PGN - LIBERTAD DE LOCOMOCION - Parámetros delimitantes a la función de policía

Procurador General LIBERTAD DE LOCOMOCIÓN-En cuanto a tránsito terrestre de vehículos y peatones LIBERTAD DE LOCOMOCIÓN-Parámetros delimitantes a la función de policía En el presente caso se observa que la norma demandada simplemente se reduce a establecer unos parámetros delimitantes a la función de policía en lo que tiene que ver con la limitación al ejercicio de la libertad de locomoción, que consisten en circunscribir dicho ejercicio a lo relacionado únicamente con el tránsito terrestre de vehículos y peatones, y únicamente para garantizar la seguridad y salubridad públicas. RESERVA LEGAL-Para expedir normas que limiten la libre circulación de todos los colombianos por el territorio nacional Se percibe que del contenido normativo legal analizado no se puede colegir, per se, que se haya desconocido la reserva legal para expedir normas que limiten la libre circulación de todos los colombianos por el territorio nacional porque el artículo 99 del Decreto 1355 de 1970 no tiene por finalidad otorgar competencias administrativas a las autoridades de policía sino limitar el ejercicio de las competencias que al respecto le asigne el legislador para el cabal y efectivo cumplimiento de la ley para el mantenimiento de las condiciones necesarias que garanticen el ejercicio de los derechos y libertades públicas y aseguren que los habitantes de Colombia vivan en paz, tal como lo prescribe el artículo 218 de la Carta Política, lo que en este caso implica la conservación del orden público interno en lo que tiene que ver con la prevención y eliminación de las perturbaciones de la seguridad, tranquilidad, salubridad y moralidad públicas. Si lo antes expresado no fuera como se refiere, asuntos concretos como la inmovilización

de vehículos que transporten animales o vegetales que presentan riesgo para la salud humana, o basuras o elementos radiactivos sin las correspondientes autorizaciones y tratamientos técnicos para su movilización, entre otros, no podrían ser objeto de control policial inmediato en cada región del país, porque absolutamente todo debería prescribirlo la ley, lo cual es contrario a la esencia de la institución policial, en su consagración constitucional. Procurador General Concepto No. 5503 Bogotá, D.C., 25 de enero de 2013. Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

Ref.: Demanda de inconstitucionalidad parcialmente contra el artículo 99 del Decreto 1355 de 1970.

Actor: EDGAR ALAN OLAYA DÍAZ.

Magistrado Ponente: NILSON ELÍAS PINILLA PINILLA.

Expediente No. D-9354 Concepto No. 5503 De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2o., y 278, numeral 5o., de la Constitución Política, rindo concepto en relación con la demanda que presentó en ejercicio de su ciudadanía EDGAR ALAN OLAYA DÍAZ parcialmente contra el artículo 99 del Decreto con fuerza de ley 1355 de 1970, el cual se cita con el aparte demandado subrayado: “DECRETO 1355 DE 1970 (4 de agosto de 1970) Diario Oficial No. 33.139 de 4 de septiembre de 1970 "Por el cual se dictan normas sobre policía." (…) ARTÍCULO 99. Los reglamentos no pueden estatuir limitación al

ejercicio de la libertad de locomoción, en cuanto a tránsito terrestre de vehículos y peatones, sino para garantizar la seguridad y la salubridad públicas.”.

1. Planteamiento de la demanda.

El ciudadano OLAYA DÍAZ afirma que la limitación mediante reglamentos al ejercicio de la libertad de locomoción, en cuanto a tránsito terrestre de vehículos y peatones, únicamente para garantizar la seguridad y salubridad públicas, vulnera la reserva legal para expedir normas que 2 Procurador General Concepto No. 5503 limiten la libre circulación de todos los colombianos por el territorio nacional, para lo cual dice: “El deferir al reglamento que, en su momento adopten las autoridades administrativas, acerca de las limitaciones al derecho fundamental y libertad pública de locomoción, es abiertamente inconstitucional ya que se pretermite la instancia del órgano deliberante central y superior, se evade la competencia del legislativo y configura extra – constitucionalmente un poder de policía autónomo, y correspondería a reglas con tramitaciones ajenas al sistema parlamentario a riesgo de que la garantía o libertad quede dentro de la incumbencia de pocas personas.”.

2. Problema jurídico.

Corresponde establecer si la limitación mediante reglamentos al ejercicio de la libertad de locomoción, en cuanto a tránsito terrestre de vehículos y peatones, únicamente para garantizar la seguridad y salubridad públicas, desconoce la reserva legal para expedir normas que limiten la libre circulación de todos los colombianos por el territorio nacional.

3. Análisis jurídico.

En el actual caso y por lo incompresible del aparte normativo en sí mismo

considerado, se hace necesario analizar si la presente demanda formula el concepto de la violación en forma tal que permita abordar su estudio de fondo, en lo que tiene que ver con la certeza de las razones que invoca el actor al respecto. En términos generales, se predica la certeza de las razones que sustentan una demanda de inconstitucionalidad bien sea cuando las mismas recaen sobre una proposición jurídica real y existente, o que pueden corresponder a otras normas que no son objeto de la demanda. La Corte Constitucional, 3 Procurador General Concepto No. 5503 entre otras en la sentencia C-1052 de 2001, lo ha manifestado en los siguientes términos: “Las razones que respaldan los cargos de inconstitucionalidad sean ciertas significa que la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente “y no simplemente [sobre una] deducida por el actor, o implícita” e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda. Así, el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad supone la confrontación del texto constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto; “esa técnica de control difiere, entonces, de aquella [otra] encaminada a establecer proposiciones inexistentes, que no han sido suministradas por el legislador, para pretender deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden”.”. En el presente caso se observa que la norma demandada simplemente se reduce a establecer unos parámetros delimitantes a la función de policía

en lo que tiene que ver con la limitación al ejercicio de la libertad de locomoción, que consisten en circunscribir dicho ejercicio a lo relacionado únicamente con el tránsito terrestre de vehículos y peatones, y únicamente para garantizar la seguridad y salubridad públicas. En ese sentido, se percibe que del contenido normativo legal analizado no se puede colegir, per se, que se haya desconocido la reserva legal para expedir normas que limiten la libre circulación de todos los colombianos por el territorio nacional porque el artículo 99 del Decreto 1355 de 1970 no tiene por finalidad otorgar competencias administrativas a las autoridades de policía sino limitar el ejercicio de las competencias que al respecto le asigne el legislador para el cabal y efectivo cumplimiento de la ley para el mantenimiento de las condiciones necesarias que garanticen el ejercicio de los derechos y libertades públicas y aseguren que los habitantes de Colombia vivan en paz, tal como lo prescribe el artículo 218 de la Carta Política, lo que en este caso implica la conservación del orden público interno en lo que tiene que ver con la prevención y eliminación de 4 Procurador General Concepto No. 5503 las perturbaciones de la seguridad, tranquilidad, salubridad y moralidad públicas. Si lo antes expresado no fuera como se refiere, asuntos concretos como la inmovilización de vehículos que transporten animales o vegetales que presentan riesgo para la salud humana, o basuras o elementos radiactivos sin las correspondientes autorizaciones y tratamientos técnicos para su movilización, entre otros, no podrían ser objeto de control policial inmediato en cada región del país, porque absolutamente todo debería prescribirlo la ley, lo cual es contrario a la esencia de la institución

policial, en su consagración constitucional. Lo anterior descalifica la intención del actor con su demanda encaminada a que el artículo 99 del Decreto 1355 de 1970 quede expresando que “(l)os reglamentos no pueden estatuir limitación al ejercicio de la libertad de locomoción, en cuanto a tránsito terrestre de vehículos y peatones”, porque no se compadece con el ordenamiento constitucional del régimen policivo en lo que corresponde al efecto útil de las normas legales y reglamentarias sobre la materia, ya que la función de policía es eminentemente administrativa para la cumplida ejecución de la ley que busca el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas, incluyendo su reglamentación, lo que implica la posibilidad de limitación del ejercicio de libertad de locomoción para casos o temas concretos, como se puede observar, entre otras, en las normas del Código Nacional de Tránsito, especialmente sus artículos 21, 27-Parágrafo 2°, 57, 59, 76, 119, 122, 125, 127, 132 y 148. Al respecto, en la sentencia C-790 de 2002, la Corte Constitucional manifestó: “La Corte ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre el significado y alcance de la función de policía. Así, al examinar el artículo 111 del Decreto 1355 de 1970 (Código Nacional de Policía), según el cual los reglamentos de policía local podrán señalar zonas y fijar horarios para el funcionamiento de establecimientos donde se expendan bebidas alcohólicas, expresó que la función de policía “implica la atribución y el

5 Procurador General Concepto No. 5503 ejercicio de competencias concretas asignadas de ordinario y mediante el ejercicio del poder de policía a las autoridades administrativas de policía; en últimas, esta es la gestión administrativa en la que se concreta el poder de policía y debe ser ejercida dentro de los marcos generales impuestos por la ley en el orden nacional” y agregó que “la función de policía también comprende la facultad de expedir actos normativos reglamentarios que fijen normas de conducta en el orden local y que se expresen como actuaciones administrativas de naturaleza restringida, con un ámbito de normación mínimo que parte de la relación de validez formal y material que debe existir entre la Constitución, la ley y los reglamentos superiores de policía; así mismo, teniendo en consideración la discrecionalidad que involucra la atención preceptiva de algunos casos en ejercicio de la función de policía se tiene un cierto margen de apreciación para adoptar una decisión determinada” por lo que concluyó que “La normatividad que se autoriza expedir al Alcalde Municipal en virtud de la disposición acusada, no comporta la generalidad y abstracción características del ejercicio del poder de policía, pues se trata de la prescripción de unas determinadas normas de conducta, predicados de un tipo específico de actividad y dentro de un ámbito local de vigencia, como es el horario de funcionamiento de unos establecimientos abiertos al público, aplicable a un concreto sector geográfico local”.”. Por tanto, se solicitará a la Corporación Judicial inhibirse para conocer de fondo la presente demanda debido a la falta de certeza en su formulación; en caso de asumir dicho conocimiento, se solicita declarar ajustado al

orden constitucional el aparte normativo cuestionado pero únicamente por el cargo formulado, con base en las razones que se expusieron en este concepto fiscal, ya que, contrario a lo que plantea el actor, sí resulta procedente la reglamentación de asuntos de policía, incluidos los que tienen que ver con temas de tránsito que limiten la libertad de locomoción de vehículos y peatones, tal como lo expresó la Corte en su sentencia C790 de 2002, así: “No escapa a la Corte que conforme a lo dispuesto en el artículo 189-11 de la Constitución se le atribuye al Presidente de la República, como suprema autoridad administrativa, la potestad de reglamentar la ley al disponer que le corresponde “Ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes”, la cual incluiría, obviamente, la facultad para reglamentar asuntos de policía definidos en la ley. Pero esta competencia no puede ser interpretada de ninguna manera como el reconocimiento de un poder de policía paralelo o subsidiario al que detenta el órgano legislativo, toda vez que por su 6 Procurador General Concepto No. 5503 misma esencia el ejercicio de la potestad reglamentaria está orientado a obtener la aplicación y el cumplimiento de la ley mediante normas secundarias que están subordinadas a ella y la complementan en su desarrollo particular, sin que puedan suplirla, limitarla o rectificarla. Es decir, que las normas reglamentarias con fines policiales deben su existencia a la ley y por ello tienen como marco de referencia los

parámetros establecidos por el legislador. En consecuencia, serían inconstitucionales las leyes que deleguen en los órganos administrativos el poder legislativo de policía entendido como la competencia para limitar los derechos individuales. Además, debe tenerse presente que aún durante los estados de excepción el Ejecutivo en ejercicio de los mismos no puede suspender los derechos humanos y las libertades fundamentales (CP art. 214-2).”.

5. Conclusión.

Por lo expuesto, el Ministerio Público solicita a la Corte Constitucional DECLARARSE INHIBIDA para conocer de fondo la presente demanda por falta de presupuestos procesales. Subsidiariamente, declarar EXEQUIBLE la expresión “sino para garantizar la seguridad y la salubridad públicas” contenida en el artículo 99 del Decreto 1355 de 1970, únicamente por el cargo formulado. Señores Magistrados,

ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO

Procurador General de la Nación NARP/JD Contreras B. 7