuito de Florencia, folio 36. RIVERA5, a través de apoderado judicial especial demandaron del Tribunal Administrativo de Caquetá, tanto la inaplicación del Acuerdo No. 05/1003 -15 de febrero – expedido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, como la nulidad “de los actos administrativos complejos contenidos en: a) Resoluciones Nos. 0102 de Junio 6 de 2003 y 0414 de septiembre 30 de 2003 emitidas por la Directora Ejecutiva Seccional Administración Judicial Neiva, y No. 3172 de agosto 3 de 2004 emitida por la Directora Ejecutiva de Administración Judicial, que se refiere a la reclamación presentada por ASENED CUELLAR RAMÍREZ; b) Resoluciones Nos. 0102 de junio 6 de 2003 y 0414 de septiembre 30 de 2003 emitidas por la Directora Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Neiva, y No. 3173 de agosto 3 de 2004 emitida por la Directora Ejecutiva de Administración Judicial, que se refiere a la reclamación presentada por MARIA ISABEL ALVARADO ESQUIVEL RAMÍREZ; c) ) Resoluciones Nos. 0102 de junio 6 de 2003 y 0414 de septiembre 30 de 2003 emitidas por la Directora Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Neiva, y No.

3174 de agosto 3 de 2004 emitida por la Directora Ejecutiva de Administración Judicial, que se refiere a la reclamación presentada por DIANA ROSA VIEDA CORONADO; y d) Resoluciones Nos. 0102 de junio 6 de 2003 y 0414 de septiembre 30 de 2003 emitidas por la Directora Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Neiva, y No. 3175 de agosto 3 de 2004 emitida por la Directora Ejecutiva de Administración Judicial, que se refiere a la reclamación presentada por MARÍA EUGENIA SÁNCHEZ ORREGO. En los anteriores actos administrativos se les negó las reclamaciones consistentes en que, para los empleos que han desempeñado en la Rama Judicial se les fijen las asignaciones salariales establecidas por el Gobierno Nacional mediante los Decretos 2740 de 2000, 2720 de 2001 y 673 de 2002, y por lo tanto, se ordene el pago a favor de las actoras de las diferencias salariales dejadas de pagar y se apliquen los correspondientes incrementos salariales y prestacionales, debido a la actualización salarial, y reconozca la correspondiente indexación de estas deudas salariales y prestacionales”. 2. 2. Reparación monetaria A título de restablecimiento del derecho solicitó la plural parte actora se condene a la DEAJ en los términos y la oportunidad de la ley a pagarle, como servidores públicos judiciales en los cargos de Escribientes, “...las asignaciones salariales establecidas por el Gobierno Nacional y por lo tanto se ordene el pago de las diferencias salariales dejadas de pagar y se apliquen los correspondientes incrementos salariales y prestacionales,

debido a la actualización salarial, y reconozca la correspondiente indexación de estas deudas...”. 2. 3. Cuestión fáctica Como hechos en los cuales el múltiple extremo activo sustentó sus pretensiones expuso que el Consejo de la Judicatura expidió, el día 15 de 5 Escribiente Juzgado Promiscuo de Familia de Florencia, folio 37. febrero de 1993, el Acuerdo No. 05, fijando remuneraciones para los cargos de escribiente, oficial mayor, sustanciador y relator, el cual fue declarado nulo por la Sección 2ª del Consejo de Estado a través de la sentencia del 6 de diciembre de 2001, por incompetencia de ese organismo administrativo; que frente a la nueva realidad y como escribiente solicitó el pago correcto de sus emolumentos recibiendo como respuesta los actos administrativos enjuiciados, a socaire de la determinación salarial, estrictamente reglamentaria, en cabeza del Presidente de la República, manifestada en los decretos anuales salariales expedidos desde el año de 1993 al año de 2001. 2. 4. Preceptiva infringida y razón de ello Con fundamento en la exposición fáctica que se vino de reseñar, la parte demandante considera transgredida por parte de la entidad citada a controversia –por inaplicación -, el artículo 150-19 – e), y f) del Texto Superior (“Funciones del Congreso que se ejercitan mediante leyes”) y la normatividad anual de salarios y prestaciones sociales estipulada para los funcionarios y empleados del poder judicial por los Decretos No. 57 de 1993

y concordantes (fls. 108 a 117). No registró escrito de cierre. Los folios que anteceden a este libelo introductorio dan cuenta de los poderes judiciales especiales (fls. 1 a 4); la petición en vía gubernativa del 30 de abril de 2004 (fls. 5 a 8 ); los poderes para agotarla (fls. 9 a 12); los actos administrativos acusados (fls. 13 a 34); las certificaciones de cargos desempeñados y los valores salariales cancelados por el interregno demandado (fls. 35 a 49); los decretos salariales –años 2000 a 2002 – (fls. 50 a 71); el Acuerdo No. 05/1993 del CSJ: “Por el cual se provee a la correcta aplicación del Decreto 57 de 1993 en lo relativo a la remuneración adecuada para cargos nominados existentes en las Corporaciones y Despachos de la Rama Judicial” (fls. 72 a 74); el fallo del 27 de enero de 2000 de la Sección 2ª Subsección “B” del Consejo de Estado a través del cual inaplicó, por inconstitucional el precitado Acuerdo 05/93 (fls. 75 a 93); y, el del 5 de diciembre de 2001 de la misma Sección, pero de la Subsección “A”, por el que se declaró invalido el literal f) del artículo 1° del Acuerdo 05/93, esto es, el que fijaba el salario de los empleos de Escribientes Grados 04 a 07 de los Juzgados del Circuito de Familia, promiscuos de Familia y de

Menores (fls. 94 a 103).

III. INTERVENCION DE LA ENTIDAD DEMANDADA El ente público demandado –DEAJ - dio contestación al pretencioso escrito oponiéndose a las súplicas en él incoadas y afirmando en defensa de la legalidad de los actos demandados que a las accionantes se les han cancelado las diferencias salariales, “a partir de la ejecutoria del fallo, es decir desde el 7 de marzo de 2002 en adelante”.

Con todo indicó que las diferencias que llegaren a existir a favor de las demandantes se debe a la incuria del Minhacienda y Crédito Público, ente del que se ha solicitado el giro del rubro presupuestal necesario para el cubrimiento de tale4s obligaciones sin que haya tenido la receptividad que el caso amerita. En el mismo escrito propuso la excepción genérica o innominada. (fls. 133 a 136). Con el mismo argumento alegó de conclusión, según se lee a los folios 145 a 147.

IV. DECISIÓN DE PRIMERA INSTANCIA El Tribunal Administrativo del Caquetá por su providencia de mérito dictada el día veintiuno (21) de junio de 2012 y votada unánimemente (fls. 224 a 238), accedió a la prosperidad de las reclamaciones, parcelándole a cada una de las actoras su derecho, considerando al respecto: “...Se está solicitando además de la inaplicabilidad del Acuerdo 05 de 1993, que se declare la nulidad de todos los actos administrativos proferidos por el convocado, como respuesta a la reclamación hecha por el apoderado de los Escribientes –actoras, por pago de diferencia salarial, al habérseles

cancelado asignaciones salariales inferiores a las establecidas en la norma. Acorde con el pronunciamiento anteriormente citado, es procedente la solicitud de inaplicación del Acuerdo 05 de 1993, el cual fue declarado no ajustado a la Carta. El Tribunal asume esta posición porque el Consejo Superior de la Judicatura asumió funciones que no poseía. Es necesario para dilucidar lo discutido, considerar el contenido de la Resolución 102 de 2003 de la Dirección Ejecutiva Seccional Neiva, en la cual se niega la solicitud de cancelación y pago de las diferencias salariales, fundamentada en falta de presupuesto; es decir, se reconoce la obligación pero se evade por razones presupuestales. No es de buen recibo de esta Corporación que el empleador traslade a sus funcionarios, las consecuencias de falta de trámites y gestiones tendientes a obtener los recursos con los cuales se les pueda pagar la obligación que ya les ha reconocido, por lo menos en forma tácita. Reprochable en Derecho, la posición de la Oficina Jurídica del Ministerio de Hacienda (Res. 3172 de 2004, fl. 19) que se escuda en que el proceso adelantado fue de Nulidad y que por ende el pronunciamiento es declarativo y no condenatorio, que no es fuente legal de gasto; pero inexplicablemente y violando el derecho constitucional a la igualdad, como lo expone el demandado, con base al mismo pronunciamiento SÍ se realizó asignación de recursos para pagos directos de acreencias laborales similares a otros empleados. Sobre la competencia para fijar las remuneraciones específicas, para el caso es menester considerar que el

artículo 150 constitucional, numeral 19 lits. E) y f), establece que corresponde al Congreso fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, entre otros, así como el régimen de prestaciones de los trabajadores oficiales...Se establece, acorde con las pruebas, que en aplicación de la Circular 210 de 2002 se realizó a los demandantes los pagos del periodo entre el 7 de marzo al 31 de diciembre de 2002, quedando pendiente pronunciarse en relación con las cuantías exigidas desde el año 2000 al 6 de marzo de 2002, según el tiempo laborado por cada demandante. Así, a la fecha de proferir el presente fallo no hay constancia de que se haya reconocido y menos pagado a las demandantes las diferencias salariales reclamadas, en los siguientes periodos: Asened Cuéllar del 01 de enero de 2000 al 6 de marzo de 2002. Diana Rosa Vieda del 11 de enero de 2001 al 6 de marzo de 2002. María Isabel Alvarado del 01 de septiembre de 2000 al 6 de marzo de 2002. María Eugenia Sánchez del 15 de noviembre de 2000 al 06 de marzo de 2002...”.

V. APELACIÓN Parte pasiva La parte demandada –DEAJ - interpuso oportunamente el recurso vertical manifestando que no es posible acceder a las pretensiones porque el gasto no está presupuestado ni se cuenta con el certificado de disponibilidad y registros presupuestales, por culpa del Minhacienda y Crédito Público que no ha girado los dineros necesarios para satisfacer tal obligación. (fls. 242 y

244).

VI. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO 6. 1. Planteamiento genérico Considera la Procuraduría Tercera Delegada que la recurrida sentencia debe ser CONFIRMADA, en atención a las precisiones jurídicas que más adelante se expondrán. 6. 2. Controversia a decidir Respetando el marco que le impone a esta instancia, como se sabe, el contenido de la alzada interpuesto, según las voces del artículo 357 del Código de Procedimiento Civil6, para esta Agencia Fiscal el problema jurídico en el sub examine se circunscribe a determinar, en primer lugar, si el pago del derecho reclamado a partir de la ejecutoria de la sentencia del Consejo de Estado y la inexistencia previa de la apropiación presupuestal para la solución del eventual crédito imposibilita acceder a las súplicas. 6. 3. Análisis 6. 3. 1. Pago parcial Al aducir la parte demandada que con el hecho del pago de la diferencia salarial y prestacional, a partir del 7 de marzo de 2002 y en acatamiento de la 6 Ha de aplicarse esta adjetividad por la misma razón expuesta al pie de página número 2, vale anotar, por la fecha de presentación de la demanda. decisión del Consejo de Estado sobre la ilegalidad del Acuerdo CSJ 05 de 1993 –febrero 15 -, simplemente está informando sobre el reconocimiento del crédito a partir de esa data, mas no está decidiendo nada respecto de la totalidad de la petición formulada por el actor, la cual, como se sabe, abarcaba el lapso anterior desde el año de 1993, por lo que la resolución

judicial que la otorgó parcialmente ha de ser confirmada. 6. 3. 2. Disponibilidad presupuestal Aunque este argumento no se expuso en el debate de la primera instancia, cuestión que obviaría tenerlo en cuenta en esta segunda instancia porque, en primer lugar, la contraparte contra quien va dirigido no tuvo oportunidad de controvertirlo, y, en segundo lugar, no es el objeto de la litis, estima esta Agencia de la Sociedad, de todos modos, que tan desafortunada y ligera exposición del ente demandado se destruye con las disposiciones constitucionales relacionadas con la ley anual del presupuesto y con los elementos del proyecto de apropiaciones, que, en su orden, estipulan: “Ley anual del presupuesto Art. 346.- El Gobierno formulará anualmente el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones que deberá corresponder al plan nacional de desarrollo y lo presentará al Congreso, dentro de los diez días de cada legislatura. En la ley de apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a la ley anterior, o a uno propuesto por el gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al plan nacional de desarrollo…”; y, “Elementos del proyecto de apropiaciones Art. 347.- El proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia legal respectiva. Si los ingresos legalmente autorizados ni fueren suficientes para atender los gastos proyectados, el gobierno propondrá, por separado, ante las mismas

comisiones que estudian el proyecto de ley del presupuesto, la creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes para financiar el monto de gastos contemplados…”. (En el original no aparece subrayado). Exponer que cada vez que demanden al Estado –en cualquiera de sus manifestaciones o expresiones orgánicas – da como resultado inexorable una condena en su contra y que, por lo tanto, menester se hace una anticipada apropiación presupuestal para atender la restauración económica ordenada, como ligeramente lo planteó la apoderada del CSJ, es desconocer la controversia jurídica típica de los procesos contenciosos, la contingencia de los fallos y, lo más importante, la autonomía judicial para decidir conforme a derecho. Atender el planteamiento de este interviniente pasivo equivaldría a borrar el debate judicial, a más de convertir al operador judicial en un simple cobrador de las pretensiones de los demandantes. Con todo, también olvida la recurrente de ese organismo lo establecido a través de los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo que, precisamente, estipulan lo que ha de hacerse para el cobro de lo decretado judicialmente, sin perjuicio de las acciones disciplinarias a que se hacen acreedores los representantes legales por no impulsar lo indispensable para cubrir los créditos a cargos de las entidades que regentan. (vr. Gr. Art. 48-24

C. D. U.).

Por ende, no puede ser de recibo este argumento para disculpar la falencia administrativa, y, menos, mucho menos, para deprecar la revocatoria del fallo recurrido, pues olvida la parte impugnante que para restablecer el derecho

económico–salarial necesario se hizo declarar la nulidad de los actos administrativos particulares acusados, de donde resulta imposible dejar vigente esta particular decisión, pero, de otra parte, negarle sus efectos reparadores. Postura tan inverosímil no puede ser de recibo. 6. 3. 3. Precedentes jurisprudenciales En este aparte, comedidamente nos remitimos a los obrantes dentro del expediente, sea precisar, el de enero 27 de dos mil (2000) dictado dentro de la radicación No. 911/180/99 con ponencia del Dr. ORJUELA GÓNGORA y que decidió la causa de la Sra. MARLENY DÍAZ CABRERA –Escribiente del Juzgado 1° Civil del Circuito de Florencia, Caquetá –(fls. 75 a 93), y, el del 1° de junio de dos mil seis (2006) proferido en la radicación No. 150012331000200100485 01 (R. I: 7538/05), con conducción del Dr. MORENO GARCÍA que, a su vez, decidió el negocio del escribiente adscrito al Juzgado Promiscuo de Familia de Puerto Boyacá –Boyacá -, Sr. OMAR RODRÍGUEZ JIMÉNEZ (fls. 197 a 207). En el primero de los relacionados casos se inaplica el Acuerdo 05/93 del CSJ, por incompetencia para la fijación de la escala salarial de los servidores públicos judiciales, mientras que, en el segundo, acogiendo el concepto rendido por esta Vista Fiscal se declare el derecho plenamente, pues ya había salido de la órbita jurídica dicha regulación.

CONCEPTO Por lo razonado, este Despacho solicita a la Sala de Conocimiento se confirme la recurrida providencia de mérito al quedar acreditado que los actos demandados se profirieron con desconocimiento, tanto de la regulación reglamentaria de los salarios y prestaciones en cabeza del ejecutivo nacional y no del Consejo de la Judicatura, como de la jurisprudencia atinente al caso, por lo que su presunción de legalidad ha quedado desvirtuada, siendo necesario, entonces, el consecuente restablecimiento del derecho. De los Srs. Consejeros, cordialmente

CRISTINA GRUESO SÁNCHEZ

Procuradora Tercera Delegada ante el Consejo de Estado

CGS / MDC