PGN - LEY DE CUOTAS DE GÉNERO - Aplicación

ARCHIVO DEFINITIVO-A favor de funcionarios por establecer de la Alcaldía del Municipio de Tinjacá Boyacá por presuntas irregularidades por el incumplimiento de la ley de cuotas. ILICITUD SUSTANCIAL-Noción En virtud de la ILICITUD SUSTANCIAL, como principio y categoría superior del Derecho disciplinario, el sistema punitivo se eleva de la simple ilicitud formal y sólo se ocupa de las conductas que trasciendan la vulneración formal, en el entendido que la acción disciplinaria no apunta a sancionar el incumplimiento del deber por el deber mismo, sino aquellas conductas que comporten afectación funcional y sustancial de los deberes exigibles de los servidores públicos. FALTA DISCIPLINARIA-Definición legal FALTA DISCIPLINARIA-Elementos esenciales para su configuración Conforme a lo expuesto, recuérdese que la falta disciplinaria está estructurada sobre los elementos de tipicidad, ilicitud sustancial y culpabilidad, de modo que los preceptos de la sana crítica y las razones expuestas precedentemente son suficientes para considerar la inexistencia de la presunta falta disciplinaria que se hoy investiga, pues carece de ilicitud sustancial, al tenor de lo dispuesto en el artículo 9 de la Ley 1952 de 2019 modificada por la Ley 2094 de 2021. LEY DE CUOTAS DE GÉNERO-Aplicación Pese a lo anterior, existen aspectos importantes que dificultan el cumplimiento de la ley de cuotas, tales como las deficiencias en la información para su implementación, pues a pesar del registro de los datos exigidos y reportados por las entidades aquí implicadas ante el DAFP, no existe un seguimiento sistemático y riguroso a esa información que

permita concluir cuáles son las razones que han generado el incumplimiento de las obligaciones que impone la Ley. Si bien la norma busca la mayor participación de la mujer en los cargos públicos de esta naturaleza, lo cierto es que existen vacíos en la norma sobre cuál es el procedimiento para verificar el incumplimiento de estas disposiciones, como tampoco contiene la obligación de las entidades para reportar periódicamente la forma como se ocupan los cargos.

Dependencia: PROCURADURÍA PROVINCIAL DE INSTRUCCIÓN CHIQUINQUIRÁ Radicación No. E 2021 – 319375 / D – 2022 – 2472037

Implicados FUNCIONARIOS POR DETERMINAR

Cargo: Por Estableder

Entidad Administración Municipal de Tinjacá - Boyacá Informante Servidor Público Fecha Informe Junio 28 del 2022 Fecha hechos Vigencia del 2020 Asunto EVALUACIÓN DE INDAGACIÓN PRELIMINAR Auto que dispone el archivo de la actuación (Art. 90 del (CGD) modificado por la Ley 2094 de 2021). Chiquinquirá,

I. ASUNTO Atendiendo la competencia disciplinaria en primera instancia asignada a las Procuradurías Provinciales se procede a valorar la presente indagación preliminar, con la finalidad de verificar si se cumplen las exigencias legales para abrir investigación disciplinaria o si, por el contrario, se procede a ordenar la terminación de la actuación y el consecuente archivo de las diligencias.

II. ANTECEDENTES

2.1. Del Informe. Las presentes diligencias se inician con fundamento en el Oficio PDFP-No. 1323 de fecha 13 de mayo de 2022, suscrito por el señor Procurador Delegado para la Vigilancia

Preventiva de la Función Pública (fls.5-6), mediante el cual remite reporte de las entidades que según el informe sobre la participación femenina en el desempeño de cargos directivos de la administración pública de los años 2019-2020, originado por el Departamento Administrativo de la Función Pública, incumplieron la ley, esto es, el artículo 16 de la Ley 581 de 2000 y el Decreto 455 de 2020. En dicho escrito, se presentan los datos relacionados con el porcentaje de incumplimiento y la información no reportada sobre la participación femenina en el desempeño de cargos públicos del máximo nivel decisorio, y otros, enlistando las entidades públicas respectivas, entre otros, de la Alcaldía Municipal de Tinjacá. Al respecto y de la revisión del cuadro, se advierte que para el año 2020, la Alcaldía del Municipio de Tinjacá Boyacá, en el máximo nivel decisorio de los cargos de mayor jerarquía de la planta de personal de dicha entidad territorial, la participación de la mujer fue del 25%, y, respecto de otros niveles decisorios, lo fue del 3%, contraviniendo lo 2 Radicación No. E 2021 – 319375 / D – 2022 – 2472037

Implicado: Administración Municipal de Tinjacá - Boyacá establecido en el artículo 4º de la Ley 581 de 2000 o Ley de Cuotas. Lo que en principio sería constitutivo de falta disciplinaria y comprometería a los funcionarios por establecer.

2.2. Indagación Preliminar. Atendiendo la anterior información, con auto del 25 de julio del 2022 (folios 9 a 10), se

adelantó indagación preliminar en contra de FUNCIONARIOS POR ESTABLECER del Municipio de Tinjacá Boyacá, con la finalidad de verificar la ocurrencia de la conducta, determinar si fue constitutiva de falta disciplinaria e identificar si estuvieron amparados por cualquiera de las causales de exclusión de responsabilidad. Por las irregularidades informadas en el Municipio de Tinjacá – Boyacá, correspondientes a la vigencia 2020: Departamento al que Tipo entidad NOMBRE DE LA No. de Mujeres Hombres Mujeres pertenece o se ENTIDAD cargos % encuentra ubicada la provistos entidad BOYACÁ Alcaldía ALCALDÍA DE 4 1 3 25% TINJACÁ- BOYACÁ Para el perfeccionamiento de esta etapa procesal se ordenó y allego el siguiente material probatorio:

1. Copia auténtica de la credencial del alcalde municipal, elegido para el período constitucional 2020, así como certificación laboral, donde consten nombres completos, documento de identidad, relación de cargos desempeñados, tiempo total de servicio, último cargo desempeñado, salarios devengados, últimas direcciones y teléfonos registrados, junto con copia del formato único de hoja de vida con todos sus soportes. (Fl.12 PDF. RTA 1 VER CD.)

2. Copia auténtica de las actas de nombramiento y posesión del servidor público que conforme al manual de funciones o acto de delegación, para el año 2019, era el responsable de presentar el reporte de la entidad al Departamento Administrativo de la Función Pública – DAFP, para el Informe sobre la

participación femenina en el desempeño de cargos directivos y otros niveles decisorios, así como certificación laboral, donde consten nombres completos, documento de identidad, relación de cargos desempeñados, tiempo total de servicio, último cargo desempeñado, salarios devengados, últimas direcciones y teléfonos registrados, junto con copia del formato único de hoja de vida con todos sus soportes. (Fl.12 PDF. RTA 2 VER CD.)

3. Copia de los reportes presentados por la entidad en el año 2019 al Departamento Administrativo de la Función Pública – DAFP, respecto del informe sobre la participación femenina en el desempeño de cargos directivos y otros niveles decisorios, anexando copia de los mismos, junto con su constancia de envío. Igualmente deberá certificarse la fecha en la que se cumplió con dicha responsabilidad. (Fl.12

PDF. RTA 3 VER CD.)

4. Copia del acto administrativo por medio del cual se fija la planta de personal del Municipio de Otanche, vigente para el año 2019. (Fl.12 PDF. RTA 4 VER CD.)

5. Certificación en la que se identifiquen los cargos de mayor jerarquía o máximo nivel decisorio de la entidad, indicando los nombres y apellidos completos de los servidores públicos que ocuparon esos cargos para el año 2019, adjuntando al efecto el acto administrativo de nombramiento, acta de

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Implicado: Administración Municipal de Tinjacá - Boyacá

posesión, certificación laboral y Formato Único de Hoja de Vida junto con sus anexos de los mismos.

(Fl.12 PDF. RTA 5 VER CD.)

6. Certificación en la que se identifiquen los cargos “de otros niveles decisorios” de la entidad, acorde a lo establecido en el artículo 3º de la Ley 581 de 2000, indicando los nombres y apellidos completos de los servidores públicos que ocuparon esos cargos para el año 2019, adjuntando al efecto el acto administrativo de nombramiento, acta de posesión, certificación laboral y Formato Único de Hoja de Vida junto con sus anexos de los mismos. (Fl.12 PDF. RTA 2 VER CD.)

III. CONSIDERACIONES DEL DESPACHO Sea lo primero señalar que, en atención a lo preceptuado en el Artículo 26 de la Ley 1952 de 2019 modificada por la Ley 2094 de 2021, constituye falta disciplinaria y, por lo tanto, da lugar a la imposición de la sanción disciplinaria correspondiente la incursión en cualquiera de las conductas previstas en este código que conlleven incumplimiento de deberes, extralimitación en el ejercicio de derechos y funciones, prohibiciones y violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y conflicto de intereses, sin estar amparado por cualquiera de las causales de exclusión de responsabilidad contempladas.

Corresponde a este despacho entonces, verificar si del caudal probatorio arrimado al proceso se desprende la existencia de actuación que estructure falta disciplinaria o si, por el contrario, los hechos dados a conocer son ajenos a esta área del derecho, caso en el cual se procederá de conformidad con lo establecido en el artículo 90 de la Ley 2094 de

2021. Como se indicó líneas atrás, esta actuación se inició con fundamento en informe del Procurador Delegado para la Vigilancia Preventiva de la Función Pública (fls.5-6), el cual señala la ocurrencia de presuntas irregularidades en las que incurrieron posiblemente los FUNCIONARIOS POR ESTABLECER de la administración municipal de Tinjacá, relacionadas con el presunto incumplimiento del artículo 16 de la Ley 581 de 2000, y el Decreto 455 de 2020, relativos a la participación adecuada de la mujer en los niveles del poder público, vigencias 2020. Departamento al que Tipo entidad NOMBRE DE LA No. de Mujeres Hombres Mujeres pertenece o se ENTIDAD cargos % encuentra ubicada la provistos entidad BOYACÁ Alcaldía ALCALDÍA DE 4 1 3 25%

TINJACÁ- BOYACÁ

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Implicado: Administración Municipal de Tinjacá - Boyacá De las diligencias preliminares se encuentra establecido que para el momento de los hechos, ALSIVER SIERRA MENDIETA, identificado con la cédula de ciudadanía número 4.278.183 en expedida en Tinjacá., era el Alcalde Municipal de Tinjacá (Boyacá), luego de haber sido elegido, y haber tomado formal posesión de su cargo, por lo que a la luz de los artículos 25 y 70 de la Ley 1952 de 2019, era sujeto disciplinable. Igualmente precisan que para entonces, es decir para el año 2020, se encontraban en ejercicio de sus

funciones. (Fl.12 PDF. RTA 1 VER CD.) Así mismo, obrantes al plenario reposa las certificaciones laborales de los funcionarios JEAN PAUL SIERRA SIERRA, identificado con la cédula de ciudadanía número 1.055.710 527 en expedida en Tinjacá., quien era el Secretario de Planeación para el año 2019 y JENIFFER ALEXANDAR CAMARGO AGUILAR, identificada con la cédula de ciudadanía número 1.051.211.226 en expedida en Combita, quien era la Secretaria de Gobierno Municipal para el año 2019, estos funcionarios eran los responsables de presentar el reporte de la entidad al Departamento Administrativo de la Función Pública – DAFP, para el Informe sobre la participación femenina en el desempeño de cargos directivos y otros niveles decisorios. (Fl.12 PDF. RTA 1 VER CD.) Sobre el particular se adjunta copias de los reportes presentados por la entidad en el año 2019 al Departamento Administrativo de la Función Pública – DAFP, respecto del informe sobre la participación femenina en el desempeño de cargos directivos y otros niveles decisorios, en los siguientes términos: 5 Radicación No. E 2021 – 319375 / D – 2022 – 2472037

Implicado: Administración Municipal de Tinjacá - Boyacá Ahora bien, La ley 581 de 2000 o ley de cuotas, la cual al respecto consagra:

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Implicado: Administración Municipal de Tinjacá - Boyacá “ARTICULO 2°. CONCEPTO DE MAXIMO NIVEL DECISORIO. Para los efectos de esta ley,

entiéndase como “máximo nivel decisorio”, el que corresponde a quienes ejercen los cargos de mayor jerarquía en las entidades de las tres ramas y órganos del poder público, en los niveles nacional, departamental, regional, provincial, distrital y municipal.” “ARTICULO 3°. CONCEPTO DE OTROS NIVELES DECISORIO. Entiéndase para los efectos de esta ley, por “otros niveles decisorios” los que correspondan a cargos de libre nombramiento y remoción, de la rama ejecutiva, del personal administrativo de la rama legislativa y de los demás órganos del poder público, diferentes a los contemplados en el artículo anterior, y que tengan atribuciones de dirección y de mando en la formulación, planeación, coordinación, ejecución y control de las acciones políticas del Estado, en los niveles nacional, departamental, regional, provincial, distrital y municipal, incluidos los cargos de libramiento y remoción de la rama judicial.” “ARTÍCULO 4°. PARTICIPACIÓN EFECTIVA DE LA MUJER. La participación adecuada de la mujer en los niveles del poder público definidos en los artículos 2° y 3°. de la presente ley, se hará efectiva aplicando por parte de las autoridades nominadoras las siguientes reglas: a) Mínimo el treinta por ciento (30%) de los cargos de máximo nivel decisorio, de que trata el artículo 2°., serán desempeñados por mujeres. b) Mínimo el treinta por ciento (30%) de los cargos de otros niveles decisorios, de que trata el artículo 3°., serán desempeñados por mujeres” No obstante, la información documental que fundamenta la presente actuación disciplinaria se desprende que en efecto el ente territorial de Tinjacá (Boyacá), no ha dado

total cumplimiento a la Ley 581 de 2000, también es cierto que en la realidad en aquellas entidades del nivel municipal existen muchas limitaciones no solo en los reportes de la información periódica sino también en el cumplimiento efectivo del porcentaje exigido por la ley, para que las mujeres ocupen cargos del nivel directivo o decisorio, pues existen aspectos normativos, institucionales y culturales que impiden su cumplimiento. El artículo 13 del decreto 785 de 2005, -por medio del cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación y de funciones y requisitos generales de los empleos de las entidades territoriales- , establece las Competencias laborales y requisitos para el ejercicio de los empleos, de acuerdo con la categorización establecida para los departamentos, distritos y municipios, de conformidad con el reglamento que expida el Gobierno nacional, de lo cual se desprende que en la planta de personal de los municipios existen dos o tres cargos del nivel directivo, que son generalmente el Secretario de Planeación, Secretario de Hacienda y Secretario de Gobierno. En entidades del orden territorial es evidente que la implementación de la ley se dificulta aún más si se tiene en cuenta la clasificación de los empleos ya que son pocos los cargos de mayor jerarquía y de otros niveles decisorios en la planta de personal administrativa 7 Radicación No. E 2021 – 319375 / D – 2022 – 2472037

Implicado: Administración Municipal de Tinjacá - Boyacá del nivel municipal, en tanto que el número de cargos del mismo nivel directivo es más amplio en entidades del orden nacional incluso del orden departamental, en donde la cantidad de cargos que están incluidos es mayor, luego, la aplicación de la ley se facilita

ya que más porcentajes de mujeres tendrán oportunidad de tener mayor presencia, sin embargo, la ambigüedad de la misma ley no establece para su efectivo cumplimiento, un procedimiento para cada entidad y nivel de cargos (Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias Etc,) pues como se observa su obediencia se expresa de manera global para todas las ramas del poder público. Pese a lo anterior, existen aspectos importantes que dificultan el cumplimiento de la ley de cuotas, tales como las deficiencias en la información para su implementación, pues a pesar del registro de los datos exigidos y reportados por las entidades aquí implicadas ante el DAFP, no existe un seguimiento sistemático y riguroso a esa información que permita concluir cuáles son las razones que han generado el incumplimiento de las obligaciones que impone la Ley. Si bien la norma busca la mayor participación de la mujer en los cargos públicos de esta naturaleza, lo cierto es que existen vacíos en la norma sobre cuál es el procedimiento para verificar el incumplimiento de estas disposiciones, como tampoco contiene la obligación de las entidades para reportar periódicamente la forma como se ocupan los cargos. La simple información del DAFP o falta reporte no es suficiente para determinar el cumplimiento o incumplimiento de la Ley, ya que no contiene un análisis de la información presentada, pues es información tabulada que simplemente no refleja la realidad o entorno de las entidades donde se exige su aplicación. Ahora, el aspecto de mayor influencia es el cultural en la medida en que es uno de los obstáculos más difíciles de superar, dada la dimensión del ámbito político de naturaleza

masculina arraigada en los municipios que integran las regiones del departamento de Boyacá, que potencializan la idea de que no hay mujeres preparadas o dispuestas a participar y a asumir las cargas que se derivan de asumir altos cargos decisorios, o que no hay mujeres que reúnan los requerimientos para ocupar por sus propios méritos los cargos de decisión. 8 Radicación No. E 2021 – 319375 / D – 2022 – 2472037

Implicado: Administración Municipal de Tinjacá - Boyacá Luego, la poca participación de las mujeres en los cargos directivos o decisorios de las entidad aquí implicada, no quiere decir necesariamente que no se estén representando efectivamente los intereses de las mujeres en los municipios, pues este un fenómeno cultural que conlleva años para su desarrollo, siendo éste una de las causas de la baja representación de las mujeres en el poder público, que necesita ser construido por parte de múltiples actores institucionales, políticos y sociales; mucho menos puede concluirse que con la ocupación mayoritaria de cargos directivos o del nivel decisorio por parte de los hombres durante el año 2019, exista discriminación de género pues pese a la orden imperativa de la ley, no hay que perder de vista la realidad social, económica, cultural y geográfica de la población en estas entidades territoriales del orden municipal, y del potencial que sus mujeres tienen para ocupar posiciones de poder, lo que reduce la concepción de la ley frente al tema de la equidad y la paridad de género, minimizando la igualdad de oportunidades al abordar problemas más cualitativos referentes a la ubicación de las mujeres en las instituciones públicas.

Al respecto, y frente a los hechos objeto de investigación la Procuraduría Regional de

Cundinamarca, en fallo de segunda instancia No. 1655 del 22 de agosto del 2018, considero: “(…) En este orden de ideas, esta instancia disciplinaria debe concluir que pese al no cumplimiento de la cuota de participación de la mujer en la administración, es típica en el hecho estudiado, no se configura como falta disciplinaria, de un lado por cuanto del análisis de los porcentajes frente a los cargos provistos con mujeres para el año cuestionado 2015, se cumplió, y si se tratare de las vigencias 2012 a 2015, también. Ahora bien, en vías de discusión así no hubiera sido posible proveer los cargos en el porcentaje exigido por la ley, es de anotar que no se le puede exigir imposibles. Así las cosas este despacho no hará el examen de culpabilidad que le sucedería de haberlo encontrado responsable de la falta que se le endilga, y por ende REVOCARÁ el fallo de primera instancia, mediante el cual se sancionó al señor VICTOR JULIO MORENO ALFONSO, en su condición de Alcalde del Municipio de Tena, con SUSPENSION EN EL EJERCICIO DEL CARGO, por el término de un (1) riles, para en su lugar ABSORVERLO del cargo formulado en su contra. (…)” (Subrayado fuera de texto) 9 Radicación No. E 2021 – 319375 / D – 2022 – 2472037

Implicado: Administración Municipal de Tinjacá - Boyacá Conforme a lo expuesto, recuérdese que la falta disciplinaria está estructurada sobre los elementos de tipicidad, ilicitud sustancial y culpabilidad, de modo que los preceptos de la

sana crítica y las razones expuestas precedentemente son suficientes para considerar la inexistencia de la presunta falta disciplinaria que se hoy investiga, pues carece de ilicitud sustancial, al tenor de lo dispuesto en el artículo 9 de la Ley 1952 de 2019 modificada por la Ley 2094 de 2021. “Ilicitud sustancial: La falta será antijurídica cuando afecte el deber funcional sin justificación alguna” El Dr. ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO, Procurador General de la Nación, respecto a la ilicitud sustancial, expresó: “La ilicitud sustancial disciplinaria debe ser entendida como la afectación sustancial de los deberes funcionales, siempre que ello implique el desconocimiento de los principios que rigen la función pública. (…) Si el significado real del término antijuridicidad es el de ser contrario a derecho, debe entenderse que para estimarse cumplida la contrariedad de la conducta, ésta debe tener una razón de ser. El comportamiento, más que desconocer formalmente la norma antijurídica que lo prohíbe, debe ser opuesto o, cuando menos, extraño a los principios que rigen la función pública. (…) El derecho disciplinario no debe ni puede tutelar el cumplimiento de los deberes por los deberes mismos. En otros términos, aun cuando la conducta se encuadre en la descripción típica, pero tal comportamiento corresponda a un mero quebrantamiento formal de la norma jurídica, ello no puede ser objeto de la imposición de una sanción disciplinaria, porque se constituiría en responsabilidad objetiva (…) (…) En una palabra, aunque el comportamiento se encuentre en un tipo disciplinario,

pero se determina que el mismo para nada incidió en la garantía de la función pública y los principios que la gobiernan, deberá concluirse que la conducta está desprovista de ilicitud sustancial.”1 En virtud de la ILICITUD SUSTANCIAL, como principio y categoría superior del Derecho disciplinario, el sistema punitivo se eleva de la simple ilicitud formal y sólo se ocupa de las conductas que trasciendan la vulneración formal, en el entendido que la acción disciplinaria no apunta a sancionar el incumplimiento del deber por el deber mismo, sino aquellas conductas que comporten afectación funcional y sustancial de los deberes exigibles de los servidores públicos. 1 ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO, Procurador General de la Nación. Justicia Disciplinaria –De la ilicitud sustancial a lo sustancial de la ilicitud-, Instituto de Estudios del Ministerio Público. Pág. 23 y siguientes. 10 Radicación No. E 2021 – 319375 / D – 2022 – 2472037

Implicado: Administración Municipal de Tinjacá - Boyacá Así las cosas, esta Instancia Disciplinaria se abstendrá de continuar con la presente actuación, toda vez que no es posible estructurar irregularidad alguna atribuible a FUNCIONARIOS POR ESTABLECER de la administración municipal de Tinjacá, dando lugar al archivo de la actuación al tenor de lo dispuesto en el artículo 9 del Código General Disciplinario modificado por la Ley 2094 de 2021

Como quiera que en el presente evento, no hubo quejoso, dado que el proceso disciplinario se inició con fundamento en Informe de Servidor Público, no es aplicable la

comunicación que trata el artículo 129 del (CGD) modificado por el artículo 36 de la Ley 2094 de 2021. En mérito de lo expuesto, la Procuradora Provincial de Instrucción en Chiquinquirá, en uso de sus atribuciones legales, R E S U E L V E: PRIMERO: Ordenar la terminación de la actuación y en consecuencia disponer el ARCHIVO DEFINITIVO del proceso adelantado contra FUNCIONARIOS POR DETERMINAR adscritos a la administración municipal de Tinjacá (Boyacá), periodo 2.019 - 2.020, con fundamento en la parte motiva del presente proveído.

SEGUNDO: Ateniendo el criterio institucional en cuanto a la diferencia entre quejoso e informante, en el presente caso no existe quejoso a quien comunicar la actuación.

TERCERO: A través de la Secretaría de esta Provincial déjense las constancias de rigor.

CÚMPLASE

ANDREA LILIANA YUNIS CUBIDES

Procuradora Provincial de Chiquinquirá ALYC / MAAG EXP: E 2021 – 319375 / D – 2022 – 2472037 – C.O. 12 folios y 1 CD 11 Radicación No. E 2021 – 319375 / D – 2022 – 2472037

Implicado: Administración Municipal de Tinjacá - Boyacá