PGN - LEYES - Vicio de procedimiento por cambiarse la fecha para su aprobación

Bogotá, 17 de abril de 2007 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

Ref: Revisión constitucional de la Ley 1108 de 27 de diciembre de 2006 por medio de la cual se aprueba la Convención Interamericana contra el Terrorismo, suscrita en la ciudad de Bridgetown, Barbados, el 3 de junio de 2002 en el Trigésimo Segundo Periodo Ordinario de sesiones de la Asamblea General de la

Organización de Estados Americanos

Magistrado Ponente: Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO.

Expediente LAT-300 Concepto No. 4289 El Despacho procede a rendir concepto en el asunto de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2o., y 278, numeral 5o., de la Constitución Política, concordantes con el artículo 7o. del Decreto 2067 de 1991.

1. Antecedentes Conforme con lo previsto en el artículo 241, numeral 10, de la Carta Política, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República remitió a la Corte Constitucional, el 17 de enero de 2007, la Ley 1108 de 27 de diciembre de 2006, por medio de la cual se aprueba la “Convención Interamericana contra el Terrorismo, suscrita en la ciudad de Bridgetown, Barbados el 3 de junio de 2002 en el Trigésimo Segundo Periodo Ordinario de sesiones de la Asamblea General de la Organización de Estados Americanos” Mediante auto del 31 de enero de 2007, el Magistrado Ponente asumió el

conocimiento del presente asunto y ordenó la práctica de algunas pruebas consideradas pertinentes para establecer los antecedentes del instrumento público y de su ley aprobatoria. Procurador General Concepto No. 4289

2. Aclaración previa Advierte el despacho que la Convención Interamericana contra el Terrorismo, suscrita en la ciudad de Bridgetown, Barbados, el 3 de junio de 2002 en el Trigésimo Segundo Periodo Ordinario de sesiones de la Asamblea General de la Organización de Estados Americanos ya había surtido trámite en el Congreso y había sido sancionada por el Presidente de la República como Ley 898 de 2004, pero la Corte Constitucional la declaró inexequible en sentencia C-333 de 2005, por violación del artículo 8º del Acto Legislativo 01 de 2003 en la Plenaria del Senado. En dicha sentencia la Corte estableció que “al haberse pretermitido ese requisito constitucional en el segundo debate en la plenaria del Senado se afectó también, consecuencialmente, la validez del trámite subsiguiente del proyecto de ley en la Cámara de Representantes, como que la etapa legislativa previa es presupuesto de validez de las etapas posteriores (principio de consecutividad), se declarará la inexequibilidad de la Ley 898 de 2004”.

3. Análisis formal 3.1. Adopción del Convenio.

La Convención Interamericana contra el Terrorismo fue suscrita en la ciudad de Bridgetown, Barbados, el 3 de junio de 2002 en el Trigésimo Segundo Periodo Ordinario de sesiones de la Asamblea General de la Organización de Estados

Americanos. Posteriormente, con la Aprobación Ejecutiva del 30 de julio de 2002, el Presidente de la República dispuso someter el citado Acuerdo a la consideración del Congreso de la República, para los efectos constitucionales, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 150, numeral 16, de la Constitución Política. 3.2. Trámite del proyecto de ley en el Congreso de la República. La Constitución Política no señaló trámite especial para las leyes aprobatorias de los tratados internacionales y su incorporación a la legislación interna, por lo que a 2 Procurador General Concepto No. 4289 éstas les corresponde el previsto para las leyes ordinarias (C.P., artículos 157, 158, 160 y 165); advirtiendo que la iniciación del procedimiento legislativo debe efectuarse en el Senado de la República, en virtud de lo previsto en artículo 154 Superior, por cuanto la ley que aprueba un instrumento público se inscribe en la órbita de las relaciones internacionales. De conformidad con la documentación que obra en el expediente legislativo, se logró establecer que el proyecto de ley radicado bajo los números 75 de 2005 Senado y 221 de 2005 Cámara, agotó el siguiente trámite en el Congreso de la República: 3.2.1. Trámite en el Senado. a) El proyecto de ley fue radicado en el Senado de la República por el Gobierno Nacional, el 18 de agosto de 2005, a través de la Ministra de Relaciones Exteriores, doctora Carolina Barco Isakson, y del Ministro del Interior y de Justicia, doctor Sabas Pretelt de la Vega.

El texto original con la respectiva exposición de motivos radicados en el Senado, aparecen publicados en la Gaceta del Congreso No. 561 del 25 de agosto de 2005, cumpliéndose así, con los requisitos referentes a la iniciación de esta clase de asuntos en el Senado de la República (artículo 154 constitucional), y a la publicación del proyecto de ley antes de darle curso en la comisión respectiva (numeral 1 del artículo 157 de la Carta). b) La ponencia para primer debate en la Comisión Segunda del Senado, en sentido favorable, fue presentada por los senadores Jimmy Chamorro Cruz y Manuel Ramiro Velásquez A. y aparece publicada en la Gaceta del Congreso No. 639 del 21 de septiembre de 2005. 3 Procurador General Concepto No. 4289 c) Según certificación expedida por el Secretario General de la Comisión Segunda del Senado de la República, el proyecto de ley 75 de 2005 fue anunciado para ser discutido y aprobado en primer debate el 27 de septiembre de 2005. El anuncio se hizo en los siguientes términos: Proyectos de ley para anunciar su discusión y votación el día martes 4 de octubre de 2005: 1. Proyecto de ley número 75 de 2005 Senado (…). Al finalizar se lee: Se levanta la sesión y se convoca para el próximo martes a las 10:00 a.m. Lo anterior puede verificarse en el Acta No. 7 de esa fecha publicada en la Gaceta No 82 del 25 de abril de 2006, dando así cumplimiento a lo establecido en el artículo 8º del Acto Legislativo No. 1 de 2003. Efectivamente, el proyecto fue discutido y aprobado el día martes 4 de octubre de

2005, según se observa en el Acta No. 8 de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 82 de 2006. d) La ponencia favorable para segundo debate en el Senado de la República fue presentada por los senadores Jimmy Chamorro Cruz y Manuel Ramiro Velásquez A. y aparece publicada en la Gaceta del Congreso No. 718 del 20 de octubre de 2005. e) Afirma el Secretario General del Senado de la República en certificación expedida el 15 de febrero de 2007 que el proyecto 75 de 2005 Senado, fue anunciado para segundo debate en sesión ordinaria el día 26 de octubre de 2005. El anuncio se hizo de la siguiente forma: “Si señora Presidente, para anunciar, para discutir y votar los siguientes proyectos: (…) Proyecto de Ley No. 75 de 2005 Senado (…)”. Al final se observa: “siendo las 4:55 p.m., la Presidencia levanta la sesión y convoca para el martes 1 de noviembre de 2005 a las 4:00 p.m.”, según puede confirmarse en el Acta No. 23 publicada en la Gaceta del Nº 811 de 15 de noviembre de 2005. El proyecto fue debatido y aprobado en la sesión ordinaria del día 15 de noviembre de 2005, con un quórum de de 96 senadores de los 102 que 4 Procurador General Concepto No. 4289 conforman la plenaria del Senado, según consta en Acta Nº 28, publicada en la Gaceta del Congreso No 866 de 5 de diciembre de 2005.

Al Respecto esta Procuraduría observa: revisado el trámite legislativo surtido en la Plenaria del Senado, resulta claro que en esta oportunidad se dio cumplimiento a la exigencia constitucional prevista en el Acto Legislativo 01 de 2003, artículo 8. En efecto, durante la sesión ordinaria del Senado del día 26 de octubre de 2005, según consta en el Acta 23 de 2005, se anunció la votación del proyecto de ley de la referencia para la sesión del martes 1 de noviembre de 2005. Según el Acta No. 24 de la sesión ordinaria del martes 1 de noviembre de 2005, el citado proyecto de ley no fue debatido ni sometido a votación en dicha sesión, pero en ella se dio aviso para la sesión del miércoles 2 de noviembre, y lo mismo sucedió en dicha sesión en la que nuevamente se anunció para la sesión del 8 de noviembre y en esta última para la sesión del 9 noviembre en la que una vez más se anunció para el 15 de noviembre, sesión en la que finalmente se llevó a cabo la discusión y aprobación del proyecto en mención. El anuncio llevado a cabo en la sesión del 9 de noviembre se hizo en los siguientes términos: “Por instrucciones de la Presidencia y de conformidad con el Acto Legislativo número 01 de 2003, la Secretaría anuncia los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión. Señora Presidenta, me permito manifestar que ante esta Secretaría se ha registrado el quórum deliberatorio. En consecuencia, voy a leer los proyectos que se van a debatir en la próxima sesión. (…)Proyecto de ley número 75 de 2005

Senado (…)” Y al final se lee: “Siendo las 12:30 p. m., la Presidencia levanta la sesión y convoca para el martes 15 de noviembre de 2005, a las 3:00 p. m.” Así las cosas, la aprobación del proyecto en la plenaria del Senado, pese a las sucesivas prórrogas, se realizó de conformidad con el mandato constitucional tantas veces aludido, pues no se presentó un rompimiento en la cadena de anuncios. 3.2.2 Trámite en la Cámara de Representantes. 5 Procurador General Concepto No. 4289 a) La ponencia para primer debate fue presentada por el Representante Fabio Arango Torres. Aparece publicada en la Gaceta del Congreso No. 55 del 31 de marzo de 2006. b) La Secretaría de la Comisión Segunda Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes hace constar que el proyecto de ley fue anunciado para primer debate en esa comisión, en la sesión del 29 de marzo de 2006, tal como se observa en el Acta Nº 17 de esa fecha publicada en la Gaceta del Congreso No. 337 de 4 de septiembre de 2006, en la que se lee: “Anuncio de proyectos (…) Proyecto de Ley No. 221/05 Cámara, 075/05 Senado, al final: “se levanta la sesión y se convoca para el próximo miércoles”. En la sesión del miércoles 19 de abril de 2006, con la asistencia de dieciocho (18) Representantes, se dio primer debate y aprobó el proyecto de ley Nº 75 / 2005 Senado, Nº 221/ 2005 Cámara, como consta en Acta Nº 18 de esa fecha

publicada en la Gaceta mencionada en el párrafo anterior. En relación con los incisos a) y b), observa esta Procuraduría lo siguiente: 1) La ponencia para debate en Comisión en la Cámara de Representantes, fue publicada el 31 de marzo de 2006, es decir, con posterioridad a la realización del anuncio para primer debate que se llevó a cabo el día 29 del mismo mes y año. Lo anterior desconoce el numeral 1º del artículo 157 Constitucional que preceptúa que “los proyectos de ley deben ser publicados oficialmente por el Congreso antes de darle curso en la comisión respectiva”. 2) En la sesión del día 29 de marzo de 2006, contenida en el Acta Nº 17 se hizo, como ya se anotó, el anuncio del proyecto de ley No 75/05 Senado, 221/05 Cámara. Al finalizar la sesión de ese día se lee: se levanta la sesión y se convoca para el próximo miércoles. Revisado el calendario del año 2006 se advierte que el miércoles siguiente al miércoles 29 de marzo es el 5 de abril y la sesión se llevó a cabo el miércoles 19 de abril. 6 Procurador General Concepto No. 4289 Al respecto, este Despacho considera que, de acuerdo con lo preceptuado por el artículo 160 de la Constitución Política, que establece que ningún proyecto de ley será sometido a votación en sesión diferente a aquella que previamente se haya anunciado, este proyecto está viciado por cuanto no cumple con el mencionado requisito, pues, el proyecto fue anunciado para ser discutido y aprobado para la sesión del día miércoles 5 de abril y en realidad fue debatido y aprobado en la

sesión del día miércoles 19 de abri l, no realizándose anuncio previo para esta última sesión. c) La ponencia para segundo debate fue presentada por el Representante Fabio Arango Torres. Aparece publicada en la Gaceta del Congreso No 105 del 10 de mayo de 2006. d) De conformidad con certificación suscrita por el Secretario General de la Cámara de Representantes, el proyecto de ley fue anunciado por el Presidente de la Cámara para el segundo debate en la Sesión Plenaria del 30 de mayo de 2006. El anuncio lo hizo el Secretario General en los siguientes términos: Me permito cumplir su instrucción dada a esta Secretaría, de anunciar los proyectos para el día de mañana a las 2:00 de la tarde: (Proyecto de Ley No. 221 de 2005 Cámara – 75 Senado (…)” (Págs. 8 y 9). Al finalizar se lee: “se levanta la sesión siendo las 6:10 p.m. y se convoca para el próximo miércoles 31 de mayo de 2006, a las 2:00 p.m.” Lo anterior puede verificarse en el Acta 231 de la fecha, la cual fue publicada en la Gaceta de Congreso No 201 de 15 de junio de 2006. En efecto, el proyecto de ley fue debatido y aprobado, con modificaciones, en la siguiente sesión que se llevó a cabo el día 31 de mayo de 2006 como consta en el Acta 232 de esa fecha. La sesión contó con la asistencia de 141 Representantes, y fue publicada en la Gaceta Nº 219 de 27 de junio de 2006. La modificación al proyecto de ley consistió en omitir la referencia a que la Convención aprobada es de naturaleza interamericana, así: “Artículo 1°.

Apruébase la ‘Convención Contra el Terrorismo’ (…)”. 7 Procurador General Concepto No. 4289 Por otro lado, visto el procedimiento legislativo se constata que se cumplió con la exigencia constitucional del párrafo primero del artículo 160. Entre el primero y segundo debate en cada una de las cámaras transcurrió un tiempo no inferior a ocho días, así: la aprobación en primer debate en la Comisión Segunda del Senado tuvo lugar el 4 de octubre de 2005, mientras que la aprobación en la Plenaria ocurrió el 15 de noviembre del mismo año; igualmente, la aprobación en primer debate en la Comisión Segunda de la Cámara tuvo lugar el 19 de abril de 2006, mientras que la aprobación en segundo debate en la Plenaria se dio el 31 de mayo de 2006. De otro lado, entre la aprobación del proyecto en el Senado (15 de noviembre de 2005) y la iniciación del debate en la Cámara de representantes (19 de abril de 2006) transcurrió un lapso no inferir a los quince días. 3.2.3. Informe de Conciliación a) Debido a que el proyecto de ley proveniente del Senado de la República sufrió una modificación en la Cámara de Representantes en relación con el contenido del artículo 1° del mismo, se conformó una comisión conciliadora integrada por el Senador Manuel Ramiro Velásquez A. y el Representante a la Cámara Oscar Arboleda Palacio, en atención a los establecido por el artículo 161 Superior. b) El Acta de Comisión de Conciliación al Proyecto de Ley en estudio fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 355 de 8 de septiembre de 2006. En este informe

de conciliación se establece que “la presente Comisión Accidental, una vez comparó y estudió los textos aprobados por ambas Cámaras, observó que la discrepancia radica en el artículo primero de los mismos, en razón a que el texto aprobado por la honorable Cámara de Representantes omite la referencia a que la convención contra el terrorismo aprobada, es de naturaleza interamericana, especificación que sí se encuentra en el texto aprobado por el honorable Senado de la República”. Por lo anterior, acuerda “acoger el texto aprobado por el Senado de la República”. 8 Procurador General Concepto No. 4289 c) El anuncio previo a la aprobación en Plenaria de Senado del Acta de Conciliación se realizó en la sesión del día 12 de septiembre de 2006 como consta en el Acta No. 13 publicada en la Gaceta del Congreso No. 459 de 18 de octubre de 2006. El anunció se efectuó en los siguientes términos: “Por instrucciones de la Presidencia y de conformidad con el Acto Legislativo número 01 de 2003, la Secretaría anuncia los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima semana Los proyectos para la próxima sesión son los siguientes: (…)Proyecto de ley número 075 de 2005 Senado, 221 de 2005 Cámara (…)” Y al finalizar se lee: “Siendo las 12 de la noche, la Presidencia levanta la sesión y cita para el día miércoles 13 de septiembre de 2006, a las 3.00 p. m.” d) En efecto y de acuerdo con certificación expedida por el Secretario General del Senado, en la próxima sesión, es decir, el día 13 de septiembre de 2006, se aprobó

por unanimidad, el informe de la Comisión de Mediación en la Plenaria del Senado, tal como consta en el Acta No. 14 de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 462 de 2006, cumpliéndose el requisito establecido en el artículo 153 Superior. e) Según certificación expedida por el Secretario General de la Cámara de Representantes, el anuncio previo a la aprobación en Plenaria de la Cámara de Representantes se hizo en la sesión del día 25 de octubre de 2006, como consta en el Acta No. 21, en la que se lee: “Se anuncian los temas, proyectos y actas para debatir el próximo martes a las tres de la tarde: (…) Acta de Conciliación al Proyecto de Ley número 221 de 2005 Cámara, 75 de 2005 Senado”. f) Efectivamente, el Informe de Conciliación fue aprobado en plenaria de la Cámara, el próximo martes 31 de octubre de 2006, con la asistencia de 153 Representantes. Lo anterior consta en Acta No. 22 publicada en la Gaceta del Congreso No. 607 de 1 de diciembre de 2006. 9 Procurador General Concepto No. 4289 Lo anterior significa que el artículo 1° quedó tal como lo concibió el Senado, es decir, con la referencia a que la convención contra el terrorismo aprobada es de naturaleza interamericana. Por lo cual se entiende que el texto definitivo del artículo en mención es el siguiente: “Apruébase la ‘Convención Interamericana Contra el Terrorismo’ suscrita en la ciudad de Bridgetown, Barbados, el tres (3) de junio de dos mil dos (2002), en el Trigésimo Segundo Periodo Ordinario de Sesiones de la Asamblea

General de la Organización de los Estados Americanos”. De otro lado, es necesario manifestar que se le dio cabal cumplimiento al artículo 162 Superior que señala que “ningún proyecto de ley podrá ser considerado en más de dos legislaturas”. El 27 de diciembre de 2006, el Presidente de la República sancionó la ley aprobatoria del instrumento internacional objeto de examen, convirtiéndose en la Ley 1108 de 2006. El texto de la ley fue remitido por la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República a la Corte Constitucional, el 17 de enero de 2007, es decir, lo hizo dentro del término de seis (6) días señalados por el artículo 241, numeral 10, de la Constitución, teniendo en cuenta que la vacancia judicial tuvo lugar desde el 19 de diciembre de 2006 hasta el 11 de enero de 2007.

4. Vicios de inconstitucionalidad del Convenio y su Ley Aprobatoria por violación de los artículos 157 constitucional y 8 del Acto Legislativo 01 de 2003 dentro del trámite legislativo 4.1. Violación del numeral 1º del artículo 157 Superior

10 Procurador General Concepto No. 4289 De conformidad con lo preceptuado por el artículo 157, numeral 1º, de la Constitución Política, “los proyectos de ley deben ser publicados oficialmente por el Congreso antes de darle curso en la comisión respectiva”. La finalidad de dicha publicación es, según ha señalado la Corte, “la de poner en conocimiento de los miembros del Congreso el estudio preliminar realizado por los Senadores o Representantes que actúan como ponentes, con el fin de que éstos puedan

evaluar y analizar con la debida anticipación las normas que serán objeto de estudio en las comisiones y en las plenarias de las Cámaras”.1 Se trata, entonces, de una garantía de publicidad para los congresistas, que tendrán la oportunidad de conocer previamente el texto que se someterá a su aprobación, dándoles la oportunidad de participar en el debate expresando sus juicios y opiniones con respecto al proyecto o proposición, lo que desarrolla el principio democrático de soberanía popular consagrado en nuestra Constitución2. Asimismo, esa Corporación ha sostenido que el trámite de aprobación de una ley exige como requisito constitucional, “el acatamiento de un supuesto mínimo de racionalidad deliberativa y decisoria que implica el conocimiento previo por parte de los Congresistas, tanto de los proyectos de ley como de las modificaciones propuestas respecto de los mismos, de manera que se garantice el principio democrático del debate legislativo en el proceso de formación de la ley, pues el desconocimiento del proyecto y de las modificaciones conlleva a la carencia de objeto para el desarrollo de la discusión legislativa”3. En el presente caso, se aprecia claramente que cuando el proyecto de ley aprobatorio del referido instrumento internacional fue tramitado en la Comisión Segunda Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes, se desconoció el artículo 157 numeral 1° de la Carta y, por ende, los artículos 144, 156 y 157 del Reglamento del Congreso, que exigen la publicación de la ponencia antes de darle curso al proyecto en la célula legislativa, toda vez que la ponencia 1 Sentencia C-140 de 1998 2 Sentencia C-861 de 2001

3 Sentencia C-688 de 2002 11 Procurador General Concepto No. 4289 para primer debate fue publicada el 31 de marzo de 2006, y el anuncio para primer debate se llevó a cabo el día 29 de marzo del mismo año. Atendiendo a lo anterior, este despacho considera que el trámite legislativo en estudio se encuentra viciado de inconstitucionalidad, por cuanto el Congreso de la República desconoció la exigencia constitucional y reglamentaria de la publicación del proyecto de ley “antes de darse curso en la comisión respectiva”, en este caso, ha debido tener lugar antes de realizarse el anuncio. 4.2. Violación del Artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003 En relación con el anuncio previo exigido por el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003, la Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia ha sostenido que “su finalidad es permitir a los congresistas y a la comunidad en general saber con anterioridad cuáles proyectos de ley, de actos legislativos o informes de objeciones presidenciales serán sometidos a votación, suponiendo el conocimiento pleno de los mismos y evitando, por ende, que sean sorprendidos con votaciones intempestivas”4. Se trata entonces de una exigencia de rango constitucional, para afianzar el principio democrático, el respeto por las minorías parlamentarias y la publicidad y transparencia del proceso legislativo. Ahora bien, del texto de la disposición constitucional se desprende que el anuncio debe cumplir los siguientes requisitos5 : “a) El anuncio debe estar presente en la votación de todo proyecto de ley.

b) El anuncio debe darlo la presidencia de la cámara o de la comisión en una sesión distinta y previa a aquella en que debe realizarse la votación del proyecto c) La fecha de la votación debe ser cierta, es decir, determinada o, por lo menos, determinable. 4 Sentencia 1040 de 2005. En el mismo sentido puede revisarse la sentencia C – 533 de 2004, C333 de 2005 y el auto 038 de 2004 5 Cfr. Sentencia C-576 de 2006 12 Procurador General Concepto No. 4289 d) Un proyecto de ley no puede votarse en una sesión distinta a aquella para la cual ha sido anunciado”. (Subrayadas fuera de texto) En el caso en estudio, advierte este despacho una violación a la prohibición de votar un proyecto en sesión diferente a aquella para la cual fue anunciado, lo cual implica la invalidez de la aprobación en ese caso, por expreso mandato del artículo 149 de la Carta política, que dice: “toda reunión de miembros del Congreso que, con el propósito de ejercer funciones propias de la Rama Legislativa del Poder Público, se efectúe fuera de las condiciones constitucionales, carecerá de validez; a los actos que realice no podrá dárseles efecto alguno (…)”. La vulneración al requisito constitucional se presentó en el primer debate en la Cámara de Representantes, en donde sucedió lo siguiente: al finalizar la sesión de 29 de marzo de 2006, sesión en la que se realizó el anuncio del proyecto de ley No 221/05 Cámara, 075/05 Senado, se indicó:”Se levanta la sesión y se convoca

para el próximo miércoles”. Un anuncio en tales términos resulta absolutamente claro, estamos frente a una fecha plenamente determinada. En ese sentido, la votación debía tener lugar el miércoles siguiente al 29 de marzo de 2006, es decir, el miércoles 5 de abril, pero finalmente, ésta se dio el tercer miércoles después del anuncio, o sea el miércoles 19 de abril de ese año. Así, se pregunta: ¿debe entenderse que el orden del día previsto para el 5 de abril sería el del día en el que se volviera a sesionar? O mejor aún ¿a la expresión próximo miércoles puede dársele el alcance de próxima sesión? Para este despacho la respuesta es negativa. Responder afirmativamente los interrogantes planteados implicaría flexibilizar en extremo la interpretación del requisito exigido por el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003 al punto de terminar haciéndolo inoperante. La votación ha debido hacerse en la sesión del miércoles 5 de abril que fue para la que previamente se anunció y no en otra (que resultó siendo además incierta ¿cuál próximo miércoles?). Ese es el real alcance del artículo 160 constitucional. En estos casos, si se cambió la fecha de la sesión, lo procedente era actuar en la forma como lo establece el artículo 8 citado: en una sesión distinta anunciar la fecha en que se discutirá y votará un proyecto de ley. 13 Procurador General Concepto No. 4289 Frente a estos vicios (violación a los artículos 157 y 160 constitucional), debe resolverse si pueden ser saneados. La Constitución prevé la posibilidad de subsanar algunos vicios ocurridos en el procedimiento de formación de las leyes,

posibilidad que se encuentra contemplada en el parágrafo del artículo 241 Superior, que preceptúa: “cuando la Corte encuentre vicios de procedimiento subsanables en la formación del acto sujeto a su control, ordenará devolverlo a la autoridad que lo profirió para que, de ser posible, enmiende el defecto observado”6. Según lo señalado, la posibilidad de subsanar los vicios en el trámite legislativo representa la aplicación del principio de conservación del derecho, pero es sobretodo, una expresión del principio democrático, en la medida en que permite que sea directamente el Congreso, órgano representativo por excelencia, quien subsane los posibles errores constitucionales en los que haya incurrido. Al respecto, este despacho considera que, acogiendo la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en cuanto a la aprobación de leyes aprobatorias de tratados internacionales, un vicio detectado en el trámite legislativo es subsanable siempre y cuando el Senado haya expresado válidamente su voluntad. En palabras de la Corte “una falencia en el cumplimiento del mencionado requisito en un momento posterior a la votación en la Plenaria del Senado se considera un vicio subsanable que desencadenará la devolución de la ley aprobatoria de un tratado internacional al Congreso para que subsane el vicio y continúe su trámite desde el momento en que se produjo, cuando se reúnan las demás condiciones de subsanabilidad” 7 En el caso concreto, los vicios se presentaron en el trámite de la Comisión Segunda Constitucional de la Cámara de Representantes, por lo que, a dicha

altura del proceso legislativo, el Senado ya había válidamente impartido su aprobación al proyecto de ley, por lo que esta Procuraduría, de acuerdo con la 6 Lo anterior ha sido, a su turno, desarrollado por el Decretoley 2067 de 1991, artículo 45 y por la ley 5 de 1992 artículo 202. 7 Sentencia C-576 de 2006, Auto 311 de 2006 14 Procurador General Concepto No. 4289 jurisprudencia de la Corte, considera que se está frente a vicios en el trámite legislativo de naturaleza subsanable. Ahora bien, además de las condiciones señaladas, la Corte ha dicho que el vicio es subsanable cuando su ocurrencia no incide negativamente en la manifestación de la voluntad de las minorías del Congreso. El Auto 089 de 2005 y el Auto 311 de 2006 resaltan el hecho de que “si el vicio afecta el principio de representatividad de la opinión de las minorías, de modo que, de no haberse presentado, los resultados de la votación habrían determinado un rumbo distinto al acto sometido a aprobación, el vicio se torna insubsanable”. No obstante, en el caso concreto, el proyecto de la ley de la referencia fue aprobado por unanimidad en cada una de sus etapas, lo cual informa sobre la no vulneración de la votación de grupos políticos minoritarios. Así las cosas, en vista de que los vicios en el procedimiento surgieron en el trámite del primer debate en la Comisión Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes, este despacho le solicitará a la Corte devolver el proyecto a esa

célula legislativa para que se reanude el procedimiento correspondiente y se dé cumplimiento al numeral 1º del artículo 157 de la Constitución, 144, 156, 157 del Reglamento del Congreso; y al artículo 8º del Acto Legislativo 01 de 2003. No obstante lo anterior, se hará el análisis material de la ley por existir la posibilidad constitucional que se subsanen los vicios de trámite de que adolece.

5. Análisis material de la Convención 5.1. Descripción, finalidad y contenido del Acuerdo La Convención consta de un Preámbulo y veintitrés (23) artículos. En el Preámbulo se señala que se tendrán presente los propósitos y principios de la

15 Procurador General Concepto No. 4289 Carta de la Organización de Estados Americanos y de la Carta de las Naciones Unidas. Además, se reafirma la necesidad de los Estados de adoptar medidas eficaces para prevenir, sancionar y eliminar el terrorismo. El artículo 1°, contiene el objeto de la Convención, cual es el de prevenir, sancionar y eliminar el terrorismo. El artículo 2° fija los instrumentos internacionales aplicables, en ese sentido, menciona Convenios y Protocolos relacionados con el apoderamiento ilícito de aeronaves, atentados contra la aviación, delitos contra personas protegidas internacionalmente, delitos contra la toma de rehenes, protección de materiales nucleares, entre otros. Esta disposición se complementa