PGN - LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA - Límites al legislador

Procurador General RESPONSABILIDAD DISCIPLINARIA-Concepto de elusión de responsabilidad Al aplicar este criterio, al momento de determinar la sanción disciplinaria a imponer a un miembro de la Policía Nacional, un operador disciplinario podría interpretar que el mero hecho de cometer la falta implica de parte del disciplinado “eludir la responsabilidad”. Por esa vía este criterio no agrega nada a la falta misma, pues está presente en todas las faltas, sin distinciones. No obstante, si agrega algo a la sanción, pues por el mero hecho de cometerse la falta, al aplicar el criterio en comento, el operador disciplinario puede aumentar la sanción. Ante esta alternativa tautológica y nociva, el Ministerio Público pone de presente que el criterio señalado en la norma demandada, al tenerse como circunstancia de agravación de la sanción, carece de fundamento constitucional. LIBRE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Límites al legislador El legislador, en ejercicio del principio de libre configuración de la ley, puede definir las faltas disciplinarias, su grado de intensidad, los criterios para imponer las sanciones, entre otras materias. No obstante, en este ejercicio el legislador debe reconocer y respetar los límites que le imponen los valores, los principios y los derechos constitucionales. En este caso, el autorizar al operador para imponer una sanción más gravosa, sea por la mera comisión de la falta o sea por no confesar haberla cometido, desborda esos límites y afecta el principio del debido proceso. La única manera de evitar que se aplique el criterio en comento, es la confesión del disciplinado. Esta situación

desconoce el hecho capital de que es al Estado, como titular de la potestad disciplinaria, a quien corresponde demostrar que determinada conducta es merecedora de la imposición de una sanción disciplinaria. Bogotá, D.C., sello: (8 NOV.2010) Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

REF.: Demanda de inconstitucionalidad contra una expresión del literal k) del numeral 1º del artículo 40 de la Ley 1015 de 2006, “Por medio de la cual se expide el Régimen Disciplinario para la Policía

Nacional”.

Actor: Julián Arturo Polo Echeverri.

Magistrado Ponente: Gabriel Eduardo Mendoza

Martelo. Expediente D-8244 Concepto 5041. Procurador General Concepto 5041 De conformidad con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2º, y 278, numeral 5º, de la Constitución Política, rindo concepto sobre la demanda instaurada por el ciudadano JULIAN ARTURO POLO ECHEVERRI, quien en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6º, y 242, numeral 1º, de la Carta, solicita a la Corte que se declare la inconstitucionalidad de la expresión “eludir la responsabilidad”, contenida en el literal k) del numeral 1º del artículo 40 de la Ley 1015 de 2006, disposición que a continuación se transcribe: LEY 1015 DE 2006 (febrero 7) Diario Oficial No. 46.175 de 7 de febrero de 2006 CONGRESO DE COLOMBIA Por medio de la cual se expide el Régimen Disciplinario para la Policía

Nacional.

ARTÍCULO 40. CRITERIOS PARA DETERMINAR LA GRADUACIÓN DE LA

SANCIÓN.

1. La cuantía de la multa y el término de duración de la suspensión e inhabilidad se fijarán de acuerdo con los siguientes criterios: (…) k) Eludir la responsabilidad o endilgarla sin fundamento a un tercero;

1. Planteamientos de la demanda.

El actor considera que la expresión demandada vulnera los artículos 29 y 33 de la Carta, por cuanto la expresión “eludir la responsabilidad” le permite al operador disciplinario graduar con mayor severidad la sanción de multa y el término de la suspensión e inhabilidad del disciplinado, quien a través de su defensa material puede argumentar una situación distinta a la de aceptar su responsabilidad, lo cual contraría el derecho constitucional a no declarar contra sí mismo.

2. Problema jurídico.

Corresponde determinar si al establecer como criterio para graduar la sanción disciplinaria de multa y el término de la suspensión e inhabilidad, el de “eludir la responsabilidad”, respecto de las conductas cometidas por los miembros de la Policía Nacional, se desconoce el debido proceso y, en especial, el derecho a no declarar en contra de sí mismo.

3. Análisis jurídico.

2 Procurador General Concepto 5041 Los servidores públicos, al tenor del artículo 6º Superior, son responsables disciplinariamente por infringir la Constitución y las leyes, y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones. A partir de esta norma se construye un régimen disciplinario aplicable al servidor público, a efecto

de que se acate el ordenamiento jurídico. Ello implica que el servidor público debe asumir la responsabilidad que corresponde a su conducta, sea por la vía de acción o sea por la vía de omisión, con ocasión de la infracción de las normas que regulan los deberes funcionales a él asignados. En la Sentencia C-181 de 2002, la Corte señala que el derecho disciplinario es una rama esencial para el funcionamiento del Estado, “enderezado a regular el comportamiento disciplinario de su personal, fijando los deberes y obligaciones de quienes lo integran, las faltas, las sanciones correspondientes y los procedimientos para aplicarlas”. Respecto de la fuerza pública, los artículos 217 y 218 Superiores, autorizan al Congreso de la República para expedir una norma específica que regule el comportamiento disciplinario de sus miembros. El inciso 2º del artículo 217 Superior establece: “la ley determinará el sistema de reemplazos en las Fuerzas Militares, así como los ascensos, derechos y obligaciones de sus miembros y el régimen especial de carrera prestacional y disciplinario, que les es propio”. El inciso 1º del artículo 218 Superior, a su vez, consagra: “La ley determinará su régimen de carrera, prestacional y disciplinario”. La especialidad del régimen disciplinario obedece a la especialidad que es propia de las funciones y tareas que desempeñan los miembros de la fuerza pública, como lo reconoce la Corte en la Sentencia C-819 de 2006. En este régimen se establecen las faltas, las sanciones y el procedimiento para su imposición, las cuales, en razón de la especialidad del régimen,

son diferentes a las previstas para la generalidad de los servidores públicos. La Corte, en la Sentencia C-310 de 1997, al fijar el alcance del fundamento constitucional y legal de los regímenes especiales, dice: ¿Pero qué significa tener un régimen especial de carácter disciplinario? Simplemente que existe un conjunto de normas singulares o particulares en las que se consagran las faltas, las sanciones, los funcionarios competentes para imponerlas y el procedimiento o trámite que debe seguir el proceso respectivo, incluyendo términos, recursos, etc., aplicables a un determinado grupo de personas, en este caso a los miembros de las fuerzas militares y de la policía nacional, que se distinguen de las que rigen para los demás servidores del Estado, debido a la específica función 3 Procurador General Concepto 5041 o actividad que les corresponde cumplir. Dicho régimen por ser especial prevalece sobre el general u ordinario, en este caso, sobre el Código Disciplinario Único. En los últimos tiempos la diferencia entre el régimen general y los regímenes especiales, se ha reducido a dos factores relevantes: la descripción de las conductas constitutivas de falta y el catálogo de sanciones a imponer. El derecho disciplinario se encamina a la unificación en los aspectos más significativos y relevantes, como la protección de los derechos y garantías, que son el faro en la aplicación de la respectiva normatividad, es decir, sus principios y fundamentos tienden a ser iguales, puesto que en ambos regímenes el objetivo perseguido por el derecho disciplinario es el de que la totalidad de los servidores públicos

observen una conducta pulcra en el ejercicio de las funciones asignadas. La dualidad de regímenes subsiste, como lo pone de presente la Corte en la Sentencia C-1079 de 2005, por la imposibilidad fáctica y jurídica de identificar las funciones que están llamados a cumplir los citados servidores del Estado. La Ley 1015 de 2006, por medio de la cual se establece el régimen disciplinario de la Policía Nacional, establece en su artículo 4º que: “la conducta de la persona destinataria de esta ley será contraria a derecho cuando afecte el deber funcional sin justificación alguna”. Ello significa que el fundamento de la responsabilidad disciplinaria es desconocer un deber funcional, valga decir, evitar cumplir con el deber que a cada quien corresponde y carecer de justificación para obrar así. En el caso de quien evita cumplir con su deber o lo esquiva, se está frente a una conducta elusiva, pues la elusión, conforme lo señala el Diccionario de la Real Academia de la Lengua, viene del latín eludere y significa: “1. Evitar con astucia una dificultad o una obligación. Eludir el problema. Eludir impuestos. 2. Esquivar el encuentro con alguien o con algo. Eludió su mirada. 3. No tener en cuenta algo, por inadvertencia o intencionadamente. Eludió su reproche”. El literal k) del numeral 1º del artículo 40 de la Ley 1015 establece, como criterio para determinar la graduación de la sanción de multa y el término de duración de la suspensión e inhabilidad, el de eludir la responsabilidad. Al aplicar este criterio, al momento de determinar la sanción disciplinaria

a imponer a un miembro de la Policía Nacional, un operador disciplinario podría interpretar que el mero hecho de cometer la falta implica de parte del disciplinado “eludir la responsabilidad”. Por esa vía este criterio no 4 Procurador General Concepto 5041 agrega nada a la falta misma, pues está presente en todas las faltas, sin distinciones. No obstante, si agrega algo a la sanción, pues por el mero hecho de cometerse la falta, al aplicar el criterio en comento, el operador disciplinario puede aumentar la sanción. Ante esta alternativa tautológica y nociva, el Ministerio Público pone de presente que el criterio señalado en la norma demandada, al tenerse como circunstancia de agravación de la sanción, carece de fundamento constitucional. El diseño de la norma permite al operador disciplinario imponer una sanción más gravosa por el solo hecho de cometer la falta disciplinaria, pues la expresión “eludir la responsabilidad”, es un criterio de graduación que se constituye en una doble sanción que desconoce el debido proceso, en la medida en que lo perseguido con la aplicación del derecho disciplinario es precisamente imponer sanciones a quienes eludieron la responsabilidad en el ejercicio de los deberes funcionales. Si, por el contrario, el operador disciplinario considera que el criterio: “eludir la responsabilidad” no se predica de la conducta que constituye la falta disciplinaria, sino de la conducta que se desarrolla con posterioridad, valga decir, de que la persona no acuda ante la autoridad competente para reconocer haber cometido una falta, valga decir, para confesarla, es obvio

que esto también carece de fundamento constitucional. La confesión de la falta puede ser reconocida y estimulada con rebajas en la sanción, pero no obligada o forzada con la existencia de un criterio de graduación a la luz del cual no confesar, es decir, no declarar contra sí mismo, sea un agravante. El legislador, en ejercicio del principio de libre configuración de la ley, puede definir las faltas disciplinarias, su grado de intensidad, los criterios para imponer las sanciones, entre otras materias. No obstante, en este ejercicio el legislador debe reconocer y respetar los límites que le imponen los valores, los principios y los derechos constitucionales. En este caso, el autorizar al operador disciplinario para imponer una sanción más gravosa, sea por la mera comisión de la falta o sea por no confesar haberla cometido, desborda esos límites y afecta el principio del debido proceso. Como lo sostiene el actor, la única manera de evitar que se aplique el criterio en comento, es la confesión del disciplinado. Esta situación desconoce el hecho capital de que es al Estado, como titular de la potestad disciplinaria, a quien corresponde demostrar que determinada conducta es merecedora de la imposición de una sanción disciplinaria.

4. Conclusión.

5 Procurador General Concepto 5041 En mérito de lo expuesto, el Ministerio Público solicita a la Corte declarar INEXEQUIBLE la expresión “eludir la responsabilidad”, contenida en el numeral k) del numeral 1º del artículo 40 de la Ley 1015 de 2006. Señores Magistrados,

ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO

Procurador General de la Nación LJMO/AespinosaB 6