PGN - LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA - La iniciativa legislativa que decrete un fut

Procurador General Bogotá, D.C., 4 de febrero de 2010 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

REF: Objeciones Presidenciales al Proyecto de Ley No. 253/09

SenadoNo. 374/09 Cámara, "POR LA CUAL SE MODIFICA LA LEY 75 1989 “POR LA CUAL LA NACION RINDE HONORES A LA

MEMORIA DEL DOCTOR LUIS CARLOS GALAN SARMIENTO” CON

OCASIÓN DEL VIGÉSIMO ANIVERSARIO DE SU FALLECIMIENTO”

Expediente No. OP-132 Concepto No.4902 De conformidad con lo establecido en la Constitución Política y en el artículo 32 del Decreto 2067 de 1991, procedo a rendir concepto en el asunto de la referencia.

1. Antecedentes Con oficio del 18 de enero de 2010, el Presidente del Honorable Senado de la República remitió al Procurador General de la Nación, copia del Proyecto de Ley No. 253/09 Senado -347/09 Cámara, objetado por parte del Presidente de la República, arguyendo razones de inconstitucionalidad e inconveniencia.

La copia del expediente legislativo fue recibida en el Despacho del Procurador General de la Nación, el día 28 de enero de 2010. Procurador General Concepto No.4902 A continuación se trascribe el proyecto objetado: “El Congreso de Colombia DECRETA: Artículo 1°. Adicionar un artículo 16 a la Ley 75 de 1989, cuyo texto es: Artículo 16. Como homenaje a la memoria de Luis Carlos Galán Sarmiento

en el vigésimo aniversario de su fallecimiento el aeropuerto internacional de Bogotá D.C. “Aeropuerto Internacional “Luis Carlos Galán Sarmiento.” Artículo 2°. El artículo 16 de la Ley 75 de 1989 cambiará su numeración y corresponderá al artículo 17 a partir de la vigencia de la presente ley. Artículo 3. La presente ley rige a partir de su publicación.”

2. Fundamento de las objeciones constitucionales presentadas por el Presidente de la República Teniendo en cuenta que las cámaras legislativas insistieron en la constitucionalidad del proyecto de ley en mención, este Despacho procederá a su estudio sólo en lo que tiene que ve con las objeciones de orden constitucional, pues respecto de las objeciones por inconveniencia ni la Corte ni el Procurador General de la Nación tienen competencia para pronunciarse sobre las mismas, lo cual le corresponde exclusivamente al Congreso de la República.

Los argumentos que expuso el Presidente de la República para sustentar 2 Procurador General Concepto No.4902 las objeciones contra el referido proyecto se resumen así: 2.1. Vulneración de los artículos 345 y 346 de la Constitución Política y de la Ley 819 de 2003 El artículo 1 del proyecto desconoce la Constitución puesto que el Congreso consagró un mandato para la inclusión de un gasto, estableciendo una orden de imperativo cumplimiento al ejecutivo y un plazo para cumplirlo, lo que es contrario a los artículos 345 y 346 del canon superior , según los cuales no pueden existir ingreso ni gasto sin representación, y “para tal efecto, es el Congreso de la República el autorizado para decretar su realización, se predica de la inserción en el

Presupuesto General de la Nación, de las partidas que se crean con base en los títulos de gasto originados por vía legal.” Continúa el ejecutivo manifestando que existen dos momentos en la realización del gasto público, siendo la autorización que es otorgada por el Congreso, y la otra la realización, la cual se encuentra en cabeza del ejecutivo, que tiene lugar cuando éste incluye las partidas de gasto en el Presupuesto General de la Nación. Afirma que de acuerdo a la jurisprudencia de la Corte Constitucional el gasto conlleva una colaboración entre las dos ramas del poder público – legislativa y ejecutiva,- en virtud de la cual la primera autoriza la inclusión del gasto, y la segunda, define la incorporación efectiva a través de la ley anual de presupuesto. Igualmente, las leyes que representan gasto 3 Procurador General Concepto No.4902 público, se encuentran supeditadas a las disposiciones orgánicas de la Ley 819 de 2003. La disposición objetada al variar el nombre del aeropuerto “Eldorado”, genera costosas actualizaciones en las cartas de navegación y documentos de información aeronáutica, así como también altos costos en las modificaciones de los diferentes convenios y contratos suscritos por la Aeronáutica Civil.

3. Insistencia del Congreso de la República 3.1. En cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales, el Congreso de la República nombró la correspondiente comisión para estudiar las objeciones y presentar un informe sobre las mismas, informe que se sometería a la discusión y aprobación de cada una de las plenarias.

La mencionada comisión integrada por dos miembros del Senado de la

República, y dos de la Cámara de Representantes, presentó el respectivo informe a consideración de las plenarias, en el que, con fundamento en las razones que se resumirán a continuación, se solicitó declarar infundadas las objeciones presidenciales contra el mencionado Proyecto. El informe fue aprobado por la plenaria del Senado de la República el 10 de diciembre de 2009, y por la plenaria de la Cámara de Representantes el 17 de diciembre de 2009 (sesiones extraordinarias), según certificaciones secretariales que obran en la copia del expediente legislativo que fuera remitido al Despacho del Procurador General de la Nación. 4 Procurador General Concepto No.4902 3.2. En el informe presentado a las Cámaras se rechazaron las objeciones del Gobierno al proyecto de ley de la referencia, por considerar que éste no vulnera ni la integridad ni la superioridad de la Carta Fundamental, conforme a los argumentos que a continuación se exponen: El artículo 1 del proyecto objetado no está ordenando de manera imperativa la inclusión perentoria de gasto alguno en el Presupuesto General de la Nación, pues apenas pretende el cambio de nombre con el propósito de distinguir al Aeropuerto de Bogotá. En relación con la inobservancia de las disposiciones orgánicas de la Ley 819 de 2003, no es de recibo, en la medida que el proyecto lo que persigue es rendir un homenaje a la memoria de quien fuera un líder indiscutible, por lo que el artículo primero del proyecto objetado no requiere de la realización de actos que representen gasto público. El proyecto lo que hace es modificar la Ley 75 de 1989, definitoria de los mecanismos de

financiación para que sus propósitos pudiesen cumplirse de manera integral.

4. Las objeciones presidenciales no tienen fundamento constitucional 4.1. Con ocasión del vigésimo aniversario de la desaparición del líder Luis Carlos Galán Sarmiento, a iniciativa de un grupo de senadores de todas las vertientes políticas, el Congreso de la República aprobó una modificación a la Ley 75 de 1989 que en su momento rindió honores al mencionado personaje, en la que se ordenó entre otros aspectos, la

5 Procurador General Concepto No.4902 elaboración de su biografía, la publicación de sus obras, la elaboración de su efigie. La modificación a la citada disposición legal y que es objeto de discusión por parte del Presidente de la República, consistió exclusivamente en la adición de un artículo que consagra que a partir de la promulgación, el Aeropuerto de la ciudad de Bogotá se denominará “Luis Carlos Galán Sarmiento”, como homenaje y conmemoración de los 20 años de su fallecimiento. Este Despacho considera que la invocación del ejecutivo de las disposiciones constitucionales –artículos 345 y 346de manera alguna se relacionan con el contenido normativo del proyecto objetado, puesto que no existe expresión o manifestación del legislador para afectar el Presupuesto General de la Nación, como lo señala el ejecutivo. El proyecto objetado, lo único que pretende es cambiar el nombre del Aeropuerto para rendirle un homenaje al líder inmolado, lo que no implica orden al Gobierno Nacional para que modifique el Presupuesto General de la Nación, que es el argumento que esgrime el ejecutivo para señalar que

era necesario su participación, como concurrente en la ordenación del gasto. Es tan así, que desde la misma exposición de motivos que reposa a folios 120 a 123 del expediente allegado a este Despacho, se advierte “Este proyecto de ley cumple satisfactoriamente con lo dispuesto en la ley 819 de 2003, “por la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, 6 Procurador General Concepto No.4902 responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones”, en tanto que no tiene implicaciones presupuestales.” El fundamento del ejecutivo para concretar la objeción es que el proyecto realiza una variación al nombre del aeropuerto “Eldorado”, generando costosas actualizaciones en las cartas de navegación, así como en los diferentes convenios y contratos de operatividad aeroportuaria, es apenas una deducción que no se desprende de la norma en discusión, puesto que como se señaló el legislador no hizo otra cosa que cambiar el nombre del aeropuerto de Bogotá, lo cual corresponde al ejercicio de su libertad de configuración normativa, sin que de esa regulación se efectivice una orden de gasto que afecte el presupuesto, y que por tanto no constituye “un mandato para la inclusión de un gasto, estableciendo una orden de imperativo cumplimiento al ejecutivo y un plazo para cumplirlo”, como lo adujo el Presidente de la República. 4.2. Ahora bien, y en gracia de discusión aceptando el argumento del ejecutivo que se incurren en algunos gastos por el cambio del nombre, tampoco es de recibo que se invoque la vulneración de los artículos 345 y 346 de la Constitución Política ni mucho menos la Ley 819 de 2003,

puesto que, de conformidad con el canon superior corresponde al Congreso de la República ordenar las erogaciones necesarias para ejecutar los compromisos inherentes al Estado Social de Derecho (artículos 150 numerales 1, 3 y 11, y 347 Constitución Política). En efecto, las leyes que crean gasto público son simplemente títulos jurídicos que servirán de base para que en un momento ulterior el 7 Procurador General Concepto No.4902 Gobierno, si lo juzga conveniente, incorpore en el Presupuesto General de la Nación los rubros necesarios para satisfacer las obligaciones decretadas previamente por el Congreso. Sobre el particular, la Corte Constitucional ha dicho: "(...) la iniciativa parlamentaria para presentar proyectos de ley que decreten gasto público, no conlleva la modificación o adición del presupuesto general de la Nación. Simplemente esas leyes servirán de título para que posteriormente, a iniciativa del Gobierno, se incluyan en la ley anual del presupuesto las partidas necesarias para atender esos gastos (...)". (Cfr. sentencia C-343 de 1995). En este sentido, las leyes que autorizan gasto público no tienen per se la aptitud jurídica para modificar directamente la ley de apropiaciones o el Plan Nacional de Desarrollo, ni pueden ordenarle perentoriamente al Gobierno que realice los traslados presupuestales pertinentes con arreglo a los cuales se pretende obtener los recursos para sufragar los costos que su aplicación demanda. Es por ello, que como lo ha establecido la jurisprudencia constitucional, que si una ley que decreta un gasto público consagra un mandato dirigido al Ejecutivo, la misma es inexequible, pero que, si por el contrario, se

trata de una ley que se limita a decretar un gasto público, y como tal, sólo es un título jurídico suficiente para la eventual inclusión de la partida correspondiente en la ley de presupuesto, la misma resultará acorde con los mandatos superiores, análisis éste que tiene como fundamento la estructura gramatical empleada por el legislador. 8 Procurador General Concepto No.4902 En tal sentido, en concepto del Ministerio Público, la estructura gramatical que emplea el legislador en el texto del proyecto objetado no es de aquellas que pudieran entenderse como una orden imperativa, sino que permite colegir claramente que podría tratarse de una autorización de un gasto, para que el Gobierno pueda incluir, si así lo tiene a bien, las partidas correspondientes, a efectos de ajustarse al nuevo cambio de nombre del aeropuerto Eldorado por el de Luis Carlos Galán Sarmiento. De otro lado, en relación con la presunta vulneración de la Ley 819 de 2003, el ejecutivo no establece con precisión cual es la disposición de dicha ley orgánica que se considera vulnerada, por lo que este Despacho no se pronunciará, dado que no existe una confrontación concreta para determinar si hubo una violación a la Constitución Política, teniendo en cuenta la naturaleza de dicha disposición, que hace parte de la estructura de la Constitución. Es por tanto que se solicitará a la Corte Constitucional que declare infundadas las objeciones presentadas por el ejecutivo al proyecto de ley en comento, debido a que en primer lugar la decisión de legislador lo que pretende es únicamente cambiarle el nombre al Aeropuerto Eldorado, lo cual constituye una decisión que emerge del desarrollo de la libertad de

configuración normativa, sin que ello implique la ordenación de un gasto que afecte el presupuesto sin el lleno de los requisitos constitucionales, y segundo, con todo, aún estableciendo que dicho cambio implica un costo como lo aduce el Gobierno Nacional, esa decisión se convierte en apenas una autorización del Gobierno Nacional para disponer de los recursos establecidos en el proyecto que no constituye un mandato de obligatorio 9 Procurador General Concepto No.4902 cumplimiento, y que además desconozca los preceptos constitucionales que regulan la modificación o afectación del Presupuesto General de la Nación.

5. Conclusión Por lo expuesto, el Procurador General de la Nación concluye que las objeciones presidenciales contra el Proyecto de Ley No. 253/09 SenadoNo. 374/09 Cámara, " "POR LA CUAL SE MODIFICA LA LEY 75 1989 “POR LA CUAL LA NACION RINDE HONORES A LA MEMORIA DEL

DOCTOR LUIS CARLOS GALAN SARMIENTO” CON OCASIÓN DEL

VIGÉSIMO ANIVERSARIO DE SU FALLECIMIENTO” son INFUNDADAS.

Por tanto, se solicita a esa Corporación declarar la EXEQUIBILIDAD de dicho proyecto. Señores Magistrados, MARTHA ISABEL CASTAÑEDA CURVELO Procuradora General de la Nación (e) CEVV/AespinosaB 10