PGN - LEY ESTATUTARIA - Características

Procurador General 1 Bogotá, D.C., mayo 28 de 2004 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

REF: Demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo transitorio del artículo 3º del Acto Legislativo No. 01 de 2003, “Por el cual se adopta una Reforma Política Constitucional y se dictan otras disposiciones”.

Actor: ROBERTO RAFAEL BORNACELLI GUERRERO

Magistrado Sustanciador: Dr. ALFREDO BELTRÁN SIERRA

Expediente D-5133 Concepto No. 3574 De conformidad con lo dispuesto en los artículos 242 numeral 2 y 278 numeral 5 de la Carta Política, procedo a rendir concepto en relación con la demanda instaurada ante esa Corporación por el ciudadano ROBERTO RAFAEL BORNACELLI GUERRERO, quien en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40 numeral 6 y 242 numeral 1o. de la Constitución Política, ha solicitado a la Corte que declare la inconstitucionalidad del parágrafo transitorio del artículo 3º. del Acto Legislativo No. 01 de 2003 que faculta al Gobierno Nacional para que, en caso de que el Congreso no expida la reglamentación concerniente a las elecciones departamentales y municipales, a más tardar tres meses antes de la realización de dichas elecciones, dicte un decreto con fuerza de ley antes del cierre de las inscripciones correspondientes.

1. Planteamientos del demandante Para el actor, el parágrafo transitorio del artículo 3º del Acto Legislativo

No. 1 de 2003, desconoce el principio democrático consagrado en el artículo 1º. de la Carta Política y los artículos 150-10, 152 y 153 de la misma, por las siguientes razones: Procurador General 2 1.1. El Congreso tiene límites para reformar la Constitución por medio de actos legislativos, puesto que la reforma sólo puede versar sobre lo coyuntural, por ende es irreformable lo fundamental. 1.2. Con la delegación a favor del Gobierno que contiene la norma acusada el Congreso desconoció el principio democrático y contraría la intención clara del constituyente de evitar que temas con reserva de ley estatutaria sean regulados por decretos con fuerza de ley. 1.3. La norma acusada delega en el Gobierno la facultad de regular lo concerniente a la financiación de las campañas electorales, especialmente las de elecciones de alcaldes y gobernadores realizadas el 26 de octubre de 2003. 1.4. El límite temporal para la expedición de la ley a la que se refiere la norma acusada permite que en la práctica se le otorgue competencia de forma exclusiva al Gobierno para regular el asunto en relación con las elecciones del 26 de octubre de 2003.

2. Problema jurídico Corresponde al Ministerio Público establecer sí tiene competencia el Congreso de la República, en su calidad de constituyente derivado, para investir, como lo hizo mediante el artículo 3º del Acto Legislativo No. 01 de 2003, al Presidente de la República de facultades para expedir normas relacionadas con materias que de conformidad con disposiciones constitucionales consagradas por el constituyente primario, son competencia privativa del legislativo a través del trámite propio de las leyes

estatutarias, en particular, aquellas relativas a las elecciones departamentales y municipales. Procurador General 3

3. Competencia de la Corte para pronunciarse sobre los límites del Congreso para delegar en el Ejecutivo la reglamentación de una materia que por su naturaleza debe ser expedida exclusivamente por el legislador ordinario: las leyes estatutarias De conformidad con el antecedente jurisprudencial contenido en la sentencia C-551 de 2003, la Corte Constitucional es competente para avocar el problema jurídico que plantea la demanda de la referencia, toda vez que él gira en torno a la del Congreso de la República para que en ejercicio de su función de constituyente derivado, faculte al Presidente de la República para expedir normas que por disposición del Constituyente Primario deberían tramitarse por el trámite propio de una ley estatutaria.

4. Cuestión preliminar: una posible inhibición por carencia actual de objeto Le corresponde al Ministerio Público conceptuar si con el parágrafo transitorio del artículo 3º del Acto Legislativo No. 01 de 2003 el Congreso excedió el límite para reformar la constitución y desconoció el principio democrático. Sin embargo, se podría argumentar que la disposición acusada ha dejado de cumplir efectos jurídicos en razón de su temporalidad ya que la normativa que debía desarrollarse ya se dictó y ejecutó. Por tanto se podría concluir que por carencia actual de objeto la Corte no podría emitir un pronunciamiento de fondo respecto de la norma demandada.

En efecto, el parágrafo transitorio del artículo 3º del Acto Legislativo 01 de 2003 es una norma de carácter transitorio que buscaba asegurar el

cumplimiento de la reforma política contenida en el mencionado acto legislativo, durante las elecciones departamentales y municipales que se realizaron el 26 de octubre de 2003. Procurador General 4 En cumplimiento de lo dispuesto en la norma acusada el Gobierno Nacional dictó el Decreto 2207 de agosto 5 de 2003 “Por medio del cual se desarrolla el Artículo 3º. del Acto Legislativo 01 de 2003, en lo concerniente a las elecciones Departamentales y Municipales”. Elecciones que se realizaron el 26 de octubre de 2003. De lo anterior se desprende que tanto la norma que es objeto de acusación como aquella que la reglamentó ya cumplieron sus efectos jurídicos y, por ende, no tendría objeto que la Corte Constitucional se pronunciara sobre su constitucionalidad, y así lo ha considerado esa Corporación al sostener que: “(...) la función de la Corte consiste en preservar la supremacía del orden fundamental mediante decisiones efectivas y eficaces que recaigan, con efecto jurídico inmediato, definitivo y erga omnes, sobre normas vigentes que, si se las encuentra opuestas a los principios y mandatos constitucionales, deben ser excluidas del sistema. “Una disposición que ya no rige ni produce consecuencia alguna en el mundo del Derecho es apenas un dato histórico pero no un acto capaz de afectar o socavar la supremacía de la Constitución, por lo cual un eventual fallo de inexequibilidad resulta inane, a la vez que uno de exequibilidad -entendiendo este término como "ejecutabilidad"- podría llevar al equívoco de considerar restaurada

la vigencia ya perdida de la norma.” (sentencia C379 de 1998). No obstante lo anterior, considera el Misterio Público que en esta materia, es decir, el límite al poder de reforma por parte del Congreso no pueden anteponerse para el control de constitucionalidad argumentos tales como la carencia actual de objeto, máxime si se tiene en cuenta que el decreto expedido con fundamento en el parágrafo transitorio del artículo 3 del Acto Legislativo demandado, aún se encuentra produciendo efectos, toda vez que él ha sido el referente para la asignación de los recursos de quienes participaron en la pasada campaña electoral. En ese orden, considera el Ministerio Público que debe existir un pronunciamiento de la Corte Procurador General 5 Constitucional y, en consecuencia, en el mismo sentido se pronunciará el Ministerio Público. Procurador General 6

5. Los límites del poder constituyente derivado El Procurador General de la Nación, en este punto, y con el debido respeto que le merecen los magistrados de esa Corporación, debe en este punto reiterar en un todo los planteamientos expuestos por el Ministerio Público, en relación con los límites al poder de reforma por parte del Congreso de la República, razón por la cual expondrá a continuación lo conceptuado en los expedientes D-5091, D-5032/D-5041 (acumulados) y D-5137. 5.1. En la sentencia C-551 de 2003, la Corte Constitucional señaló los siguientes parámetros para el análisis de las facultades del poder constituyente derivado, así: 5.1.1. Es preciso distinguir “entre el poder constituyente, en sentido

estricto, o poder constituyente primario u originario, y el poder de reformar o poder constituyente derivado o secundario”. 5.1.2. Es necesario argumentar como “si bien {la Constitución} no establece cláusulas pétreas ni principios intangibles tampoco autoriza expresamente la sustitución integral de la Constitución”. 5.1.3. Es necesario demostrar cómo “el poder de reforma puede modificar cualquier disposición del texto vigente, pero sin que tales reformas supongan la supresión de la Constitución vigente o su sustitución por una nueva Constitución”. Procurador General 7 5.1.4. El último requisito referido al juez constitucional, está igualmente establecido en la sentencia citada, en los siguientes términos: “para saber si el poder de reforma, incluido el caso del referendo, incurrió en un vicio de competencia, el juez constitucional debe analizar si la Carta fue o no sustituida, para lo cual es necesario tener en cuenta los principios y valores que la constitución contiene y aquellos que surgen del bloque de constitucionalidad (...).” (subraya el Despacho). Como lo señalara la sentencia C-551 de 2003, es necesario demostrar qué el otorgamiento de facultades extraordinarias al Presidente de la República para expedir las normas tenientes a regular los requisitos y condiciones para tener derecho a la financiación de las campañas electorales en los departamentos y municipios “implica un cambio de una magnitud y trascendencia que transforme real y materialmente la Constitución o la forma de organización política en otra opuesta o integralmente diferente." 5.2. Habida cuenta de que la distinción establecida por el

constitucionalismo occidental entre las nociones de poder constituyente primario o el poder de dictar la Constitución de un Estado y el poder de reforma o poder para modificarla, es el camino señalado por la doctrina y la jurisprudencia constitucionales contemporáneas para determinar los alcances de uno y otro poder y, por ende, los límites al poder de reforma, camino recorrido ya, en distintas oportunidades por la jurisprudencia y doctrina nacionales con igual finalidad, el Despacho considera pertinente retomar los términos en que esa distinción ha sido realizada por la Corte Constitucional colombiana, particularmente en las sentencias C544 de 1992 y C-551 de 2003, porque es esa distinción la que permitirá establecer el marco teórico para dilucidar el problema planteado en el presente proceso, el cual consiste precisamente en el supuesto desbordamiento de los limites del poder de reforma de la Constitución Política. Procurador General 8 5.3. Desde el punto de vista conceptual y metodológico, si de lo que se trata es de determinar en el presente proceso de constitucionalidad si el Congreso en su condición de constituyente derivado transgredió su ámbito de competencia para reformar la Constitución por haberla sustituido, entonces, el primer paso que ha de darse en el examen del problema planteado es precisar, qué determina el ámbito de competencia del poder de reforma que le corresponde al Congreso, en segundo lugar qué significa sustituir la Constitución, para posteriormente establecer porqué sustituir la Constitución es asunto privativo del poder constituyente primario, del que están excluidos los órganos que sólo tienen la capacidad de

reformarla. 5.4. En ese orden de ideas, sea lo primero decir que, como consecuencia lógica de la adopción del principio de la soberanía popular como principio base, esencial del ordenamiento jurídico-político democrático, el poder constituyente radica en el pueblo, lo cual significa que quienes conforman la comunidad política, los ciudadanos en su conjunto, ejercen a plenitud su poder político para decidir acerca del modo y la forma de su existencia política. En el contexto del pensamiento filosófico-político democrático derivado del principio de la soberanía popular, es el pueblo el que tiene y conserva la potestad de darse una Constitución. Luego, por tratarse de una voluntad política de índole fundacional en lo que al ordenamiento jurídico-político se refiere, la decisión del poder constituyente es incondicionada, no está sujeta a límites jurídicos, como lo ha reconocido tradicionalmente nuestra jurisprudencia. La Corte Constitucional lo ha expresado en los siguientes términos: “(...) el poder constituyente es el pueblo, el cual posee per se un poder soberano absoluto, ilimitado, permanente, sin límites y sin control jurisdiccional, pues sus actos son político-fundacionales y no jurídicos, y cuya validez se deriva de la propia voluntad política de la sociedad.” (sentencia C-544 de 1992) (subraya el Despacho). Procurador General 9 Por su parte, el poder de reforma, entendido como “la capacidad que tienen ciertos órganos del Estado de modificar una Constitución existente, pero dentro de los cauces de la Constitución misma”, es un poder establecido por la misma Constitución, esto es, por el constituyente primario que es quien

la dicta, por ello el mismo ha de ejercerse dentro de las condiciones fijadas por él, las cuales pueden comprender, entre otros aspectos, asuntos de competencia y procedimiento. Es esa razón por la cual, como lo señala la Corte, aun cuando con alguna imprecisión a juicio de este Despacho, el poder de reforma es un poder constituyente derivado, y, es esa también la razón por la que se define con toda justeza, por parte de la jurisprudencia y la doctrina como un poder limitado, en tanto poder instituido y condicionado por la Constitución. Así las cosas, el poder de reforma instituido por la Constitución Política de 1991 en su título final, título en el cual aparecen consignadas por el Constituyente las normas superiores que rigen las formas y, por ende, las competencias para ejercer ese poder, deberá sujetarse a las condiciones procedimentales y de competencia allí establecidas. Es de recordar aquí que, en el articulado de este título, está previsto el acto legislativo como uno de los mecanismos constitucionales idóneos para llevar a cabo tal reforma por parte del Congreso de la República. Procurador General 10 5.5. En lo que a los límites de competencia del poder de reforma se refiere, la Corte Constitucional en la sentencia C-551 de 2003, reconoció su existencia. En dicho fallo se advierte que si bien el Constituyente no previó cláusulas pétreas ni principios inmodificables en la Carta Política de 1991, cualquier artículo de esta Carta puede ser modificado, sin que ello signifique que el poder de reforma no tenga límites, pues el poder de reforma está inhabilitado para cambiar la Carta, derogándola, mediante

la utilización de uno cualquiera de los mecanismos previstos en el Titulo XIII de la Constitución para ejercer ese poder. De allí que el límite de competencia del poder de reforma consista en la incapacidad de este poder para transformarla. Luego, al establecerse como condición del ejercicio de esa facultad el que no pueda adelantarse por fuera de los marcos de la reforma misma, significa ello que existen temas vedados a su capacidad (la del Congreso) de reformar la Constitución (sentencia C-551 de 2003). De allí la denominación alterna que trae la doctrina de límites materiales al poder de reforma. El criterio planteado en ese sentido fue sustentado por la Corte Constitucional sobre la base de la interpretación literal del aparte normativo en que precisamente esa capacidad de reforma es reconocida por la Constitución, según el cual “la Constitución podrá ser reformada” (artículo 374 de la Constitución Política). Sobre el particular se señaló en la precitada providencia: “De manera literal resulta entonces claro que lo único que la Carta autoriza es que se reforme la Constitución vigente, pero no establece que ésta pueda ser sustituida por otra Constitución. Al limitar la competencia del poder reformatorio a modificar la constitución de 1991, debe entenderse que la Constitución debe conservar su identidad en su conjunto y desde una perspectiva material, a pesar de las reformas que le introduzcan.” (sentencia C-551 de 2003) (subraya fuera de texto). Procurador General 11 He aquí pues, el límite material del poder de reforma constitucional que no puede ser sobrepasado por sus titulares a riesgo de penetrar en

terrenos que son del constituyente originario, quien según la teoría constitucional y la propia jurisprudencia constitucional colombiana, es el único autorizado para derogar la Constitución vigente y sustituirla por otra.

6. El asunto de la identidad de la Constitución. Los principios fundamentales y los valores que informan la Constitución Política, referentes necesarios para determinar su sustitución por el poder de reforma 7.1. Con miras a resolver el problema jurídico planteado, es decir, si el Congreso de la República, en ejercicio de su poder de reforma, desbordó los límites de competencia de ese poder al sustituir la Constitución mediante la concesión de facultades al Gobierno nacional, para regular la financiación de las campañas electorales, en caso de que ello no fuese realizado por el Congreso en el término fijado en el artículo 3º del Acto Legislativo 01 de 2003, con lo cual, eventualmente, invadió el territorio reservado al Constituyente primario, única instancia autorizada para dictar la Constitución y, por ende, para sustituirla por otra, es indispensable, en criterio de este Despacho, precisar cuándo puede afirmarse que una Constitución ha sido sustituida por otra, en virtud del ejercicio de ese poder, y por tanto, cuándo ha sido derogada por éste.

Para ello, este Despacho, en atención a lo dicho por la propia Corte en el sentido de que “Al limitar la competencia del poder reformatorio a modificar la Constitución de 1991, debe entenderse que la Constitución debe conservar su identidad en su conjunto y desde una perspectiva material”, deduce que la Carta es sustituida por el poder de reforma cuando aquello

que la identifica como tal, esto es, como forma y modo de la existencia política, resultado de la decisión del pueblo en su condición de poder constituyente, es transformado por el poder de reforma en otra forma y otro modo de existir políticamente. Procurador General 12 6.2. De esa manera, el poder de reforma al desbordar los límites de su competencia, los cuales como se ha dicho están determinados por la noción misma de reforma de la Constitución, la cual no contempla, por definición, la sustitución de ésta, elimina la distinción básica que existe entre él y el poder constituyente, al asumir el acto propio y estrictamente constituyente, a partir del cual el pueblo decide sobre cuáles son los principios rectores y los valores fundamentales sobre los cuales habrá de erigirse el poder público y con él, la estructura del poder del Estado, las relaciones entre el Estado y el resto de la sociedad, los deberes estatales y los derechos y deberes de los particulares, y otros asuntos de primera importancia en el ordenamiento jurídicopolítico de un régimen democrático. Es por ello que la Corte Constitucional, después de insistir en que el poder de reforma por ser un poder constituido, tiene límites materiales debido a que la facultad de reformar la Constitución no contiene la posibilidad de derogarla, de subvertirla o de derogarla en su integridad, dejó establecido que para el análisis de si la Carta fue o no sustituida por otra, “es necesario tener en cuenta los principios y valores que la Constitución contiene y aquellos que surgen del bloque de constitucionalidad.”. 6.3. Es claro que cuando la Corte Constitucional señala como referente

necesario para la determinación de la sustitución de la Carta por el poder de reforma, el de tomar en cuenta los valores y principios que la informan, dejó establecido que al desconocerse tales valores en el desarrollo del proceso reformatorio, la Constitución se ha subvertido. De allí que la noción de “sustitución integral” no ha de ser tomada en su sentido cuantitativo sino cualitativo, en tanto el desconocimiento de tales valores y principios implica un cambio de tal magnitud y trascendencia, que se transforma “real y materialmente la Constitución, la forma de organización política, en otra opuesta e integralmente diferente.” Procurador General 13 6.4. Por tanto, tal como lo señaló la Corte Constitucional, a título de ejemplo, no es viable utilizar el poder de reforma para sustituir el Estado Social y Democrático de derecho, primer principio fundamental de la Carta, por un Estado totalitario, por una dictadura o una monarquía, pues ello comportaría el reemplazo de la Constitución de 1991 por otra (sentencia C-551 de 2003). En ese sentido, es pertinente insistir en lo dicho por la propia Corte, en el sentido de que al limitar la Carta la competencia del poder de reforma debe entenderse que la Constitución debe conservar su identidad en su conjunto y desde una perspectiva material, con lo cual ha de entenderse la integridad de la Carta como la preservación de aquellos contenidos axiológicos incorporados a ella por el Constituyente primario en ejercicio de su potestad de dictar la Constitución. Es por ello, que esa Corporación, desde sus más tempranos pronunciamientos, acogió la versión de la tesis de la causa y finalidad

del poder constituyente elaborada por uno de los más connotados Tratadistas del Derecho Constitucional, Hermann Heller, al puntualizar: “Heller conjuga dos aspectos. Por un lado considera como poder constituyente a aquella voluntad política cuyo poder y autoridad están en condiciones de determinar la existencia de la unidad política de un todo. Pero, por otro lado, admite que una Constitución precisa algo más que una relación fáctica de dominación para valer como ordenación conforme a derecho, y ese algo más, es una justificación según principios éticos de derecho.” (sentencia 544 de 1992) (resalta el Despacho). Más adelante, en esa misma providencia y a propósito de la causa del poder constituyente, dice la Corte: Procurador General 14 “La República de Colombia se ha dado una nueva Constitución, la cual entre otras innovaciones, estableció un sistema de valores fundamentales y principios materiales que informan, orientan y articulan el ordenamiento jurídico y en consecuencia cumplen una función interpretativa, crítica e integradora.”(ídem) (Resalta el Despacho). 6.5. Luego, una cabal comprensión del poder constituyente, en el marco de democracia constitucional contemporánea, comprende no sólo la noción fáctica del mismo, esto es, el hecho político revolucionario que funda un nuevo orden en virtud de una voluntad política, sino también la idea según la cual, la transformación política institucional a cargo del poder constituyente encuentra su legitimación en el reconocimiento y adopción de aquellos valores fundamentales que caracterizan al régimen democrático, como la libertad, la justicia y la igualdad. Es por ello que el criterio sentado por la Corte según el cual, es necesario

hacer referencia a los principios y valores que informan la Carta Política, cuando se trate de analizar la posibilidad de su sustitución por el poder de reforma, ha de ser observado rigurosamente por este Despacho, en atención a que el presente concepto está enmarcado dentro de un proceso en el que la Corte cumple con su función primordial, que no es otra que la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución. Ello, por cuanto ese referente es el que nos permitirá establecer si el espacio reservado a la competencia del poder constituyente primario fue o no invadido por el poder de reforma, ya que es privativo del primero la institucionalización de tales principios y valores, como factores determinantes del diseño de la organización jurídico política, esto es, de la forma y modo de la existencia política. Base axiológica jurídica sin la cual, como bien lo ha dicho la Corte, cambiaría la naturaleza misma de la Constitución de 1991.

7. La modificación de la Constitución por el parágrafo del artículo 3 del Acto Legislativo No. 01 de 2003

Procurador General 15 7.1. Si bien en la expresión que se estudia, contenida en el parágrafo transitorio del artículo 3 del Acto Legislativo 01 de 2003 no se indica que mediante él se reforman una o varias normas de la Constitución Política, pues al parecer se trata sólo de establecer normas tendientes a la reglamentación de la financiación de las campañas electorales relativas a la reforma política realizada mediante este Acto legislativo, el Despacho considera necesario dejar planteado, para efectos de un adecuado

tratamiento del problema jurídico esbozado, que el Congreso de la República, mediante la expresión cuestionada, produjo una modificación del texto constitucional. En efecto, al revestir al Presidente de la República de facultades para reglamentar esta materia, en caso de que el legislador no lo hiciese dentro del término establecido, el Congreso modificó, de manera transitoria, los siguientes artículos de la Constitución Política: El artículo 150, numeral 10, el cual consagra una prohibición constitucional expresa con relación a la concesión de facultades relativas a materias propias de leyes estatutarias, cuyo texto es el siguiente: “Estas facultades (las facultades extraordinarias) no se podrán conferir para expedir códigos, leyes estatutarias, ni las previstas en el numeral 20 del presente artículo, ni para decretar impuestos.” El artículo 152, el cual señala las materias que deben ser tramitadas mediante leyes estatutarias, así: “Mediante las leyes estatutarias el Congreso de la República reglamentará las siguientes materias: (...) “c) organización y régimen de los partidos y movimientos políticos; estatuto de la oposición y funciones electorales” Procurador General 16 El artículo 153, según el cual: “La aprobación, modificación o derogación de las leyes estatutarias exigirá la mayoría absoluta de los miembros del Congreso y deberá efectuarse dentro de una sola legislatura. “Dicho trámite comprenderá la revisión previa, por parte de la Corte Constitucional, de la exequibilidad del proyecto. Cualquier ciudadano podrá intervenir para defenderla o impugnarla”.

Como puede observarse a simple vista, la norma acusada ha modificado normas constitucionales en las que de manera expresa se establecen una prohibición, una competencia y un trámite, al revestir de manera subsidiaria al Presidente de la República para regular esta materia. 7.2. Por tanto, debe determinarse si con la aprobación de esta facultad excepciones, subsidiaria y transitoria, el Congreso desbordó los límites de su poder de reforma por desconocimiento de los elementos conceptuales que identifican a la Constitución Política de 1991. En este orden, lo primero que debe dejarse en claro es que, si bien no estamos ante el tópico de la reforma constitucional a cargo del Congreso, de acuerdo con el cual éste, en el acto reformatorio, indica la norma superior que es por él reformada y, de manera expresa, consigna tanto su voluntad de reforma como el nuevo texto constitucional ya reformado, sí se produjo una modificación a la Carta, bajo el rótulo de una medida transitoria, como se dice en el enunciado del artículo que la contiene. Procurador General 17 7.3. Esta forma atípica ha sido examinada por la teoría constitucional dentro del contexto doctrinario del poder de reforma, presentándolo como la disposición que se adopta sólo para un caso particular, sin que el texto constitucional afectado sea reformado, pero sí desviado por dicha disposición, configurándose así lo que la misma teoría ha denominado como “quebrantamiento de la Constitución” (V. Karl Loewenstein, y Carl Schmitt, Teoría de la Constitución en sus respectivos capítulos sobre el poder de reforma). Se está en presencia de la figura del “quebrantamiento de la Constitución”,

cuando las instancias competentes para reformar la Carta no emprenden reforma alguna de la Carta, toda vez que en ella no se indica expresamente qué normas constitucionales modifica y, por cuanto con ello se supone que éstas siguen conservando su validez en los términos en que están contempladas en el texto constitucional, ya que éste permanece inalterado. En el presente caso no se trata ni siquiera de una medida que se toma de manera transitoria para preservar la existencia política de la unidad política, en interés del todo (Schmitt), sino de una medida que pretende a nombre de la eficiencia, agilizar la regulación de esta materia, para lo cual el Congreso actúa como soberano, modificando de manera transitoria la distribución de competencias en una materia que el constituyente primario consideró esencial para el Estado Social y Democrático de Derecho asignándole tratamiento especial. Con ello se instaura entonces la preeminencia o supremacía de lo existencial sobre lo normativo, de lo fáctico sobre lo instituido, con lo que se produce el traslado de la capacidad privativa del Constituyente Primario al poder de reforma, quien se la apropia mediante una decisión que aparentemente no ha modificado la Carta. Procurador General 18 7.4. Lo anterior, conduce necesariamente a un interrogante, ¿es válido que, en la perspectiva del constitucionalismo democrático y garantista, las instancias competentes para modificar la Constitución puedan actuar en la condición soberana originaria, quebrantando preceptos constitucionales esenciales por razones de eficiencia o conveniencia, o para subsanar la inactividad del legislador asegurando que se expidiera la regulación

relativa a la financiación de las campañas antes de las jornadas electorales previstas para el año 2003. Si bien tal regulación resulta indispensable para el funcionamiento de la democracia y para la realización de los preceptos constitucionales, no puede realizarse a costa de otros preceptos fundamentales de la Carta, particularmente, aquellos relacionados con la separación de funciones y la garantía de la discusión amplia y a profundidad de los temas que afectan la esencia misma del orden político, es decir, se afectan valores y principios inherentes a la democracia. En este punto, es pertinente señalar como la propia Corte Constitucional, después de reconocer que, no obstante ser necesaria la teoría del poder constituyente para conocer la causa d