PGN - LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA - Fijación del conteniod y alcance de la funci

PROTECCION AMBIENTAL-Derecho deber de las personas y obligación del Estado La Carta Política de 1991 ha sido denominada “Constitución Ecológica”, debido a la existencia de una serie de preceptos que buscan la conservación, planificación y control del medio ambiente, con miras a lograr la supervivencia de las generaciones presentes y futuras, y a permitir el desarrollo económico y social, salvaguardando siempre los recursos naturales renovables. El ordenamiento superior consagra, de una parte, el derecho-deber de todas las personas de conservar un ambiente sano, lo mismo que los derechos a la salud y al saneamiento ambiental, los cuales, a su vez, tienen el carácter de servicio público, al tenor de los artículos 49, 79, 95.8, 365 y 366 Superiores. De otra, en los artículos 8º, 67, 79 y 80 Superiores, impone al Estado una serie de obligaciones relacionadas con el ambiente, tales como: proteger la diversidad e integridad de las riquezas naturales de la Nación; conservar las áreas de especial importancia ecológica; fomentar la educación para esos fines; planificar el manejo y aprovechamiento de esos recursos para garantizar su desarrollo sostenible. RESERVA DE LA LEY-Se trata de una inversión/PROPORCIONALIDAD DE LAS CARGAS PUBLICAS-Genera beneficio La disposición demandada no vulnera el principio de reserva de ley ni la proporción en la imposición de las cargas públicas. Como lo reconoce la Corte se trata de una inversión, la cual, valga la pena decirlo, también redunda, y de manera principal, en beneficio de quien la hace, al mantener la cuenca hidrográfica cuya fuente hídrica se pretende aprovechar. La

cuantía de la misma no puede ser establecida en cada caso por la ley, por cuanto el monto de lo que debe invertirse en cada cuenca, depende de las características propias de cada ecosistema, conforme al grado de afectación que éste pueda llegar a sufrir por la ejecución del proyecto. FUNCION SOCIAL DE LA PROPIEDAD-Protección del recurso natural renovable utilizado A la ley le corresponde establecer, por medio de normas generales e impersonales, el contenido y alcance del deber funcional, derivado de la función social de la propiedad, de destinar un porcentaje del total de la inversión para la protección del recurso natural renovable utilizado. Mas, la ley no puede establecer la cuantía exacta de la inversión para cada una de las obras y actividades que puedan llegar a desarrollarse para lograr la recuperación, preservación y vigilancia de la cuenca, pues ella depende de circunstancias que sólo pueden ser determinadas en cada caso concreto, atendiendo al estudio de impacto ambiental que precede a la licencia ambiental, lo mismo que al Plan de Ordenamiento y Manejo de la Cuenca. Frente a la posible falta de proporción al establecer las cargas públicas, al imponer la inversión forzosa sobre la base de la cuantía de la inversión del proyecto y no sobre el valor que corresponde a la cantidad de agua usada consumida, se reconoce como carga social que se deriva de la función social de la propiedad, la cual faculta al legislador imponer a los propietarios limitaciones y deberes. Concepto 5031 LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Fijación del contenido y alcance de la función social de la propiedad En este orden, el Legislador es libre para señalar los elementos que permitan determinar de

manera razonable el contenido y alcance de los deberes que se derivan de la función social de la propiedad, respetando su contenido esencial, pero teniendo presente lo que se requiera, en cada caso concreto, para la realización del principio de solidaridad de las personas, la prevalencia del interés general sobre el particular y el desarrollo sostenible. DERECHO A GOZAR DE UN AMBIENTE SANO-Deber de proteger la diversidad e integridad del ambiente La Carta, en los artículos 79 y 80, consagra el derecho a gozar de un ambiente sano e impone al Estado el deber de proteger la diversidad e integridad del ambiente y de planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación restauración o sustitución. Uno de los instrumentos idóneos para asegurar el cumplimiento de tales deberes y, por tanto, de garantizar ese derecho, son inversiones y recursos económicos como los previstos en la disposición acusada. Los efectos que podría generar la falta de los recursos económicos provenientes de la inversión forzosa regulada por el parágrafo primero del artículo 43 de la Ley 99 de 1993, serían muy gravosos para la protección del medio ambiente y, en concreto, del recurso hídrico. Bogotá, D.C., sello (6 OCT 2010) Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

REF.: Demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo 1º del artículo 43 de la Ley 99 de

1993.

Demandante: Eduardo Montealegre Lynett.

Magistrado Ponente: JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB.

Expediente: D8241.

Concepto 5031. De conformidad con lo previsto en los artículos 242, numeral 2º, y 278, numeral 5º, de la Constitución Política, rindo concepto en relación con la demanda que en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6º, y 242, numeral 1º, de la Carta, instauró el ciudadano EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT contra el parágrafo 1º del artículo 43 de la Ley 99 de 1993, cuyo texto se resalta a continuación.

LEY 99 DE 1993

2 Concepto 5031 (Diciembre 22) Diario Oficial No. 41.146, de 22 de diciembre de 1993 Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones. ARTÍCULO 43. TASAS POR UTILIZACIÓN DE AGUAS. La utilización de aguas por personas naturales o jurídicas, públicas o privadas, dará lugar al cobro de tasas fijadas por el Gobierno Nacional que se destinarán al pago de los gastos de protección y renovación de los recursos hídricos, para los fines establecidos por el artículo 159 del Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente, Decreto 2811 de 1974. El Gobierno Nacional calculará y establecerá las tasas a que haya lugar por el uso de las aguas. El sistema y método establecidos por el artículo precedente para la definición de los

costos sobre cuya base se calcularán y fijarán las tasas retributivas y compensatorias, se aplicarán al procedimiento de fijación de la tasa de que trata el presente artículo. PARÁGRAFO. Todo proyecto que involucre en su ejecución el uso del agua, tomada directamente de fuentes naturales, bien sea para consumo humano, recreación, riego o cualquier otra actividad industrial o agropecuaria, deberá destinar no menos de un 1% del total de la inversión para la recuperación, preservación y vigilancia de la cuenca hidrográfica que alimenta la respectiva fuente hídrica. El propietario del proyecto deberá invertir este 1% en las obras y acciones de recuperación, preservación y conservación de la cuenca que se determinen en la licencia ambiental del proyecto. PARÁGRAFO 2o. <Parágrafo adicionado por el artículo 108 de la Ley 1151 de 2007. El nuevo texto es el siguiente:> Los recursos provenientes del recaudo de las tasas por utilización de agua, se destinarán de la siguiente manera: a) En las cuencas con Plan de Ordenamiento y Manejo Adoptado, se destinarán exclusivamente a las actividades de protección, recuperación y monitoreo del recurso hídrico definidas en el mismo; b) En las cuencas declaradas en ordenación, se destinarán a la elaboración del Plan de Ordenamiento y Manejo de la Cuenca; c) En ausencia de las condiciones establecidas en los literales a) y b), se destinarán a actividades de protección y recuperación del recurso hídrico definidos en el instrumento de planificación de la autoridad ambiental competente y teniendo en cuenta las directrices del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.

Para cubrir gastos de implementación y monitoreo, la autoridad ambiental podrá utilizar hasta el diez por ciento (10%) de los recaudos. Los recursos provenientes de la aplicación del parágrafo 1o del artículo 43 de la Ley 99 de 1993, se destinarán a la protección y recuperación del recurso hídrico, de conformidad con el respectivo Plan de Ordenamiento y Manejo de la Cuenca.

1. Planteamientos de la demanda.

El actor considera que el parágrafo demandado, al establecer que todo proyecto que use agua de fuentes naturales debe destinar “no menos del 1% del total de la inversión para la recuperación, preservación y vigilancia de la cuenca hidrográfica”, vulnera los artículos 1º, 13, 58, 95, numeral 9, 150 y 189, numeral 11, de la Carta. Esta consideración se funda en que: i) el parágrafo deja al reglamento la determinación precisa del monto exigible al particular, sin señalar los criterios objetivos con fundamento en los cuales el operador jurídico debe hacerlo, lo cual vulnera el principio de reserva de ley; ii) el parágrafo desconoce los principios de igualdad, equidad y proporcionalidad, que deben gobernar la imposición de las cargas públicas, pues si la finalidad de la norma es recuperar, preservar 3 Concepto 5031 y vigilar la cuenca hidrográfica respectiva, la carga económica debe imponerse frente a la cantidad de agua consumida y no frente a la inversión de un proyecto.

2. Problema jurídico.

Corresponde al Ministerio Público determinar si la norma demandada, al establecer que todo proyecto que use agua de tomada directamente de fuentes naturales debe destinar “no menos del 1% del total

de la inversión para la recuperación, preservación y vigilancia de la cuenca hidrográfica”, vulnera los artículos 1º, 13, 58, 95.9, 150 y 189.11 de la Carta Política.

3. La necesidad de los instrumentos económicos para la protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables.

La Carta Política de 1991 ha sido denominada “Constitución Ecológica”, debido a la existencia de una serie de preceptos que buscan la conservación, planificación y control del medio ambiente, con miras a lograr la supervivencia de las generaciones presentes y futuras, y a permitir el desarrollo económico y social, salvaguardando siempre los recursos naturales renovables. El ordenamiento superior consagra, de una parte, el derecho-deber de todas las personas de conservar un ambiente sano, lo mismo que los derechos a la salud y al saneamiento ambiental, los cuales, a su vez, tienen el carácter de servicio público, al tenor de los artículos 49, 79, 95.8, 365 y 366 Superiores. De otra, en los artículos 8º, 67, 79 y 80 Superiores, impone al Estado una serie de obligaciones relacionadas con el ambiente, tales como: proteger la diversidad e integridad de las riquezas naturales de la Nación; conservar las áreas de especial importancia ecológica; fomentar la educación para esos fines; planificar el manejo y aprovechamiento de esos recursos para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución; prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental; exigir la reparación de los daños causados y cooperar con otras naciones en la

protección de los ecosistemas ubicados en las zonas de frontera. En desarrollo de las citadas disposiciones constitucionales, se promulgó la Ley 99 de 1993, por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, hoy Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial; se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables; se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, del cual forman parte las Corporaciones Autónomas Regionales, los distritos y municipios; y se dictan otras disposiciones, entre las que se encuentra el Título VII, que regula las rentas de las Corporaciones Autónomas Regionales (artículos 42 a 48). La Ley 99 de 1993 consagra, en su artículo 1º, los principios que gobiernan la política ambiental colombiana, uno de los cuales, el contenido en el numeral 7º, se refiere a la obligación del Estado de fomentar: “la incorporación de los costos ambientales y el uso de instrumentos económicos para la prevención, corrección y restauración del deterioro ambiental y para la conservación de los recursos naturales renovables” (Negritas agregadas). Entre tales instrumentos económicos se encuentra la inversión forzosa prevista en el parágrafo primero del artículo 43 de la Ley 99 de 1993, que debe ser destinada a la protección y recuperación del recurso hídrico, de conformidad con el correspondiente Plan de Ordenamiento y Manejo de la Cuenca.

4. El caso concreto.

Si bien el actor considera que el parágrafo del artículo 43 de la Ley 99 de 1993, vulnera distintas disposiciones de la Carta, sus cargos pueden resumirse en la violación del principio de legalidad y en

la falta de proporción en la imposición las cargas públicas. 4 Concepto 5031 Para analizar la demanda, es menester tener en cuenta lo dicho por la Corte en la Sentencia C-495 de 1996, en la cual se declara exequible el parágrafo que en esta oportunidad se demanda, por considerar que la inversión forzosa en él contemplada es una “carga social”, que tiene su origen en la función social de la propiedad prevista en el artículo 58 Superior, la cual “no puede ser considerada una obligación tributaria porque no se establece una relación bilateral entre un sujeto activo y un sujeto pasivo”, ya que, según la disposición acusada, es el propio interesado el que ejecuta las obras y acciones de recuperación, preservación y conservación de la cuenca hidrográfica, bajo la dirección de la autoridad ambiental competente, a través de la licencia ambiental del proyecto. En palabras de la

Corte:

2. LA MATERIA DE LA DEMANDA.

Para la ciudadana demandante las normas acusadas quebrantan los artículos constitucionales 150-11, 154, 338, 359 y 367 del Estatuto Superior. Los cargos por medio de los cuales pretende demostrar este aserto se contraen a lo siguiente: (...) Adicionalmente, en relación con la utilización de aguas, señala que... con la inversión obligatoria prevista en el artículo 43, se contravienen los principios de equidad y progresividad del sistema tributario. (...)

3. EL SISTEMA AMBIENTAL EN LA CARTA POLITICA DE 1991. (...) En efecto, el Estado debe proteger la diversidad e integridad del ambiente y conservar las áreas de especial protección ecológica, todo ello, dentro del principio del

pensamiento ecológico moderno, del “desarrollo sostenible” recogido por el ordenamiento constitucional colombiano y por los tratados públicos suscritos por la República de Colombia e incorporados al derecho interno colombiano. Bajo esta perspectiva del medio ambiente, se planteó la necesidad de que fuesen varios los sistemas que debería adoptar el legislador con el fin de financiar una política ambiental, en consideración al carácter especial prioritario del que fue dotada, bajo la consagración de principios jurídicos fundamentales, entre otros, el de la responsabilidad del causante de un daño ambiental y el de la destinación de recursos económicos con antelación al desgaste de los ecosistemas. Esta filosofía, estima la Corte, impregna la creación de los tributos como las tasas retributivas y compensatorias, así como la consagración de la tasa por la utilización de aguas y la inversión obligatoria prevista en los artículos 42, 43 y 46 de la Ley 99 de 1993, así como el derogado artículo 18 del Decreto-ley 2811 de 1974. (Negritas fuera de texto). Estima la Corporación que la Ley 99 de 1993, especialmente, los artículos cuestionados, implican la generación de costos económicos para quienes causan efectos nocivos sobre los sistemas ambientales, por ello, el Congreso de la República, al expedir el marco jurídico regulatorio del medio ambiente, y en atención al principio constitucional del "desarrollo sostenible", ha utilizado el mecanismo económico de la tasa con el fin de trasmitir un costo a quienes se beneficien de una u otra manera con la utilización de los recursos naturales, con lo cual se está financiando las medidas

correctivas necesarias para sanear los efectos nocivos de los ecosistemas y a través de la misma, la ley ha adoptado un sistema económico de ingresos con destino a las Corporaciones Autónomas Regionales, encargadas de ejecutar las políticas, planes, programas y proyectos sobre el medio ambiente y recursos naturales renovables. De otra parte, estima la Corte que el artículo 317 de la Carta ordena destinar tributos a las entidades encargadas del manejo y conservación de medio ambiente y de los recursos naturales renovables, como quiera que al poder público le corresponde planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, artículo 80 C.P., en 5 Concepto 5031 consecuencia de lo anterior, resulta claro que las Corporaciones Autónomas Regionales deben contar con los recursos suficientes para cumplir con los cometidos constitucionales y legales de conservación del medio ambiente. (...)

5. ANALISIS DE LOS CARGOS DE LA DEMANDA (...) 5.4. LA INVERSION FORZOSA DEL PARAGRAFO DEL ARTÍCULO 43 DE LA LEY 99

DE 1993. La inversión forzosa que contiene el parágrafo del artículo 43 de la Ley 99 de 1993, consistente en destinar el 1% del total de la inversión que ha generado tasas por utilización de aguas, para la recuperación, preservación y vigilancia de la cuenca hidrográfica que alimenta la respectiva fuente hídrica, es una carga social que se desprende de la función social de la propiedad (art. 58 C.P.). En efecto, no puede ser considerada una obligación tributaria porque no se establece una relación bilateral

entre un sujeto activo y un sujeto pasivo, pues, según el parágrafo aludido, es la propia persona la que ejecuta las obras y acciones de recuperación, preservación y conservación de la cuenca hidrográfica, bajo la orientación de la autoridad ambiental, a través de la licencia ambiental del proyecto. (Subrayas fuera de texto). Así mismo, como se señaló anteriormente, la Constitución Política reconoce el derecho de toda persona a gozar de un medio ambiente sano, el cual conlleva un deber correlativo de conservación y preservación de ese ambiente para sí mismo y para los demás. Siendo así las cosas, es constitucionalmente razonable que se imponga un deber social fundado en la función social de la propiedad, tendiente a la protección e integridad del medio ambiente. (Subrayas fuera de texto). En vista de lo anterior, frente a los cargos presentados en la demanda se debe señalar que la disposición demandada no vulnera el principio de reserva de ley ni la proporción en la imposición de las cargas públicas. Como lo reconoce la Corte se trata de una inversión, la cual, valga la pena decirlo, también redunda, y de manera principal, en beneficio de quien la hace, al mantener la cuenca hidrográfica cuya fuente hídrica se pretende aprovechar. La cuantía de la misma no puede ser establecida en cada caso por la ley, por cuanto el monto de lo que debe invertirse en cada cuenca, depende de las características propias de cada ecosistema, conforme al grado de afectación que éste pueda llegar a sufrir por la ejecución del proyecto. En eventos como el que se estudia, a la ley le corresponde establecer, por medio de normas generales

e impersonales, el contenido y alcance del deber funcional, derivado de la función social de la propiedad, de destinar un porcentaje del total de la inversión para la protección del recurso natural renovable utilizado. Mas, la ley no puede establecer la cuantía exacta de la inversión para cada una de las obras y actividades que puedan llegar a desarrollarse para lograr la recuperación, preservación y vigilancia de la cuenca, pues ella depende de circunstancias que sólo pueden ser determinadas en cada caso concreto, atendiendo al estudio de impacto ambiental que precede a la licencia ambiental, lo mismo que al Plan de Ordenamiento y Manejo de la Cuenca. No se trata entonces de un acto arbitrario o caprichoso de la administración, pues debe estar fundamentado en los citados documentos, lo cual, además, permite su control jurisdiccional. Frente a la posible falta de proporción al establecer las cargas públicas, al imponer la inversión forzosa sobre la base de la cuantía de la inversión del proyecto y no sobre el valor que corresponde a la cantidad de agua usada o, como dice el actor, consumida, se debe recordar que se trata, como lo reconoce la Corte en la sentencia atrás citada, de una carga social que se deriva de la función social de la propiedad, la cual faculta al legislador para imponer a los propietarios limitaciones y deberes, siempre que se respete el contenido esencial de la propiedad privada. Además, aún en el caso de que 6 Concepto 5031 el uso de aguas, o como dice el actor, su consumo, sea constante, no lo es el caudal de la fuente, que depende de complejas circunstancias climáticas y ambientales. De ahí la necesidad de invertir en preservar la cuenca hidrográfica, para evitar que en un futuro no muy lejano, la fuente hídrica ni

siquiera alcance a cubrir dichas necesidades de uso o de consumo. En este orden, el Legislador es libre para señalar los elementos que permitan determinar de manera razonable el contenido y alcance de los deberes que se derivan de la función social de la propiedad, respetando su contenido esencial, pero teniendo presente lo que se requiera, en cada caso concreto, para la realización del principio de solidaridad de las personas, la prevalencia del interés general sobre el particular y el desarrollo sostenible. La inversión establecida en el parágrafo del artículo 43 de la Ley 99 de 1993 no anula la propiedad privada, pero sí constituye una carga de gran importancia para la protección de los recursos naturales y el medio ambiente que, a la postre, acaba beneficiando de manera principal a quien aprovecha dichas aguas. No debe olvidarse en este caso el deber constitucional de quienes usan o aprovechan recursos naturales renovables, de invertir en su protección y conservación, para asegurar el desarrollo sostenible y el derecho a gozar de un ambiente sano, tanto de las actuales generaciones como de las futuras. La Carta, en los artículos 79 y 80, consagra el derecho a gozar de un ambiente sano e impone al Estado el deber de proteger la diversidad e integridad del ambiente y de planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación restauración o sustitución. Uno de los instrumentos idóneos para asegurar el cumplimiento de tales deberes y, por tanto, de garantizar ese derecho, son inversiones y recursos económicos como los previstos en la disposición acusada. Los efectos que podría generar la falta de los recursos económicos provenientes de la inversión

forzosa regulada por el parágrafo primero del artículo 43 de la Ley 99 de 1993, serían muy gravosos para la protección del medio ambiente y, en concreto, del recurso hídrico. No puede pasarse por alto que los recursos renovables no se renuevan de manera gratuita y automática, sino que ello tiene un costo que puede pagarse en dinero, en el presente caso en inversiones, o en deterioro del medio ambiente y, a la postre, en la salud y en la vida de las personas. No sobra recordar que la protección del medio ambiente y de los recursos naturales implica un compromiso estatal, cuyo fundamento se encuentra en la Carta y en diversos tratados internacionales suscritos por la República. Conforme a lo dispuesto en “El Convenio sobre la Diversidad Biológica”, suscrito en Río de Janeiro en el año de 1992 y aprobado por la Ley 165 de 1994, la República de Colombia está obligada a proteger la diversidad e integridad del ambiente y a conservar las áreas de especial importancia ecológica, como es el caso de las cuencas hidrográficas.

5. Conclusión.

En mérito de lo expuesto, el Ministerio Público solicita a la Corte declarar la EXEQUIBILIDAD del parágrafo primero del artículo 43 de la Ley 99 de 1993, por los aspectos aquí analizados. Señores Magistrados,

ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO

Procurador General de la Nación CEVV/MLOvalleB. 7 Concepto 5031 8