PGN - LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA - El legislador tiene un amplio margen de conf

Procurador General INEPTITUD SUSTANCIAL DE LA DEMANDA-Se debe cumplir con los requisitos de ley Toda demanda de inconstitucionalidad debe cumplir con unos requisitos sustanciales mínimos, dirigidos a justificar y hacer efectiva la activación de la jurisdicción constitucional, los cuales se encuentran específicamente explicados, entre otras, en la Sentencia C-1052 de 2001. En efecto, en esta sentencia la Corte advierte que en las demandas de constitucionalidad se debe precisar tanto las normas legales que se solicita declarar inexequibles como las normas constitucionales que se consideran vulneradas, pues su objetivo no es otro que demostrar una contradicción entre unas y otras a través de un contraste directo y objetivo de la mismas. En el mismo sentido, en la citada sentencia, y en general de forma reiterada en la jurisprudencia constitucional, se ha señalado que la demanda de constitucionalidad debe sustentarse en razones (i) claras, (ii) ciertas, (iii) específicas, (iv) pertinentes y (v) suficientes. En el caso sub examine la demanda (i) carece de claridad, ya que no es posible establecer cuál es su contenido y sus fundamentos; (ii) recae sobre proposiciones jurídicas subjetivas, deducidas de manera injustificada por la actora, sobre las normas constitucionales invocadas y sobre la norma demanda que, además, resultan ininteligibles si no se considera el artículo 38 de la Ley 489 de 1998, que no hace parte de las normas demandadas; (iii) se basa en argumentos vagos e indeterminados, que no

se derivan de lo dispuesto en la norma demandada; (iv) no formula un verdadero reproche constitucional, sino que parte de la simple convicción de que el legislador tiene una obligación constitucional que en realidad no tiene; y (v) no es capaz de despertar duda alguna sobre la constitucionalidad del artículo 199 del Código de Procedimiento Civil. LIBERTAD DE CONFIGURACIÓN LEGISLATIVA-El legislador tiene un amplio margen de configuración en materia probatoria La simple lectura de la norma demanda permite constatar que la inconformidad de la actora frente a una norma redactada en 1970, y reformada en 1989, es la de que no incluye a todas las entidades de la Rama Ejecutiva a las cuales se refiere el artículo 38 de la Ley 489 de 1998. Sin embargo, de la circunstancia de que una norma procesal, como es la demandada, no incluya todas las entidades a las que se refiere una norma sobre organización administrativa, como es la que se usa de parámetro, no se sigue de manera necesaria que la primera vulnere la Constitución. En realidad, el que el legislador dicte el artículo demandado, u otro que extienda lo dicho a diferentes entidades administrativas, no corresponde a una obligación constitucional. En este sentido, debe destacarse que el legislador tiene un amplio margen de configuración en materia probatoria, al punto que puede exigir determinados medios de prueba para acreditar ciertos hechos, como lo hace cuando se refiere a la prueba del derecho de dominio sobre bienes inmuebles. Dentro de este margen, también puede establecer que determinadas pruebas, en ciertas circunstancias, carezcan de validez, como lo hace en el caso sub examine.

Por lo tanto, se tiene que al momento de dictar la norma demandada, cuando ya existían entes administrativos diferentes a la nación, los departamentos, las intendencias, las comisarías, los distritos especiales, los municipios y los establecimientos públicos, el legislador omitió hacer referencia a ellos. Y lo hizo, porque no todos los entes administrativos son equiparables, ya que tienen unas características particulares que los especifican y que, al hacerlo, los diferencian. Así, en el caso del artículo en comento, salvo el caso de los establecimientos públicos, se mencionan entes que se inscriben dentro del concepto de descentralización territorial. Procurador General Concepto 5327 De otra parte, la vigencia de una nueva Constitución en el año 1991 no implica, per se, que del artículo en comento se pueda predicar el fenómeno de la inconstitucionalidad sobreviniente. No se puede asumir como un hecho dado, y menos como una obligación constitucional, que todas las entidades administrativas deben recibir el mismo trato en materia probatoria en los procesos regidos por el Código de Procedimiento Civil. Y no puede asumirse porque, como se anunciaba, cada ente administrativo tiene un origen, un marco normativo, unas funciones y un propósito diferentes, incluso dentro del propio derecho administrativo. No se puede simplificar la variedad y diversidad de los entes administrativos, con el prurito de que en todo caso son entes administrativos, pues ello equivaldría a decir que todas las sociedades comerciales merecen ser tratadas de la misma forma, pese a sus diferencias, por ser sociedades comerciales. Es más, las diferencias entre los entes administrativos se advierten incluso en materias como el

régimen de sus servidores, el régimen de sus contratos, sus relaciones de sujeción, entre otras. Bogotá, D.C., marzo 14 de 2012 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

Ref.: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 199 del Decreto 1400 de 1970, “Por el cual se profiere el

Código de Procedimiento Civil”.

Actora: Anny Lorena Vaquiro Benítez.

Magistrado Ponente: Mauricio González Cuervo.

Expediente D-8897. Concepto 5327 Según lo dispuesto en los artículos 40, numeral 6º, 242, numerales 1º, 2º, y 278, numeral 5º, de la Constitución Política, rindo concepto sobre la demanda presentada por la ciudadana Anny Lorena Vaquiro Benitez contra el artículo 199 del Decreto 1400 de 1970, “Por el cual se profiere el Código de Procedimiento Civil”, cuyo texto se reproduce a continuación.

DECRETO 1400 DE 1970

(agosto 6) Diario Oficial No. 33.150 de 21 de septiembre de 1970 Por los cuales se expide el Código de Procedimiento Civil. EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA, En ejercicio de las facultades extraordinarias que le confirió la Ley 4a. de 1969 y consultada la comisión asesora que ella estableció,

DECRETA:

[…] 2 Procurador General Concepto 5327 ARTÍCULO 199. DECLARACIONES E INFORMES DE REPRESENTANTES DE LA NACION Y OTRAS ENTIDADES PÚBLICAS. No vale la confesión espontánea de los representantes judiciales de la nación, los

departamentos, las intendencias, las comisarías, los distritos especiales, los municipios y los establecimientos públicos. Tampoco podrá provocarse confesión mediante interrogatorio de dichos representantes, ni de las personas que lleven la representación administrativa de tales entidades. Sin embargo, podrá pedirse que el representante administrativo de la entidad rinda informe escrito bajo juramento, sobre los hechos debatidos que a ella conciernan, determinados en la solicitud. El juez ordenará rendir el informe dentro del término que señale, con la advertencia de que si no se remite en oportunidad sin motivo justificado o no se rinde en forma explícita, se impondrá al responsable una multa de cinco a diez salarios mínimos mensuales.

1. Planteamiento de la demanda.

La actora considera que el artículo 199 del Código de Procedimiento Civil, modificado por el artículo 1°, numeral 95 del Decreto 2282 de 1989, al no hacer referencia a “cada una de las entidades que conforman la organización de la administración pública colombiana que se encuentran establecidas en el artículo 38 de la Ley 489 de 1998” y excluir tácitamente “a los representantes judiciales de las entidades que conforman la Administración Central y Descentralizada tales como Consejos Superiores de la administración, los ministerios y departamentos administrativos, las superintendencias y unidades administrativas especiales con personería jurídica, las empresas industriales y comerciales del Estado, las supertintendencias y las unidades administrativas especiales con personería jurídica, las empresas sociales del Estado y las empresas oficiales de servicios públicos domiciliarios, los institutos científicos y tecnológicos y las sociedades públicas y las sociedades de economía

mixta”, contraía lo dispuesto en el Preámbulo y los artículos 4° y 13° de la Constitución Política. Como fundamento de estos reproches constitucionales, la actora afirma que la norma demanda “deja de lado la estructura actual de la 3 Procurador General Concepto 5327 administración pública colombiana, incumpliéndose así cada uno de los principios que el preámbulo constitucional establece[,] principalmente los referentes a la justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz; principios que se pretenden garantizar […] dentro de un marco jurídico, democrático y participativo, que garantice un orden político, económico y social justo, y comprometido a impulsar la integración de la comunidad latinoamericana”. En este sentido, afirma que “[s]i se continúa con la omisión que se presenta en el artículo 199 del Decreto mencionado, cada uno de los principios y postulados que el preámbulo de nuestra Carta Política establece ser verán fraccionados, menguados y quebrajados pues se continuara dejando en un desnivel a las entidades que conforman la administración pública, pues la prohibición del artículo aquí atacado debe aplicarse para todas y cada una de esas entidades, ya que no existe un motivo de peso para establecer tal distinción”. En segundo lugar, la actora sostiene que la norma demandada vulnera la cláusula de supremacía de la Constitución, establecida en el artículo 4° Superior, pues aduce que la omisión que le imputa supone dejar de lado “un principio trascendental de nuestra Carta como es al igualdad, toda vez que no existe motivo para no incluir a las demás entidades que conforman

nuestra administración pública actual” y al hacerlo, “el legislador desbordó la potestad que lo cubre, dejando de lado la posibilidad de incluir hacia el futuro otras entidades que por el devenir de los años pudiesen ser creadas […] y sin existir una actualización a la misma se vulneran los derechos generales no solo de la administración pública sino de cada uno de los administrados, quienes no poseen herramienta alguna para poder utilizar las prohibiciones que el artículo 199 del Decreto aquí atacado establece”. Finalmente, la actora solicita que se declare “exequible condicionalmente el artículo 199 del Decreto 1400 de 1950, en el entendido de incluir todas y cada una de las entidades señaladas en el artículo 38 de la Ley 489 de 1998 y que conforman la administración pública”, pues concluye que en la 4 Procurador General Concepto 5327 misma se presenta una “omisión legislativa […que ] hace que se traten de manera diferente entidades que poseen condiciones similares, igualdad de derechos y similitud de deberes, toda vez que las entidades que conforman la administración actual, no pueden gozar de las dos prohibiciones de que trata el artículo aquí demandado permitiendo que se vulnere el derecho fundamental a la igualdad que poseen los representantes judiciales” de las entidades no mencionadas de la norma demandada. Como fundamento de esto, manifiesta que en la norma demandada se hace una “discriminación” sin ninguna justificación entre éstas últimas y las entidades que sí se mencionan en el artículo 199; que no se materializa la justicia, entendida ésta como “[e]l enunciado que ordena ‘tratar los casos semejantes de la misma manera’”; y que se vulnera el principio de igualdad, entendido

como “una fórmula de compromiso para garantizar a todos la igualdad de oportunidades”, porque “sin existir alguna judicial de desigualdad entre las entidades que se mencionan en el artículo referenciado anteriormente y las que no, ya sea por condiciones concretas de marginamiento, discriminación o debilidad manifiesta, […] maneja de manera desigual los derechos, deberes y prohibiciones que tienen los representantes judiciales” de cada una.

2. Problema jurídico.

Corresponde establecer si el artículo 199 del Código de Procedimiento Civil, al establecer que resultan inválidas las confesiones espontáneas o provocadas mediante interrogatorio de los representantes judiciales de la nación, los departamentos, las intendencias, las comisarías, los distritos judiciales, los municipios y los establecimientos públicos, pero no mencionar a todas las entidades que, de conformidad con el artículo 38 de la Ley 489 de 1998, integran la Rama Ejecutiva del Poder Público, vulnera el Preámbulo de la Constitución, el principio de supremacía constitucional y el derecho a la igualdad. 5 Procurador General Concepto 5327

3. Análisis jurídico.

Toda demanda de inconstitucionalidad debe cumplir con unos requisitos sustanciales mínimos, dirigidos a justificar y hacer efectiva la activación de la jurisdicción constitucional, los cuales se encuentran específicamente explicados, entre otras, en la Sentencia C-1052 de 2001. En efecto, en esta sentencia la Corte advierte que en las demandas de constitucionalidad se debe precisar tanto las normas legales que se solicita declarar inexequibles como las normas constitucionales que se

consideran vulneradas, pues su objetivo no es otro que demostrar una contradicción entre unas y otras a través de un contraste directo y objetivo de la mismas. En el mismo sentido, en la citada sentencia, y en general de forma reiterada en la jurisprudencia constitucional, se ha señalado que la demanda de constitucionalidad debe sustentarse en razones (i) claras, (ii) ciertas, (iii) específicas, (iv) pertinentes y (v) suficientes. En el caso sub examine la demanda (i) carece de claridad, ya que no es posible establecer cuál es su contenido y sus fundamentos; (ii) recae sobre proposiciones jurídicas subjetivas, deducidas de manera injustificada por la actora, sobre las normas constitucionales invocadas y sobre la norma demanda que, además, resultan ininteligibles si no se considera el artículo 38 de la Ley 489 de 1998, que no hace parte de las normas demandadas; (iii) se basa en argumentos vagos e indeterminados, que no se derivan de lo dispuesto en la norma demandada; (iv) no formula un verdadero reproche constitucional, sino que parte de la simple convicción de que el legislador tiene una obligación constitucional que en realidad no tiene; y (v) no es capaz de despertar duda alguna sobre la constitucionalidad del artículo 199 del Código de Procedimiento Civil. En efecto, la simple lectura de la demanda permite constatar que la inconformidad de la actora frente a una norma redactada en 1970, y 6 Procurador General Concepto 5327 reformada en 1989, es la de que no incluye a todas las entidades de la

Rama Ejecutiva a las cuales se refiere el artículo 38 de la Ley 489 de 1998, “Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”. Sin embargo, de la circunstancia de que una norma procesal, como es la demandada, no incluya todas las entidades a las que se refiere una norma sobre organización administrativa, como es la que se usa de parámetro, no se sigue de manera necesaria que la primera vulnere la Constitución. En realidad, el que el legislador dicte el artículo demandado, u otro que extienda lo dicho a diferentes entidades administrativas, no corresponde a una obligación constitucional. En este sentido, debe destacarse que el legislador tiene un amplio margen de configuración en materia probatoria, al punto que puede exigir determinados medios de prueba para acreditar ciertos hechos, como lo hace cuando se refiere a la prueba del derecho de dominio sobre bienes inmuebles. Dentro de este margen, también puede establecer que determinadas pruebas, en ciertas circunstancias, carezcan de validez, como lo hace en el caso sub examine. Por lo tanto, se tiene que al momento de dictar la norma demandada, cuando ya existían entes administrativos diferentes a la nación, los departamentos, las intendencias, las comisarías, los distritos especiales, los municipios y los establecimientos públicos, el legislador omitió hacer referencia a ellos. Y lo hizo, porque no todos los entes administrativos son equiparables, ya que tienen unas características particulares que los

especifican y que, al hacerlo, los diferencian. Así, en el caso del artículo en 7 Procurador General Concepto 5327 comento, salvo el caso de los establecimientos públicos, se mencionan entes que se inscriben dentro del concepto de descentralización territorial. De otra parte, la vigencia de una nueva Constitución en el año 1991 no implica, per se, que del artículo en comento se pueda predicar el fenómeno de la inconstitucionalidad sobreviniente. Pese a la equiparación que la actora pretende hacer entre los entes incluidos en el artículo y los no incluidos en él, para sostener que hay una discriminación injustificada no brinda elementos de juicio objetivos que apoyen su pretensión, sino que la basa en su mera opinión subjetiva. No se puede asumir como un hecho dado, y menos como una obligación constitucional, que todas las entidades administrativas deben recibir el mismo trato en materia probatoria en los procesos regidos por el Código de Procedimiento Civil. Y no puede asumirse porque, como se anunciaba, cada ente administrativo tiene un origen, un marco normativo, unas funciones y un propósito diferentes, incluso dentro del propio derecho administrativo. No se puede simplificar la variedad y diversidad de los entes administrativos, con el prurito de que en todo caso son entes administrativos, pues ello equivaldría a decir que todas las sociedades comerciales merecen ser tratadas de la misma forma, pese a sus diferencias, por ser sociedades comerciales. Es más, las diferencias entre los entes administrativos se advierten incluso en materias como el régimen de sus servidores, el régimen de sus contratos, sus relaciones de

sujeción, entre otras. Por último, no sobra precisar, además, que el artículo 199 del Código de Procedimiento Civil no establece ningún derecho o prerrogativa para los particulares o de los que éstos puedan hacer “uso”, como erróneamente asume la actora.

4. Conclusión.

8 Procurador General Concepto 5327 Por lo expuesto, el Ministerio Público solicita a la Corte que se INHIBA de pronunciarse sobre la exequibilidad del artículo 199 del Decreto 1400 de 1970, por ineptitud sustancial de la demanda. De los Señores Magistrados,

ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO

Procurador General de la Nación

LJMO/ABG

9