PGN - LIBERTAD DE PROFESION U OFICIO - Títulos de idoneidad

Bogotá, D.C., enero 10 de 2001 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

REF: Demanda de inconstitucionalidad parcial del articulo 35 del Decreto 196 de 1971, "Por el cual se dicta el estatuto del ejercicio de la abogacía".

Actor: JUAN CARLOS HINCAPIÉ MEJÍA

Magistrado Sustanciador: Dr. ÁLVARO TAFÚR GÁLVIS

Expediente No. D-3244 Concepto No. 2396 De conformidad con lo establecido en los artículos 242-2 y 278-5 de la Carta Política, desarrollados por el Decreto 2067 de 1991, procedo a rendir concepto en el proceso de la referencia.

I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40-6, 95-5 y 2421 de la Carta Política, el ciudadano JUAN CARLOS HINCAPIÉ MEJÍA ha solicitado a esa Corporación que se declare la inconstitucionalidad parcial del articulo 35 del Decreto 196 de 1971.

II. NORMA ACUSADA El texto de la disposición demandada es el siguiente, subrayando lo acusado: "Artículo 35. Salvo los casos expresamente determinados en la ley, no se requiere ser abogado para actuar ante las autoridades administrativas; pero si se constituye mandatario, este deberá ser abogado inscrito".

III. DISPOSICIONES SUPERIORES PRESUNTAMENTE INFRINGIDAS Y FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA Para el demandante, el precepto cuestionado vulnera los artículos 26, 158 y

150 numeral 10 de la Constitución Política. A juicio del actor, con la expresión demandada se violan las disposiciones que se dejaron señaladas por cuanto: - Con la exigencia legal se limita a los ciudadanos el acceso en forma directa ante las autoridades públicas. - Una limitación de tal naturaleza debe originarse en norma de rango constitucional, mas no en disposiciones de orden legal. - Entre el precepto acusado y la normativa que lo contiene no existe unidad de materia, contrariándose ostensiblemente el mandato contenido en el artículo 158 de la Carta Política. - El legislador extraordinario, al prescribir que una ley puede determinar los casos en los que se requiere de abogado inscrito para actuar ante las autoridades administrativas, excedió la facultad otorgada por la Ley 16 de 1968. - El legislador no puede condicionar el acceso directo de los ciudadanos a las autoridades administrativas exigiendo que deben hacerlo por medio de abogado como una pretendida forma de regular la profesión ya que ello se traduce en una limitación a los derechos de las personas.

IV. CONSIDERACIONES DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION

1. Competencia La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda, en virtud de lo establecido en el artículo 241-5 de la Constitución Política, desarrollado por el Decreto 2067 de 1991.

2. Examen material 2.1. La competencia del legislador extraordinario Ha sido reiterada la jurisprudencia de la Corte Constitucional en el sentido de precisar que es al legislador a quien corresponde desarrollar los preceptos constitucionales y, en virtud de ello le es válido expedir las leyes con las cuales

se hacen efectivos los principios que garantizan los derechos de los asociados. En ese orden de ideas, es a través de leyes de facultades extraordinarias como el legislador ordinario faculta al ejecutivo para dictar reglas de derecho sin limitaciones distintas de las consagradas en la Carta Política y sin que se vulneren los preceptos en ella contenidos. No advierte el Despacho la existencia de regla constitucional alguna que limite al legislador para exigir la mediación de mandatario con título de abogado en algunas actuaciones administrativas y, tampoco del texto de la ley habilitante se llega a tal conclusión; contrario sensu, el artículo 26 superior, faculta al legislador para reglamentar el ejercicio de las profesiones e igualmente, es mediante la ley que pueden recortarse algunas garantías en aras del interés general. En relación con este aspecto, precisa el Tratadista Hernán A. Olano García: "Los títulos de idoneidad, son indispensables para acreditar la preparación académica y científica que exija la ley tanto en relación con la profesión en sí misma, como en lo relativo a sus especialidades. (...). "Sin embargo, ese principio de libertad de escoger profesión, que se conjuga con el derecho al trabajo, no se concibe como absoluto, al igual que sucede con todas las libertades y derechos reconocidos en la Carta Política. De su naturaleza y de las repercusiones sociales de su ejercicio se desprenden las limitaciones que la sujetan a las prescripciones de carácter general establecidas por el legislador y a restricciones de índole concreta por parte de las autoridades administrativas".1 2.2. La exigencia de títulos de idoneidad como requisito para la

intervención de las personas ante las autoridades. Aunque el actor no precisa el alcance de la transgresión en que incurrió el legislador extraordinario, en relación con el artículo 26 superior, este Despacho haciendo una interpretación integral de la demanda considera que, si bien, la Carta Política garantiza a los asociados la escogencia y ejercicio de una profesión, es a la ley que corresponde exigir títulos de idoneidad; dicho postulado tiende a garantizar el ejercicio idóneo de las profesiones, y 1 Olano, García Hernán A. Constitución Política de colombia e Historia Constitucional. De. Doctrina y Ley. Bogotá, 200, p.p 217. encuentra su materialización en las actuaciones de quienes integran dichas profesiones frente a los particulares y a las autoridades públicas. El modelo de Estado que tenemos muestra que aún dentro de una misma institución se presentan múltiples actuaciones administrativas; así, en vía de ejemplo, pueden citarse los Ministerios a los cuales se les asignan funciones generales contenidas en ordenamientos de la misma naturaleza y específicas que corresponden a cada uno de aquellos en particular las que proceden de varias fuentes como las leyes, la distribución de negocios por parte del Jefe del Ejecutivo al tenor de lo dispuesto en artículo 189-17 de la Carta Política, o la delegación de funciones para cuyo efecto habilita el artículo 211 del Ordenamiento Superior.2 Las bases jurídico-políticas en que se soporta la estructura del Estado colombiano conllevan el permanente dinamismo de sus instituciones, aspecto éste, que es determinante en el actuar de los servidores públicos y de los particulares cuando estos últimos exigen respuestas adecuadas y oportunas

de la administración. Además, la complejidad de las instituciones determina, a su vez, procedimientos administrativos especializados que reclaman la intervención de peritos en determinados campos, máxime que algunas disciplinas jurídicas centran su acción en el rol de la administración. En el caso del ejercicio de la abogacía, se hacen necesarias ciertas exigencias legales, no sólo por tratarse de una profesión que exige formación académica, sino porque al ejercerla se cumple una función social de trascendental importancia. 2 Rodríguez, Libardo. Estructura del Poder Público en Colombia. Temis. 1999, p.p. 68. Es así como el ejercicio de la profesión de abogado debe armonizar con los fines que se persiguen con las actuaciones administrativas, siendo en algunos casos el concurso de un profesional de las ciencias jurídicas el medio a través del cual el ciudadano obtiene la efectividad de sus derechos. Así pues, la regulación del ejercicio profesional, por virtud del artículo 26 de la Constitución Política, es competencia del legislador y habiéndose atribuido tal facultad al ejecutivo por vía del artículo 150 de la Carta no encuentra el Ministerio Público que, respecto del tema general, existan las restriccines que aduce el actor. 2.3. La violación al principio de unidad de materia El Despacho considera necesario advertir que el hecho de que la ley habilitante hubiese otorgado la facultad para "Dictar un estatuto sobre el ejercicio profesional de la abogacía, faltas de ética, sanciones y procedimientos, y para crear o señalar las entidades competentes para imponerlas", no implica que en

el desarrollo de tales facultades el legislador extraordinario no pueda ocuparse de establecer reglas relativas a aquellos procedimientos especiales, en los cuales se requiere la intervención de un profesional del derecho. En relación con la regla a seguir para establecer si se viola el principio de unidad de materia, dijo la Corte Constitucional en su oportunidad: "El tipo de examen que realiza la Corte para determinar si hay o no violación del principio de unidad de materia comprueba que no estamos en presencia de un vicio formal. En efecto, la Corte no analiza el procedimiento formal de aprobación de la norma para determinar si existe ese vicio sino que estudia el contenido normativo del artículo impugnado y lo compara con el tema general de la ley aprobatoria".3 3 Sentencia C-531 de 1993 M.P. Doctor Alejandro Martínez Caballero. Teniendo en cuenta la anterior regla, se tiene que la norma acusada no comporta el vicio de violación de unidad de materia que exige el artículo 158 superior como pasa a explicarse:

1. El parágrafo acusado guarda relación directa con el artículo del cual hace parte ya que lo cuestionado constituye la excepción a la regla general cuyo fin es garantizar el acceso de todas las personas a las autoridades para la efectividad de sus derechos.

2. La norma acusada no aparece aislada en el texto legal, sino que es consecuencia del objeto determinado por el artículo que le sirve de marco referencial.

3. La norma acusada dice relación directa con el contexto en el cual se encuentra ubicada. En efecto, el TITULO III del Decreto 196 de 1971, - arts. 24 a 39-, habla "Del ejercicio de la profesión" y el CAPITULO 2º, -

arts. 28 a 38-, hace referencia a las "Excepciones" en clara alusión a los eventos en los cuales es permitido actuar en causa propia y aquellos en los cuales se puede actuar como apoderado sin ostentar la calidad de abogado inscrito. Así pues, entre los artículos que integran el título y el capítulo correspondientes, existe unidad temática, toda vez que en ellos se regula el ejercicio de la profesión. Ahora, la interpretación del principio de unidad de materia no puede rebasar su finalidad y desconocer que, razonable y objetivamente, existe una relación de conexidad teleológica entre la exigencia legal del artículo 35 del Decreto 196 de 1971, para que en los procedimientos especiales que se surtan ante las autoridades administrativas el ciudadano actúe a través de un abogado y la facultad reguladora del ejercicio de la abogacía, porque el fin que se persigue es la adecuación del ejercicio de la profesión de abogado a las exigencias sociales, armonizándolas con las necesidades del Estado. 2.4. La exigencia contenida en la norma acusada y el desconocimiento del acceso directo de los ciudadanos ante las autoridades administrativas. Dispone el artículo 35 del Decreto 196 de 1971: "Salvo los casos expresamente determinados en la ley, no se requiere ser abogado para actuar ante las autoridades administrativas; pero si se constituye mandatario, éste deberá ser abogado inscrito". Del texto de la norma transcrita se infiere, que es regla general el acceso directo de todas las personas a las autoridades administrativas en solicitud de que se resuelvan sus peticiones a través de los procedimientos establecidos en la ley o en los reglamentos, constituyendo la excepción la exigencia de hacerlo

mediante abogado inscrito. Así pues, lo que hace el articulo 35 del Decreto 196 es habilitar al legislador, dentro de su facultad reguladora, para que cuando las circunstancias lo aconsejen se haga uso de la aludida excepción. Dentro de su competencia para regular el acceso a la administración pública es permitido al legislador establecer las reglas por las cuales ha de seguirse un procedimiento administrativo en particular, circunstancia que bien puede llevar a la exigencia legal de hacerlo a través de apoderado especial. Constituye un contrasentido pensar que la ley exija al ciudadano la representación a través de mandatario idóneo en el campo jurídico con el ánimo de cercenar sus derechos; por el contrario, ello se traduce en la garantía del derecho de defensa técnica, consagrada en el artículo 29 de la Constitución Política. En virtud de lo precedentemente dicho, no encuentra el Ministerio Publico violación alguna de los preceptos constitucionales cuando el legislador, dentro de la regulación propia del ejercicio de la profesión de abogado, exige titulo de idoneidad profesional para acceder, en determinados casos, a la administración pública y, por el contrario, considera que reservar a la ley tal exigencia guarda relación directa con la dinámica propia del Estado y de las instituciones a través de las cuales pretende el logro de sus fines esenciales.

V. CONCLUSIÓN En mérito de lo expuesto, el Procurador General de la Nación solicita a la Honorable Corte Constitucional declarar EXEQUIBLE, en lo acusado, el artículo 35 del Decreto 196 de 1971.

Señores Magistrados,

JAIME BERNAL CUELLAR

Procurador General de la Nación DBM/AC/ncdem.

C-507-01