PGN - LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA - Límite constitucional

Procurador General INEPTA DEMANDA-Requisitos de concreción y claridad LIBERTAD DE CONFIGURACIÓN LEGISLATIVA-Límite constitucional LEY CUADRO O MARCO-Regulación específica La norma demandada no regula ninguno de los temas a los que alude el literal d) del numeral 19 del artículo 150 Superior, por lo cual no era menester que se sometiese al proceso de formación previsto para las leyes marco, ni que tuviese el contenido propio de estas leyes. Por ello, no es admisible la consideración del actor de que todo lo que se relacione con FOGAFIN deba ser regulado por una ley marco (…).No se trata, pues, de una cuestión que pase sólo por lo económico, sino de preservar los derechos y los intereses del pupilo, que van más allá de su patrimonio y que involucran otros elementos, como el respeto, el cuidado e incluso el afecto. Bogotá, D.C., sello (10 DIC. 2010) Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

REF.: Demanda de inconstitucionalidad contra una expresión del artículo 82 de la Ley 1306 de 2009, “Por la cual se dictan normas para la Protección de Personas con discapacidad mental y se establece el régimen de la representación legal de incapaces emancipados”.

Actor: Fernán Ignacio Bejarano Arias.

Magistrado Ponente: Luis Ernesto Vargas Silva.

Expediente D-8327. Concepto 5065. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2º, y 278, numeral 5º, de la Constitución Política, rindo concepto sobre la demanda

instaurada por el ciudadano FERNAN IGNACIO BEJARANO ARIAS, quien en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6º, y 242, numeral 1º, de la Carta, solicita a la Corte que se declare la inconstitucionalidad de una expresión contenida en el inciso 3 del artículo 82, de la Ley 1306 de 2009. A continuación se transcribe la norma con la expresión demandada en negritas.

LEY 1306 DE 2009

(junio 5) Procurador General Concepto 5065 Diario Oficial No. 47.371 de 5 de junio de 2009 Por la cual se dictan normas para la Protección de Personas con Discapacidad Mental y se establece el Régimen de la Representación Legal de Incapaces Emancipados.

EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: ARTÍCULO 82. GARANTÍAS. Quien deba ejercer el cargo de guardador deberá otorgar una caución para responder ante el pupilo por sus actuaciones.

Dicha garantía consistirá en una póliza de seguros o bancaria hasta por la cuantía que determine el Juez. En defecto de esta póliza se podrá aceptar hipoteca o prenda sin tenencia del acreedor sobre bienes cuyo valor sea igual o superior al monto fijado por el Juez. Cuando un guardador no tenga capacidad económica para otorgar las contragarantías exigidas por la entidad fiadora, ni inmuebles para hipotecar el Juez, con conocimiento de causa, podrá relevarlo del cargo, pero si considera conveniente para el pupilo que el guardador asuma, el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras avalará al obligado,

directamente o ante la entidad fiadora.

1. Planteamientos de la demanda.

El actor considera que la expresión demandada vulnera los artículos 150 numeral 19, literal d, 158 y 169 de la Carta. Aduce que ésta no hace parte de una ley marco que regule las actividades financiera, bursátil o aseguradora, sino que corresponde a directrices o lineamientos generales sobre la responsabilidad que tienen los guardadores con sus pupilos, y a las garantías que deben constituirse en favor de estos últimos. Esta circunstancia le sirve de fundamento para afirmar que no le corresponde al Fondo de Garantías de Instituciones Financieras Fogafin dar aval al guardador, y que se desconoce la regla de unidad de materia.

2. Problema jurídico.

Corresponde determinar si el asignar al Fondo de Garantías de Instituciones Financieras la función de avalar al guardador, sea de manera directa o sea ante una entidad fiadora, vulnera lo previsto en la Carta respecto de las leyes marco, relativas a las actividades financiera, bursátil y aseguradora, y respecto de la regla de unidad de materia.

3. Ineptitud sustantiva de demanda respecto del cargo de vulneración de la regla de la unidad de materia.

De manera reiterada sostiene la Corte, entre otras en las Sentencias C-371 de 1994, C-504 de 1995 y C-509 de 1996, que para establecer con fuerza de verdad jurídica la inexequibilidad de una norma, es indispensable que la demanda recaiga sobre un texto real y no simplemente deducido por el actor o implícito, y que se verifique la existencia cierta de una “oposición 2 Procurador General

Concepto 5065 objetiva y verificable entre el contenido de la norma acusada y el texto de la Constitución Política, ya que no resulta admisible que el juez constitucional deba resolver sobre su inexequibilidad, partiendo de proposiciones inexistentes, no establecidas por el precepto legal ni coincidentes con la intención legislativa.” De manera también reiterada, la Corte sostiene que los límites del legislador en el ejercicio de su libertad de configuración normativa, son los establecidos en los artículos 158 y 169 Superiores. En el primero de ellos se consagra la regla de la unidad de materia. Según esta regla todo proyecto de ley debe ser tener un título que sea coherente con su contenido, por lo que resulta inadmisible que aparezca en este último algo que no se relacione con dicho título. Esta regla busca preservar el principio democrático, que rige la actividad legislativa, y se basa en la existencia objetiva y razonable de relaciones de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica de las normas con la materia dominante de la ley que las contiene. Cuando se plantea una posible vulneración a la regla de unidad de materia, el referente a seguir es el contenido normativo de la ley que es objeto de discusión, es decir, el parámetro a tener en cuenta es la ley de la que hace parte la norma acusada de desconocer dicha regla y no otra. Este presupuesto mínimo no se presenta en este caso, pues en la misma demanda se acepta que “no se desconoce que existe una relación sustancial entre la protección de las personas con discapacidad mental, y el título y contenido general de la Ley 1306 con el texto de su artículo 82, dada la

finalidad que las disposiciones del artículo tienen en relación con el sistema de garantías que establece a la ley a favor del pupilo.” Para construir su cargo, el actor se limita a aludir a la norma que regula el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras. Son sus palabras, visibles en la página 19 de la demanda, las siguientes: “en efecto, la obligación de garantizar a los que no tienen capacidad crediticia frente al mercado bancario y asegurador, ni bienes para otorgar una garantía hipotecaria, no corresponde con la misión, los objetivos ni las funciones del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras…” Como se acaba de mostrar, el actor acepta que la expresión demandada si guarda una relación sustancial con el título de la ley, valga decir, que si hay unidad de materia; y, al construir su cargo, en lugar de emplear la misma ley demandada, como es su deber, acude a contenidos normativos regulados en otras leyes, con lo cual hace imposible el análisis de cargo, ya que acaba aduciendo la falta de unidad de materia respecto de otras normas, lo cual no es admisible dentro de nuestro sistema constitucional. En vista de lo anterior, el Ministerio Público concluye que la demanda no cumple con el requisito mínimo de argumentar la contradicción en que 3 Procurador General Concepto 5065 consiste la falta de unidad de materia. Por lo tanto, respecto de este cargo solicitará una decisión inhibitoria por ineptitud sustantiva de la demanda.

4. Análisis jurídico del cargo relacionado con el desconocimiento del literal d) del numeral 19 del artículo 150 Superior.

El artículo 82 de la Ley 1306 de 2009 regula lo referente a las garantías

que debe otorgar el guardador, para responder ante el pupilo por sus actuaciones. El inciso tercero de este artículo se ocupa del evento en el cual el guardador no tiene capacidad económica para otorgar las contragarantías exigidas por la entidad fiadora, ni inmuebles para hipotecar, valga decir, del guardador que no puede otorgar garantías. En este evento la ley establece que el juez puede relevar al guardador de su cargo, a menos que considere que es conveniente para el pupilo que el guardador asuma, caso en el cual el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras Fogafin avalará al obligado, sea de manera directa o sea ante la entidad fiadora. El actor considera que la anterior función no se le puede asignar a dicho fondo, pues la Ley 1306 de 2009 no es de aquellas leyes que se ocupan de los asuntos establecidos en el literal d) del numeral 19 del artículo 150 Superior, esto es, de las leyes que regulan las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra actividad relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público. El Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, FOGAFIN, es una persona jurídica autónoma de derecho público y de naturaleza única. Su misión es proteger la confianza de los depositantes y acreedores de las instituciones financieras inscritas, preservando el equilibrio y la equidad económica e impidiendo injustificados beneficios económicos o de cualquier otra naturaleza, de los accionistas y administradores causantes de perjuicios a las instituciones financieras. Para cumplir con esta misión desarrolla unos fines específicos, consagrados en la ley, que se enmarcan

en una forma de intervención estatal en el sistema financiero. El actor considera que sólo dentro de los parámetros de una ley marco, que dicte normas generales a las que se debe sujetar el Gobierno Nacional para regular el sistema financiero, se puede asignar funciones a FOGAFIN. El Ministerio Público no comparte esta consideración, por las razones que pasan a verse. Si bien a FOGAFIN la ley le asigna unas funciones específicas en relación con la garantía de los derechos de los usuarios del sistema financiero, de ello no se sigue que el legislador, en ejercicio de la facultad constitucional de diseñar las reglas y procedimientos administrativos y judiciales, carezca de competencia para atribuirle otras funciones relacionadas con su objeto. Al analizar el contenido normativo de la disposición demandada, se 4 Procurador General Concepto 5065 observa que sólo en el evento de que el juez lo considere conveniente para el pupilo, FOGAFIN brinda al guardador el aval que la ley le exige, sea de manera directa o sea ante la entidad fiadora. En relación con las leyes marco la Corte, en las Sentencias C-126 de 2003 y C-894 de 2006, señala que para regular las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público, la Carta establece un reparto particular de competencias, pues atribuye al Congreso la expedición de leyes marco o cuadro, que deben limitarse a señalar las normas generales que rigen esas actividades, e indicar los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno en su intervención. La norma impugnada busca proteger los derechos de personas que se

encuentran en una situación de debilidad manifiesta, como son los discapacitados, en el sentido de no privarlos de un guardador que, a juicio de un juez, sea conveniente para ellos, pero que carece de condiciones económicas suficientes para dar las garantías que la ley le exige, en defensa del patrimonio del pupilo. No se trata, pues, de una cuestión que pase sólo por lo económico, sino de preservar los derechos y los intereses del pupilo, que van más allá de su patrimonio y que involucran otros elementos, como el respeto, el cuidado e incluso el afecto. Y de preservar también el patrimonio del pupilo, pues para eso está el aval de FOGAFIN. La norma demandada no regula ninguno de los temas a los que alude el literal d) del numeral 19 del artículo 150 Superior, por lo cual no era menester que se sometiese al proceso de formación previsto para las leyes marco, ni que tuviese el contenido propio de estas leyes. Por ello, no es admisible la consideración del actor de que todo lo que se relacione con FOGAFIN deba ser regulado por una ley marco. Esta consideración conduce a vaciar la competencia constitucional del legislador y obstruye la posibilidad de asignar funciones a las entidades públicas dentro de los límites establecidos en la Carta, como sucede en el presente evento. La atribución de la discutida función a FOGAFIN, como se dice atrás, persigue cumplir de manera razonable fines constitucionales que privilegian y garantizan los derechos de las personas en condiciones de debilidad manifiesta, como son los discapacitados.

5. Conclusión.

En mérito de lo expuesto, el Ministerio Público solicita a la Corte INHIBIRSE para emitir un pronunciamiento de fondo, en relación con la presunta vulneración de la regla de la unidad de materia, por ineptitud sustantiva de la demanda; y declarar EXEQUIBLE la expresión “el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras avalará al obligado, directamente 5 Procurador General Concepto 5065 o ante la entidad fiadora”, contenida en el inciso 3º del artículo 82 de la Ley 1306 de 2009, respecto del cargo aquí analizado. Señores Magistrados,

ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO

Procurador General de la Nación LJMO/AespinosaB 6