PGN - LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA - Que una norma admita varias interpretaciones

Procurador General INEPTITUD SUSTANCIAL DE LA DEMANDA-Se debe cumplir con los requisitos de ley En numerosas y reiteradas ocasiones el Ministerio Público ha recordado que, de conformidad con la ley y la jurisprudencia de la Corte, toda demanda de inconstitucionalidad debe cumplir con unos requisitos sustanciales mínimos, dirigidos a justificar y hacer efectiva la activación de la jurisdicción constitucional. Entre otras, en la Sentencia C-1052 de 2001, la Corte advierte que esta demanda debe precisar tanto las normas legales que se solicita declarar inexequibles como las normas constitucionales que se consideran vulneradas. La demanda, pues, debe sustentarse en razones (i) claras, (ii) ciertas, (iii) específicas, (iv) pertinentes y (v) suficientes. En el caso sub examine la demanda no cumple con los antedichos requisitos sustanciales mínimos toda vez que ésta se funda en razones (i) confusas, (ii) inciertas, (iii) indeterminadas, (iv) impertinentes y, en todo caso, (v) insuficientes; como pasa a verse. LIBERTAD DE CONFIGURACIÓN LEGISLATIVA-Que una norma admita varias interpretaciones no la hace inexequible per se La mera circunstancia de que una norma admita varias interpretaciones, así se trate de una norma procesal penal con efectos sustantivos, como lo predica el actor, no la hace inexequible per se. Se puede y se debe cuestionar el uso que hace el legislador del lenguaje, que es convencional, equívoco y limitado, pero de esta crítica no se sigue de

manera automática que la norma dictada por el legislador sea inexequible. Y no se sigue, pues en materia penal el legislador goza de un amplio margen de configuración normativa Además, las dificultades que pueda tener la interpretación de una norma jurídica deben ser asumidas y superadas por los funcionarios y órganos encargados de interpretarlas y aplicarlas. En este caso, tal misión le corresponde a los jueces penales y, en especial, al órgano de cierre de la jurisdicción ordinaria en materia penal: la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia. Al interior de esta sala puede haber divergencias en materia hermenéutica, las cuales quedan consignadas en los votos disidentes, como suele ocurrir también en otras corporaciones judiciales, pero ello no impide superar las dificultades que la norma jurídica genera. Por el contrario, pretender que estas divergencias afecten la exequibilidad de la norma en comento, como lo hace el actor, equivale a convertir un problema hermenéutico legal en un problema de validez constitucional de la ley y, es más, equivaldría también a convertir las posturas minoritarias del órgano de cierre de la jurisdicción ordinaria en criterio constitucional obligatorio. En este sentido, si bien es posible advertir que la norma demandada admite varias interpretaciones y que la opción por una u otra puede conllevar diferentes efectos sustanciales en los casos concretos, así como también es posible hacer una crítica a la misma desde el punto de vista de la técnica legislativa o desde la teoría jurídico penal, esto en todo caso es insuficiente para decir que ésta sea contraria al texto constitucional, de manera general, o a los principios de igualdad, legalidad, no autoincriminación y

taxatividad de los delitos y las penas, de manera específica. Bogotá, D.C., marzo 14 de 2012 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

Procurador General Concepto 5329

Ref.: Demanda de inconstitucionalidad contra el Parágrafo del artículo 57 de la Ley 1453 de 2011, “Por medio de la cual se reforma el Código Penal, el Código de Procedimiento Penal, el Código de Infancia y Adolescencia, las reglas sobre extinción de dominio y se dictan otras disposiciones en materia de seguridad”.

Actor: Oscar Albero Restrepo Acevedo.

Magistrado Ponente: Nilson Pinilla Pinilla.

Expediente D-8922. Concepto 5329 Según lo dispuesto en los artículos 40, numeral 6º, 242, numerales 1º, 2º, y 278, numeral 5º, de la Constitución Política, rindo concepto sobre la demanda presentada por el ciudadano Oscar Albero Restrepo Acevedo contra el Parágrafo del artículo 57 de la Ley 1453 de 2011, “Por medio de la cual se reforma el Código Penal, el Código de Procedimiento Penal, el Código de Infancia y Adolescencia, las reglas sobre extinción de dominio y se dictan otras disposiciones en materia de seguridad”, cuyo texto se reproduce a continuación con lo demandado en negritas.

LEY 1453 DE 2011

(junio 24) Diario Oficial No. 48.110 de 24 de junio de 2011 CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por medio de la cual se reforma el Código Penal, el Código de Procedimiento

Penal, el Código de Infancia y Adolescencia, las reglas sobre extinción de dominio y se dictan otras disposiciones en materia de seguridad.

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA: (…) Artículo 301. Flagrancia. Se entiende que hay flagrancia cuando:

1. La persona es sorprendida y aprehendida durante la comisión del delito.

2. La persona es sorprendida o individualizada durante la comisión del delito y aprehendida inmediatamente después por persecución o cuando fuere señalado por la víctima u otra persona como autor o cómplice del delito inmediatamente después de su perpetración.

3. La persona es sorprendida y capturada con objetos, instrumentos o huellas, de los cuales aparezca fundadamente que acaba de cometer un delito o de haber participado en él.

4. La persona es sorprendida o individualizada en la comisión de un delito en un sitio abierto al público a través de la grabación de un dispositivo de video y aprehendida inmediatamente después.

La misma regla operará si la grabación del dispositivo de video se realiza en un lugar privado con consentimiento de la persona o personas que residan en el mismo. 2 Procurador General Concepto 5329

5. La persona se encuentre en un vehículo utilizado momentos antes para huir del lugar de la comisión de un delito, salvo que aparezca fundadamente que el sujeto no tenga conocimiento de la conducta punible.

PARÁGRAFO. La persona que incurra en las causales anteriores sólo tendrá ¼ del beneficio de que trata el artículo 351 de la Ley 906 de 2004.

1. Planteamiento de la demanda.

El actor considera que el aparte demandado del artículo 57 de la Ley 1453

de 2011, al limitar el beneficio previsto en el artículo 351 de la Ley 906 de 2004, a las personas que se encuentren dentro de circunstancias en las cuales se entiende que hay flagrancia, vulnera los artículos 13, 29 y 33 Superiores, ya que “configura una extralimitación [que, precisamente,…] viola los principios de igualdad, legalidad y taxatividad de los delitos y las penas, y el principio de no autoincriminación”. Aduce que “[l]a norma estudiada tiene incidencia en la pena a imponer y por tanto vulnera el derecho fundamental a la igualdad, pues si bien se trata de un grupo de personas en situaciones diferentes: unos en la fase de investigación, otros en la fase de juicio: en la audiencia preparatoria o en el inicio del juicio oral, a quienes se les debe conceder una rebaja de pena diferente, el legislador, al omitir reformar la totalidad de las normas que regulan la materia, invirtió el monto de las rebajas, lo que no obedece a ningún fin constitucionalmente valido [SIC], afectando también derechos fundamentales como el de legalidad y libertad de los ciudadanos procesados [(cita para esto el Salvamento de Voto del Magistrado del Dr. Sigifredo Espinoza Pérez a la sentencia 36.502 del 5 de septiembre de 2011 de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia)]”. En igual sentido, el actor alude al derecho a la igualdad a partir de otra decisión de la Corte Suprema de Justicia, para decir que la norma demandada está tan “mal redactada [y] ha dificultado su aplicación, dadas

las múltiples interpretaciones posibles”, y señala tres interpretaciones posibles de la misma dadas tanto por la doctrina como por la 3 Procurador General Concepto 5329 jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia. Asume, además, que ninguna de las interpretaciones antedichas es suficiente, pues considera que todas son insostenibles, irrazonables y absurdas. De otra parte, pretende convertir sus reparos hermenéuticos en censuras constitucionales, con el argumento de que la norma demandada, si bien persigue un objetivo válido, pretende lograrlo por un medio desproporcionado, que consiste en dar un trato desigual a las “personas que se allanen a cargos o preacuerden, en los términos del artículo 351, sin incurrir en alguna circunstancia de flagrancia de las previstas en el artículo 301” y “[l]as personas que se allanen o preacuerden en los términos del artículo 351 habiendo incurrido en alguna circunstancia de flagrancia de las previstas en el artículo 301”, sin perjuicio de que: [S]e supone que la personas que es capturada en flagrancia le implica al Estado menos esfuerzo investigativo para obtener una condena en su contra, lo que justificaría otorgarle menos rebaja de pena. Y que, a contrario, el aparato investigativo debe esforzarse más para lograr la condenada de una persona no capturada en flagrancia. Esta argumentación supone que la flagrancia es una evidencia procesal en contra de la persona capturada que ayuda al estado a condenarla con menos esfuerzo apoyándose en esa situación [… pero la] la flagrancia[, de conformidad con la jurisprudencia

constitucional, no equivale a una definición anticipada de la responsabilidad penal, y aún en los casos de flagrancia se debe agotar una exhaustiva y completa tarea probatoria. En segundo lugar, el actor anota que la circunstancia de que la norma demandada “se prest[e] para múltiples interpretaciones […] viola el principio de legalidad”, reconocido en el artículo 29 Superior y en el artículo 10° del Código Penal. En su opinión, las normas penales deben ser estrictas, es decir, que “no procede la analogía, salvo lo favorable al procesado, sin que se permitan las interpretaciones extensivas”, y advierte, apoyándose para ello en la jurisprudencia constitucional, que “[d]ebe haber absoluta claridad sobre la conducta y sus consecuencias jurídicas, para que no haya dudas en su interpretación, en otros términos que no haya indeterminación de la pena”. 4 Procurador General Concepto 5329 Para el actor, por tanto, “al establecerse una rebaja punitiva que en su aplicación comporta tantas dificultades, lo que en últimas está haciendo es dejando un exagerado margen de interpretación, que la convierte en una norma sustancial de carácter indeterminado”. Como prueba de esto, dice, “[b]asta mirar cómo las posibles interpretaciones […] arrojan consecuencias punitivas [con diferencias] abismales; y peor es el impacto de ello en la seguridad jurídica: los jueces no tienen la seguridad de cuál es la interpretación más coherente que consulte principios y valores constitucionales, y por lo mismo, la sociedad como destinataria de sus decisiones, se ve abocada a no saber en qué sentido se resolverán los

asuntos [(cita para esto la Sentencia No7600160001942011-02395 del 4 de octubre de 2011 del Juzgado Cuarto Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Santiago de Cali)]”. En tercer lugar, el actor acusa a la norma demandada de sacrificar la presunción de inocencia, “porque asimila la flagrancia a la prueba de responsabilidad”. En este sentido, interpreta que “[l]a naturaleza del criterio diferenciador (rebaja de pena imponible) parte del supuesto de que la flagrancia equivale a responsabilidad y, en consecuencia, a condena”. Ante lo que se opone diciendo que “constitucionalmente la flagrancia no destruye la presunción de inocencia y por lo tanto no se mueve en el terreo de la pena y la responsabilidad”, ya que “constituye tan solo una forma de ‘evidencia procesal’ que, como tal, deben ser probada dentro del proceso penal [(cita la Sentencia C-272 de 1999)]”. Reclama, por tanto que “[l]os casos de flagrancia deben tener igualmente oportunidad completa y exhaustiva porque la persona así capturada puede y tiene derecho a defenderse, y quizá, a desvirtuar esa situación inicial”. A partir de lo anterior, el actor concluye: Se supone que la persona que es capturada en flagrancia le implica al Estado menos esfuerzo investigativo para obtener una condena en su contra, lo que justificaría otorgarle menos rebaja de pena, que a quien el Estado debe demostrarle su culpabilidad, desgastando todo el aparato judicial para ello. Con el parágrafo del artículo 57 de la ley 1453, está sucediendo lo contrario: promueve los efectos opuestos que pretende la

5 Procurador General Concepto 5329 norma, pues la persona que es capturada en flagrancia no es incentivada a allanarse o a preacordar desde la imputación y hasta antes de presentada la acusación, ya que la rebaja que recibiría será siempre menor a la que obtendría al allanarse una vez instalado el juicio o preacordando después de presentada la acusación.

2. Problema jurídico.

Corresponde establecer si el parágrafo del artículo 57 de la Ley 1423 de 2011, al establecer que la persona que incurra en alguna causal de flagrancia sólo podrá obtener un cuarto (¼) del beneficio punitivo contemplado en el artículo 351 de la Ley 906 de 2004 para la persona que acepta cargos, vulnera los principios legalidad y taxatividad de los delitos y las penas, y de no autoincriminación, así como el derecho a la igualdad.

3. Análisis jurídico.

En numerosas y reiteradas ocasiones el Ministerio Público ha recordado que, de conformidad con la ley y la jurisprudencia de la Corte, toda demanda de inconstitucionalidad debe cumplir con unos requisitos sustanciales mínimos, dirigidos a justificar y hacer efectiva la activación de la jurisdicción constitucional. Entre otras, en la Sentencia C-1052 de 2001, la Corte advierte que esta demanda debe precisar tanto las normas legales que se solicita declarar inexequibles como las normas constitucionales que se consideran vulneradas. La demanda, pues, debe sustentarse en razones (i) claras, (ii) ciertas, (iii) específicas, (iv)

pertinentes y (v) suficientes. Conforme a la sentencia en comento, una demanda de constitucionalidad no cumple con estos requisitos cuando se encuentra soportada en razones que: (i) no siguen “un hilo conductor en la argumentación que permita al lector comprender el contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa”; (ii) no recaen “sobre una proposición jurídica real y existente 6 Procurador General Concepto 5329 ‘[sino] simplemente [sobre una] deducida por el actor, o implícita’ e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda”; (iii) ofrecen “argumentos ‘vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales’ que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan”; (iv) “se formulan a partir de consideraciones puramente legales y doctrinarias, o aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que ‘el demandante en realidad no está acusando el contenido de la norma sino que está utilizando la acción pública para resolver un problema particular, como podría ser la indebida aplicación de la disposición en un caso específico’”; y (iv) no “despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inici[en] realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional”. En el caso sub examine la demanda no cumple con los antedichos requisitos sustanciales mínimos toda vez que ésta se funda en razones (i)

confusas, (ii) inciertas, (iii) indeterminadas, (iv) impertinentes y, en todo caso, (v) insuficientes; como pasa a verse. En primer lugar, en el texto de la demanda en comento se funden y se confunden las críticas del actor con citas jurisprudenciales y doctrinales que, en muchas ocasiones, parecen ser su único fundamento. Esta confusión, además, no permite identificar de manera precisa por qué el actor considera que la norma demandada vulnera los principios y las normas constitucionales invocadas. Así, si bien el actor reitera que la norma, merced a una inadecuada redacción, admite varias interpretaciones, a las que califica de insatisfactorias, y que éstas pueden dar lugar a problemas en su aplicación por los jueces, no muestra un contraste directo y objetivo entre las normas constitucionales invocadas y la norma objeto de sus reproches que genere dudas sobre la conformidad de ésta con las primeras. 7 Procurador General Concepto 5329 En este sentido, debe decirse que la mera circunstancia de que una norma admita varias interpretaciones, así se trate de una norma procesal penal con efectos sustantivos, como lo predica el actor, no la hace inexequible per se. Se puede y se debe cuestionar el uso que hace el legislador del lenguaje, que es convencional, equívoco y limitado, pero de esta crítica no se sigue de manera automática que la norma dictada por el legislador sea inexequible. Y no se sigue, pues en materia penal el legislador goza de un amplio margen de configuración normativa que, como lo reconoce la Corte en la Sentencia C-013 de 1997, le permite

[C]rear o suprimir figuras delictivas, introducir clasificaciones entre ellas, establecer modalidades punitivas, graduar las penas aplicables, fijar la clase y magnitud de éstas con arreglo a criterios de agravación o atenuación de los comportamientos penalizados, todo de acuerdo con la apreciación, análisis y ponderación que efectúe acerca de los fenómenos de la vida social y del mayor o menor daño que ciertos comportamientos puedan estar causando o llegar a causar en el conglomerado. Además, las dificultades que pueda tener la interpretación de una norma jurídica deben ser asumidas y superadas por los funcionarios y órganos encargados de interpretarlas y aplicarlas. En este caso, tal misión le corresponde a los jueces penales y, en especial, al órgano de cierre de la jurisdicción ordinaria en materia penal: la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia. Al interior de esta sala puede haber divergencias en materia hermenéutica, las cuales quedan consignadas en los votos disidentes, como suele ocurrir también en otras corporaciones judiciales, pero ello no impide superar las dificultades que la norma jurídica genera. Por el contrario, pretender que estas divergencias afecen la exequibilidad de la norma en comento, como lo hace el actor, equivale a convertir un problema hermenéutico legal en un problema de validez constitucional de la ley y, es más, equivaldría también a convertir las posturas minoritarias del órgano de cierre de la jurisdicción ordinaria en criterio constitucional obligatorio. 8 Procurador General Concepto 5329 En este sentido, si bien es posible advertir que la norma demanda admite

varias interpretaciones y que la opción por una u otra puede conllevar diferentes efectos sustanciales en los casos concretos, así como también es posible hacer una crítica a la misma desde el punto de vista de la técnica legislativa o desde la teoría jurídico penal, esto en todo caso es insuficiente para decir que ésta sea contraria al texto constitucional, de manera general, o a los principios de igualdad, legalidad, no autoincriminación y taxatividad de los delitos y las penas, de manera específica.

4. Conclusión.

Por lo expuesto, el Ministerio Público solicita a la Corte que se INHIBA de pronunciarse sobre la exequibilidad del parágrafo del artículo 57 de la Ley 1453 de 2011, por ineptitud sustancial de la demanda. De los Señores Magistrados,

ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO

Procurador General de la Nación

LJMO/ABG

9