PGN - LEY ORDINARIA - Modificación de norma contenida en ley estatutaria requiere determin

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA NORMAS DEL CPACAMinisterio Público considera que atribución al Presidente del Consejo de Estado para resolver conflictos de competencia entre las secciones de la Sala de lo Contencioso no desconoce mandatos de reserva de ley estatutaria RESERVA DE LEY ESTATUTARIA-Tipología de normativa especial La reserva de ley estatutaria es una técnica de ordenación utilizada por el Constituyente para racionalizar la extensión del texto superior, la cual consiste en disponer que ciertas materias de alta importancia para la sociedad sean reguladas por una tipología de normativa especial, caracterizada por un trámite de expedición diferenciado que se concreta en: (a) la aprobación del cuerpo normativo por el Congreso de la República en una sola legislatura mediante mayorías calificadas, así como (b) el control previo de constitucionalidad de las disposiciones correspondientes LEY ESTATUTARIA-Materias que debe ocuparse RESERVA DE LEY ESTATUTARIA-No implica que todas las leyes que atribuyen competencias a los jueces deban seguir trámite de norma estatutaria LEY ESTATUTARIA-Alcance de la inclusión de materias no sujetas a reserva ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA-No toda regulación de la materia está sujeta a reserva de ley estatutaria/RESERVA DE LEY ESTATUTARIA-Interpretación restrictiva LEY ESTATUTARIA-Modificación tácita a través de ley ordinaria recae sobre norma no objeto de reserva según su naturaleza La Procuraduría General de la Nación considera que la demanda de la referencia no está llamada a prosperar. Ello, porque a pesar de que el parágrafo del artículo 110 de la Ley

1437 de 2011 modificó tácitamente el artículo 37.1 de la Ley Estatutaria 270 de 1996, lo cierto es que este último es un precepto que, por su materia, es una norma de naturaleza ordinaria y, por ende, no gozaba de un rango especial que impusiera su enmienda por medio de un procedimiento legislativo diferencial En concreto, inicialmente, en el artículo 37.1 de la Ley Estatutaria 270 de 1996, el Congreso de la República dispuso que a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado le corresponde “resolver los conflictos de competencia entre las Secciones del Consejo de Estado” Luego, por medio de la norma demandada del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (parágrafo del artículo 110 de la Ley 1437 de 2011), el legislador optó por modificar tácitamente dicha competencia, en tanto estableció que “es atribución del Presidente del Consejo de Estado, resolver los conflictos de competencia entre las secciones de la Sala de lo Contencioso de la Corporación” Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co 1 LEY ORDINARIA-Modificación de norma contenida en Ley Estatutaria requiere determinar su rango en el sistema normativo para determinar su validez LEY ORDINARIA-Norma modificada de ley estatutaria no regula algún elemento estructural esencial de la administración de justicia CONFLICTO DE COMPETENCIAS-Resolución entre autoridades jurisdiccionales no es un asunto esencial de la ordenación de la administración de justicia

CONSEJO DE ESTADO-Atribución al Presidente de resolver conflicto de competencias entre las secciones de la Sala de lo Contencioso es exequible El Ministerio Público evidencia que la determinación de la autoridad facultada para resolver los conflictos de competencia entre las secciones del Consejo de Estado es una competencia del legislador ordinario y, por ello, la modificación del artículo 37.1 de la Ley Estatutaria 270 de 1996 no estaba sometida a un procedimiento especial. En consecuencia, el Congreso de la República no vulneró los artículos 152 y 153 Superiores al enmendar dicho precepto mediante el parágrafo del artículo 110 de la Ley 1437 de 2011, es decir, a través de una norma procesal contenida en un cuerpo normativo de naturaleza codificadora Así las cosas, la Procuraduría considera que la norma demandada no desconoce los mandatos constitucionales que regulan la reserva de ley estatutaria en materia de administración de justicia (artículos 152 y 153 Superiores) y, por consiguiente, solicitará que se declare su exequibilidad Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co 2 Bogotá, D.C., 13 de abril de 2023 Honorables Magistrados

CORTE CONSTITUCIONAL

Ciudad

Expediente: D-15133

Referencia: Acción pública de inconstitucionalidad interpuesta por Juan Manuel López Molina contra el parágrafo del artículo 110 de la Ley 1437 de 2011, “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.

Magistrado Ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar

Concepto No.: 7183

De conformidad con el artículo 278.5 de la Constitución Política1, rindo concepto en el asunto de la referencia.

I. Antecedentes El ciudadano Juan Manuel López Molina interpone demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo del artículo 110 de la Ley 1437 de 2011, cuyo texto se transcribe a continuación: “Artículo 110. Integración de la Sala de lo Contencioso Administrativo: (…) Parágrafo. Es atribución del Presidente del Consejo de Estado, resolver los conflictos de competencia entre las secciones de la Sala de lo Contencioso de la Corporación”.

El demandante solicita que se declare la inexequibilidad del parágrafo demandado, porque desconoce los artículos 152 y 153 de la Carta Política (reserva de ley estatutaria). Ello, pues la disposición acusada, a pesar de su naturaleza ordinaria, modificó tácitamente el artículo 37.1 de la Ley Estatutaria 270 de 1996, en el que se indica que le corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado “resolver los conflictos de competencia entre las Secciones del Consejo de Estado”.

II. Consideraciones del Ministerio Público La reserva de ley estatutaria es una técnica de ordenación utilizada por el Constituyente para racionalizar la extensión del texto superior, la cual consiste en disponer que ciertas materias de alta importancia para la sociedad sean reguladas 1 “Artículo 278. El Procurador General de la Nación ejercerá directamente las siguientes funciones: (…) 5.

Rendir concepto en los procesos de control de constitucionalidad”. Procuraduría General de la Nación

Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co 3 por una tipología de normativa especial2, caracterizada por un trámite de expedición diferenciado que se concreta en: (a) la aprobación del cuerpo normativo por el Congreso de la República en una sola legislatura mediante mayorías calificadas, así como (b) el control previo de constitucionalidad de las disposiciones correspondientes3. En relación con las materias sujetas a reserva de ley estatutaria, en el artículo 152 de la Constitución Política se establece que mediante la referida tipología de normativa especial el Congreso de la República regulará, entre otras temáticas, la “administración de justicia”. Al respecto, en la jurisprudencia se ha precisado que la expresión “administración de justicia” debe ser interpretada de forma “restrictiva”, con el fin de no vaciar la competencia del legislador ordinario de “expedir códigos en todos los ramos de la legislación” establecida en el artículo 150.2 de la Carta Política4. En este sentido, la Corte Constitucional ha indicado que: “(…) están sujetas a reserva de ley estatutaria las disposiciones que por su naturaleza: (i) afectan la estructura general de la administración de justicia, por lo que se diferencian de aquellas que se limitan a establecer instrumentos para garantizar la efectividad de la función; (ii) establecen y garantizan la efectividad de los principios generales sobre la materia; o (iii) desarrollan aspectos sustanciales en relación con esta rama del poder público. Estas reglas no implican que todas las leyes que atribuyen competencias a

los jueces deben seguir el trámite de una norma estatutaria. En efecto, tanto la Carta Política como la jurisprudencia constitucional establecen que ordinariamente no se requiere ley estatutaria para esta materia (…)”5. En esta línea argumentativa, se ha explicado que si bien el Congreso de la República puede incorporar válidamente normas ordinarias en leyes estatutarias por razones de unidad, sistematicidad o coherencia en la regulación, lo cierto es que tales disposiciones no adquieren dicho rango especial y, por ello, pueden ser modificadas por el legislador mediante cuerpos normativos expedidos en virtud de la potestad contenida en el artículo 150.2 Superior. En efecto, el precedente constitucional enseña que: 2 En la Sentencia C-902 de 2011 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio), la Corte Constitucional explicó que “la introducción de las leyes estatutarias en el derecho colombiano se fundamenta principalmente en tres argumentos: i) la naturaleza superior de este tipo de normas requiere superior grado de permanencia en el ordenamiento y seguridad jurídica para su aplicación; ii) por la importancia que para el Estado tienen los temas regulados mediante leyes estatutarias, es necesario garantizar mayor consenso ideológico con la intervención de minorías, de tal manera que las reformas legales más importantes sean ajenas a las mayorías ocasionales y, iii) es necesario que los temas claves para la democracia tengan mayor debate y consciencia de su aprobación, por lo que deben corresponder a una mayor participación política”. 3 Cf. Artículo 153 de la Constitución Política. “La aprobación, modificación o derogación de las leyes estatutarias exigirá la mayoría absoluta de los miembros del Congreso y deberá efectuarse dentro de una sola

legislatura. Dicho trámite comprenderá la revisión previa, por parte de la Corte Constitucional, de la exequibilidad del proyecto. Cualquier ciudadano podrá intervenir para defenderla o impugnarla”. 4 Corte Constitucional, Sentencias C-392 de 2000 (M.P. Antonio Barrera Carbonell), C-646 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) y C-080 de 2018 (M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo). 5 Corte Constitucional, Sentencia C-050 de 2020 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado). Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co 4 “(…) una misma ley, tramitada por la vía propia de las leyes estatutarias, puede contener disposiciones que estén sometidas a reserva de ley estatutaria y materias propias de la legislación ordinaria. Lo anterior plantea el siguiente interrogante: ¿Qué ocurre con aquellas materias no sujetas a reserva de ley estatutaria que se incluyan dentro de un proyecto de ley tramitado conforme a las exigencias de las leyes estatutarias? Es claro que, desde la perspectiva formal, las normas relativas a tales materias no pueden tenerse como contrarias a la Constitución, pues se tramitaron según un procedimiento que resulta más exigente que el previsto para la legislación ordinaria. Pero, por otra parte, la decisión del legislador de incluirlas dentro del proyecto de ley estatutaria no puede cambiar su régimen constitucional. Esto es, tal decisión legislativa no implica incluir en el ámbito

de la reserva de ley estatutaria a esas materias que son propias de la ley ordinaria, ni significa que, hacia el futuro, tales materias sólo puedan ser modificadas mediante leyes estatutarias”6. Así las cosas, se ha advertido que, en tratándose de la regulación de asuntos asociados a la administración de justicia, la validez de la enmienda de una norma estatutaria por una disposición ordinaria debe ser valorada en cada caso concreto ante la presentación de una demanda de inconstitucionalidad, teniendo en cuenta si el precepto respectivo ordena o no alguno de “los elementos estructurales esenciales de la función pública de justicia”7. En este contexto, la Procuraduría General de la Nación considera que la demanda de la referencia no está llamada a prosperar. Ello, porque a pesar de que el parágrafo del artículo 110 de la Ley 1437 de 2011 modificó tácitamente el artículo 37.1 de la Ley Estatutaria 270 de 1996, lo cierto es que este último es un precepto que, por su materia, es una norma de naturaleza ordinaria y, por ende, no gozaba de un rango especial que impusiera su enmienda por medio de un procedimiento legislativo diferencial. En concreto, inicialmente, en el artículo 37.1 de la Ley Estatutaria 270 de 19968, el Congreso de la República dispuso que a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado le corresponde “resolver los conflictos de competencia entre las Secciones del Consejo de Estado”. Luego, por medio de la norma demandada del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (parágrafo del artículo 110 de la

Ley 1437 de 2011), el legislador optó por modificar tácitamente dicha competencia9, en tanto estableció que “es atribución del Presidente del Consejo de Estado, resolver los conflictos de competencia entre las secciones de la Sala de lo Contencioso de la Corporación”. 6 Corte Constitucional, Sentencia C-307 de 2004 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), reiterada en el fallo C-406 de 2013 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo). 7 Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-713 de 2008 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández), C-862 de 2012 (M.P. Alexei Julio Estrada), C-406 de 2013 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo) y C-080 de 2018 (M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo). 8 Modificado por el artículo 12 de la Ley 1285 de 2009. 9 En el artículo 71 del Código Civil se establece que la derogatoria es “tácita, cuando la nueva ley contiene disposiciones que no pueden conciliarse con las de la ley anterior”. Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co 5 Así, es claro que, según se alega en la demanda, el Congreso de la República modificó una norma contenida en una ley estatutaria por medio de una disposición ordinaria. Sin embargo, debido a que el precepto acusado ordena asuntos relativos a la administración de justicia es necesario determinar su rango en el sistema normativo para determinar si dicha enmienda resulta válida o no.

Al respecto, se pone de presente que el parágrafo cuestionado no regula algún “elemento estructural esencial de la administración de justicia” contenido en la Carta Política, dado que no afecta la conformación del Consejo de Estado (v. gr. organización de las salas o secciones o número de magistrados), ni pretende establecer los principios para la ejecución de alguna de las funciones superiores de la corporación (ej. consultiva, jurisdiccional o reglamentaria)10. Lo anterior, en tanto únicamente determina la autoridad facultada para resolver los conflictos de competencia que se susciten al interior del tribunal de lo contencioso administrativo11. En punto de ello, en la jurisprudencia constitucional se ha estimado que la resolución de los conflictos de competencia entre autoridades jurisdiccionales no es un asunto esencial de la ordenación de la administración de justicia, pues simplemente busca facilitar la operatividad de la distribución de asuntos que se realiza en las codificaciones procesales y en los reglamentos ante eventuales diferencias en la interpretación de dichas fuentes del derecho. En consecuencia, se ha considerado que la determinación de la autoridad facultada para solucionar dichas controversias constituye una atribución propia del legislador ordinario en los términos del artículo 150.2 de la Constitución12. Efectivamente, en la Sentencia C-057 de 200113, la Sala Plena de la Corte Constitucional explicó que: “(…) el legislador, con fundamento en la cláusula general de competencia (artículo 150 de la Constitución) y en su libertad de configuración, puede asignar a las distintas autoridades las funciones que considere necesarias para el adecuado funcionamiento del órgano correspondiente. En este orden,

el legislador puede señalar funciones a los distintos órganos que integran la Rama Judicial, siempre que con ello no vulnere las competencias que la propia Constitución ha asignado a otros entes, o los derechos y garantías reconocidos en ella. En este sentido, no encuentra esta Corporación que norma alguna de la Constitución resulte vulnerada por el hecho que el legislador le haya 10 Cfr. Artículos 236 y 237 de la Constitución Política. 11 En este sentido, se comparte la siguiente manifestación de la intervención del Ministerio de Justicia y el Derecho: “es claro que la Ley 270 de 1996 como el artículo 110 de la Ley 1437 de 2011 mantienen indemne el número de magistrados, así como las salas, secciones y subsecciones que conforman el Consejo de Estado, por lo que su estructura no se ve modificada, así como tampoco se afectan las funciones centrales para las que fueron creadas. Claramente la disposición acusada, no altera el marco institucional del Consejo de Estado, derivado de la Constitución y desarrollado en la ley estatutaria, así como tampoco se transgrede la manera en la que se encuentra constituida la Sala de lo Contencioso Administrativo”. 12 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-057 de 2001 (M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez). 13 M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez. Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co 6 asignado al juez del circuito la facultad de dirimir los conflictos (…). La competencia es uno de los presupuestos esenciales del debido proceso y

como tal, se han previsto mecanismos para su fijación. Uno de ellos consiste precisamente en la resolución de los conflictos que en relación con este presupuesto se puedan generar, bien porque dos funcionarios consideren tener la facultad para conocer de un asunto determinado -colisiones positivas de competenciao cuando éstos deciden no aprender su conocimiento por considerar que carecen de ella -colisiones negativas de competencia-”. Entonces, el Ministerio Público evidencia que la determinación de la autoridad facultada para resolver los conflictos de competencia entre las secciones del Consejo de Estado es una competencia del legislador ordinario y, por ello, la modificación del artículo 37.1 de la Ley Estatutaria 270 de 1996 no estaba sometida a un procedimiento especial. En consecuencia, el Congreso de la República no vulneró los artículos 152 y 153 Superiores al enmendar dicho precepto mediante el parágrafo del artículo 110 de la Ley 1437 de 2011, es decir, a través de una norma procesal contenida en un cuerpo normativo de naturaleza codificadora14. Así las cosas, la Procuraduría considera que la norma demandada no desconoce los mandatos constitucionales que regulan la reserva de ley estatutaria en materia de administración de justicia (artículos 152 y 153 Superiores) y, por consiguiente, solicitará que se declare su exequibilidad.

III. Solicitud Por las razones expuestas, el Ministerio Público le solicita a la Corte Constitucional que declare la EXEQUIBILIDAD del parágrafo del artículo 110 de la Ley 1437 de 2011, “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo

Contencioso Administrativo”.

Atentamente,

MARGARITA CABELLO BLANCO

Procuradora General de la Nación

Proyectó: Tania Milena Daza Márquez – Asesora Grado 21.

Aprobó: Juan Sebastián Vega Rodríguez – Procurador Auxiliar para Asuntos Constitucionales. 14 En este sentido, se comparte la posición del Consejo de Estado que en su intervención sostiene que “la atribución otorgada al presidente del Consejo de Estado en el parágrafo objeto de examen, no constituye una norma que deba ser establecida mediante una ley estatutaria, puesto que no se refiere a elementos estructurales de la administración de justicia o competencias generales de la jurisdicción, sino que se dirige a regular un aspecto incidental en el reparto interno de los procesos en la Corporación”.

Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co 7