PGN - LICENCIA AMBIENTAL - Debe incluirse la garantía de participación de las comunidades

ACCIÓN DE NULIDAD-Resoluciones 0155 y otras del ministerio de ambiente que otorga licencia ambiental para el proyecto central hidroeléctrica Pescadero-Ituangó. Conforme a lo previsto en la primera parte del artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo “toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general, la cual procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió”. La misma normatividad dispone que podrá pedirse la nulidad de actos administrativos de contenido particular en algunos casos, entre los cuales se encuentra el consagrado en el 4º ibídem, esto es, cuando la ley lo consagre expresamente. Ahora, si bien el 14 de marzo de 2018, el Despacho admitió la demanda de conformidad con el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en audiencia inicial celebrada el 30 de octubre de 2020, el magistrado sustanciador precisó que el medio de control procedente es el regulado por la ley especial, razón por la cual y en ejercicio de la facultad establecida en el artículo 171 de dicha normatividad, relativa a que el juez deberá dar el trámite que corresponda al proceso, dispuso adecuar el proceso al medio de control de nulidad especial consagrado en artículo 73 de la Ley 99 de 1993, según el cual:

“La acción de nulidad procede contra los actos administrativos mediante los cuales se expide, modifica o cancela un permiso, autorización, concesión o Licencia Ambiental de una actividad que afecte o pueda afectar el medio ambiente”. MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD-Naturaleza, Jurisprudencia del consejo de estado. el Consejo de Estado ha indicado que prohíja la anulación para restablecer el orden jurídico quebrantado, sin pretender una orden de restablecimiento concreta para quienes se ven lesionados por dicho acto. En efecto, se ha pronunciado en los siguientes términos: En otras palabras, se podrán demandar actos de contenido particular a través del medio de control de nulidad, siempre que no se genere el restablecimiento automático de un derecho ya sea para el demandante o para un tercero”. El Consejo de Estado también ha insistido en que la legalidad del acto se determina a la luz de las circunstancias de hecho y de derecho que sirvieron de fundamento o existentes al momento de su expedición. En todo caso, al tratarse del acto administrativo que otorgó una licencia ambiental, la acción procedente para controvertir dicho acto es la de nulidad prevista en el artículo 73 de la Ley 99 de 1993, por ser norma especial que regula la materia, como ha quedado claro para el caso que nos ocupa y lo ha precisado el Consejo de Estado en varios pronunciamientos: “Por su parte, el artículo 73 de la 99 de 22 de diciembre de 1993, “por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y

se dictan otras disposiciones”, consagra que “la acción de nulidad procede contra los actos administrativos mediante los cuales se expide, modifica o cancela un permiso, autorización, concesión o Licencia Ambiental de una actividad que afecte o pueda afectar el medio ambiente”. Como quiera que a través del acto administrativo acusado, esto es, la Resolución núm. 200-15-0409 de 8 de agosto de 2002, la actora otorgó una licencia ambiental, la acción procedente para controvertir dicho acto es la de nulidad prevista en el artículo 73 de la Ley 99 de 1993, por ser norma especial que regula dicha materia, la cual no tiene término de caducidad”. ACCIÓN DE NULIDAD-Por violación los relacionados con el desconocimiento de las normas en que debía fundarse el acto acusado y con expedición irregular DERECHO A GOZAR DE UN AMBIENTE SANO-Fundamento constitucional y legal. Pues bien, el artículo 79 de la Constitución Política dispone que “Todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano. La ley garantizará la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo. Es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines”. LICENCIA AMBIENTAL-Autorización que otorga la autoridad ambiental en relación con la prevención, mitigación, corrección, compensación y manejo de los efectos ambientales de la obra o actividad autorizada/LICENCIA AMBIENTAL-Debe incluirse la garantía de participación de las comunidades en un determinado territorio con posibles consecuencias ambientales, es una de las decisiones que

las afectan. En sentencia C-746 de 2012 sostuvo que “En efecto, es la licencia la figura jurídica que permite armonizar los mandatos constitucionales de protección de los recursos naturales, con los contenidos protegidos de los derechos individuales y colectivos previstos en el Texto Superior”. A juicio de la alta corporación, el proceso de licenciamiento ambiental es el espacio en el cual las comunidades o posibles afectados por una intervención, obra, proyecto o actividad que se pretende realizar, tienen la posibilidad de participar y ser escuchados: “motivo por el cual las comunidades se encuentran legitimadas para participar en este tipo de decisiones que puedan afectarlas y como expresión de su deber constitucional, deben colaborar en la efectiva conservación de los bienes ambientales”. Igualmente, la Corte de cierre ha insistido en que la participación en consulta previa ha adquirido la connotación de un derecho fundamental en el sentido que su interés es proteger el destino, la seguridad y la subsistencia de las comunidades indígenas que puedan resultar afectadas con la autorización de la licencia ambiental.

PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN

Carrera 5ª No. 15-80 Piso 20 Bogotá D.C. Pbx. 5878750 Exts.12076-12080 11001032400020170013000 5aCdeE/JADV/Al Precisamente, el título VIII de la Ley 99 de 1993, contiene normas relacionadas con la obligatoriedad de las licencias ambientales, la competencia para su otorgamiento, el estudio de impacto ambiental, el procedimiento para su otorgamiento, revocatoria y suspensión. Frente a la competencia para el otorgamiento de las licencias ambientales, el artículo 51 ejusdem, dispone que las Licencias Ambientales serán

otorgadas por el Ministerio del Medio Ambiente, las Corporaciones Autónomas Regionales y algunos municipios y distritos, de conformidad con lo previsto en esa norma. MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL-Función de otorgar o negar licencias ambientales, y velar por el recaudo y administración de los servicios de evaluación y seguimiento. ANLA-Entidad encargada de que los proyectos, obras o actividades sujetos de licenciamiento, permiso o trámite ambiental cumplan con la normativa ambiental. ESTUDIO DE IMPACTO AMBIENTAL-Conjunto de información a presentar ante la autoridad ambiental el interesado en otorgamiento de licencia ambiental La Corte Constitucional ha sostenido que el estudio de impacto ambiental comprende el conjunto de actividades dirigidas a analizar sistemáticamente y conocer los riesgos o peligros presumibles que se pueden generar para los recursos naturales y el ambiente del desarrollo de una obra o actividad, y a diseñar los planes de prevención, mitigación, corrección y compensación de los efectos o impactos que genera dicha obra y de su manejo ambiental, pues sirve para registrar y valorar de manera sistemática y global todos los efectos potenciales de un proyecto con el objeto de evitar desventajas para el medio ambiente. De allí que el estudio de impacto ambiental constituya un elemento de juicio indispensable para la decisión que ha de adoptar la autoridad ambiental al pronunciarse sobre la concesión de la licencia ambiental, “lo cual supone necesariamente su previa evaluación”.

PROCURADURIA QUINTA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO Bogotá, 30 de agosto de 2021

Doctor

ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Consejero Ponente – Sección Primera

CONSEJO DE ESTADO

E. S. D.

Referencia: Concepto 21 - 101

Medio de Control: Nulidad Radicación: 11001-03-24-000-2017-00130-00

Actor: Isabel Cristina Zuleta López y otros.

Demandado: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros.

Honorable Señor Consejero: 2

11001032400020170013000 5aCdeE/JADV/Al Estando dentro del término de traslado especial, procede esta Procuraduría Delegada a emitir concepto en el proceso de la referencia, que se encuentra en conocimiento del Consejo de Estado en virtud del medio de control de nulidad, instaurado contra las resoluciones 0155 de 30 de enero de 2009, mediante la cual se otorgó la licencia ambiental 1034 de 04 de junio de 2009, acto administrativo expedido por la Directora de Licencias, Permisos y Trámites Ambientales (E) del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Sostenible; 1034 de 04 de junio de 2009, 1323 de 07 de septiembre de 2009; 1891 de 01 de octubre de 2009; 2296 de 26 de noviembre de 2009; 1980 de 12 de octubre de 2010; expedidas por la misma entidad. Y resoluciones 0155 de 05 de diciembre de 2011; 0472 de 15 de junio de 2012; 0764 de 13 de septiembre de 2012; 1041 de 07 de diciembre de 2012; 0838 de 22 de agosto de 2013; 0620 de 12 de junio de 2014; 1052 de 09 de septiembre de 2014; 0198

de 20 de febrero de 2015; 0430 de 15 de abril de 2015; 0543 de 14 de mayo de 2015 y 0106 de 04 de febrero de 2016; proferidas por la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA, con base en los argumentos que se exponen a continuación: ANTECEDENTES Demanda El 29 de marzo de 2017, en ejercicio del medio de control de nulidad, consagrado en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, adecuado al medio de control de nulidad especial consagrado en artículo 73 de la Ley 99 de 1993, ISABEL CRISTINA ZULETA LÓPEZ, vocera regional del Movimiento Ríos Vivos – Antioquía; FLOR MARÍA QUINTERO, Presidenta de la Organización Popular de Vivienda – Asociación de Víctimas y Afectados por Megaproyectos – OPV – ASVAM Ituango; RITO MENA, Presidente de la Asociación de Mineros y Pescadores Artesanales de Puerto Valdivia – AMPA; ANTONIO GARCÍA, Presidente de la Asociación de Mineros de Sabanalarga – ASOMINSAB; LUIS GABRIEL GARCÍA; Presidente de la Asociación de Pescadores de Valdivia - ASOPESVAL; CARLOS BAENA, Presidente de la Asociación de Mineros Artesanales de Valdivia – ASOMIAVAL; LUIS CANTILLO, Representante Legal de la Asociación de Barequeros del Bajo Cauca – ABC; RAFAEL ARTURO VIROLA, Presidente de la Asociación de Pescadores del barrio La Esperanza – ASOPESCA; ALIRIO AREIZA, Presidente de la

Asociación de Víctimas y Afectados por Megaproyectos – ASVAM San Andrés de Cuerquia; FERNANDO POSADA, Presidente de la Asociación de Víctimas y Afectados por Megaproyectos – ASVAM TOLEDO, y MILENA FLOREZ, Presidenta de la Asociación de Víctimas y Afectados por Megaproyectos – ASVAM ORCHIBU, presentaron demanda con el propósito de que se declare la nulidad de las siguientes resoluciones: i) resolución número 0155 del 30 de enero de 2009, “Por la cual se otorga una licencia ambiental para el proyecto central hidroeléctrica ‘Pescadero – Ituango’ y se toman otras determinaciones”, expedida por la Directora de Licencias, Permisos y Trámites Ambientales (E) del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Sostenible.; ii) las resoluciones modificatorias 1034 de 4 de junio de 2009, “Por la cual se resuelve un recurso de reposición en contra de la resolución No. 155 del 30 de enero del 2009”, 1323 del 7 de septiembre de 2009, por la cual se revocó y modificó el artículo 14 de la resolución 1034, 1891 de 1 de octubre de 2009, “Por la cual se modifica una licencia ambiental”, 2296 de 26 de noviembre de 2009, “Por medio de la cual se acepta el cambio de la razón social”, 1980 del 12 de octubre de 2010, “Por medio de la cual se modifica una licencia ambiental”, expedidas por la misma entidad; y 3 11001032400020170013000 5aCdeE/JADV/Al

1. resoluciones 0155 del 5 de diciembre del 2011, “Por medio de la cual se modifica una licencia ambiental”, 0472 del 15 de junio de 2012, por medio de la cual se resolvió un recurso de reposición contra la resolución número 0155, 0764 del 13 de septiembre del 2012, “Por medio de la cual de modifica una licencia ambiental”, 1041 del 7 de diciembre de 2012, “Por medio de la cual se modifica la licencia ambiental”, 0838 del 22 de agosto de 2013, “Por medio de la cual se modifica la licencia ambiental”, 0620 de 12 de junio de 2014, “Por la cual se modifica una licencia ambiental vía seguimiento y se toman otras determinaciones”, 1052 de 9 de septiembre de 2014, “Por la cual se modifica una licencia ambiental”, 0198 de 20 de febrero de 2015, 0430 de 15 de abril de 2015, 0543 del 14 de mayo de 2015, “Por la cual se modifica una licencia ambiental”, y la 0106 de 4 de febrero de 2016, “Por la cual se modifica vía seguimiento una licencia ambiental”, proferidas por la Autoridad Nacional

de Licencias Ambientales – ANLA. Mediante auto de 14 de marzo de 2018 se admitió la demanda y con auto de 14 de noviembre de 2018, se vinculó como terceras con interés directo en las resultas del proceso a la Hidroeléctrica Hituango S.A. E.S.P. y a Empresas Públicas de Medellín – EPM. Con decisión de 14 de noviembre de 2018, se admitió la solicitud de coadyuvancia presentada por los ciudadanos Judix del

Carmen Camacho Julio, Rosa Angélica Arboleda Rodríguez, Adulfo Enrique Menco Eyes, Olga Lucía Castro Espinosa, Pedro Pablo Silgado David, Carmen Elena Grajales Mejía, Dominga del Carmen Galindo Soto, Yadira Beltrán Hernández, Yaleria Lizz Lara Galvis, Seneida Beltrán Hernández, Katerine Chima Herazo, Ayde Corina Galvis Morales, María del Rosario Villareal Anaya, Elkin de Jesús Muriel Marín, María Enith Mena Galván, Jhoanys Ucros Ortega, Ángel Gabriel Padilla Rojas, Ana Sofía Julio Saladen, Darleny Esther Montiel Rivera, Néctar María Montiel Rivera, Mayoris del Carmen Fuentes Rivera, Elida María Villareal Anaya, Virginia del Carmen López Pacheco, Erisma María Jiménez Londoño, Adriana Lucía Geliz Hernández, Virginia Guerrero Hernández, Oveida Mieles Gaviria, María de Jesús Arias, Ana Victoria Rojas Ruiz, Ledys María Romero Julio, Karen Lorena Cueto Montiel, Nathalia Isabel Restrepo de Oro, Beatriz del Socorro Puentes Mercado, Argely Cecilia Pereira Montalvo, Dina Luz Gutiérrez Gutiérrez, Medardo José Sánchez Hernández, Leidis Bibiana Andrade Julio, Víctor Manuel García Meza, José Francisco Rojas, Nolber Hernández Julio, Amalia del Carmen Pérez Arrieta, María Noelia Gutiérrez Torres, Maryanis del Socorro Mieles Gaviria, María Magdalena López Pacheco, Fanny Judith Salgado Castrillón, Flor Elid Velasco, Rafael Manuel Tirado Cordero, Edgar Andrade Martínez, Urseda María Polo Pérez, Gustavo Rafael Ruiz Pérez, Jairo Bohórquez Ricardo, Naida Rosa Camacho Julio,

Juan Carlos Soto Sotelo, Betzaida del Carmen Montiel Rivera, Oscar José Acevedo Pacheco, Mónica Díaz Acevedo, Luz Estela Camacho Julio, Liliana Isabel Monterrosa Arrieta, Jaidi Marcela Hernández Mieles, Evis Johana Cuello Saavedra, Libardo Arias, Orangel Rafael Ruiz Osorio, Elfrida Luz Morales Rico, María Trinidad Guerrero Hernández, Amada Lina Julio Julio, Luis Enrique Guzmán Velásquez, Laura Arrieta González, Abelina del Carmen Barrios Molina, Sarai Cristina Sampayo Díaz, Wilmer Bohórquez Mena, Nubia del Carmen Monterroza Hernández, Eduardo Enrique Florez Mestra, Pedro Manuel Julio Julio, Carlos Andrés Menco Acevedo, Socorro de Jesús Julio Julio, Alcides Manuel Julio Julio, Germán Darío Pastrana Ávila, Erlinda María Acevedo Ballesteros, Ingrid Tatiana Madera Montiel, Stella del Carmen García Morón, Fanny Rosa Anaya, Omaira del Socorro Mieles Gaviria, Edelsa Audit Arroyo de Hoyos y William Alexander Urzola Vergara. 4 11001032400020170013000 5aCdeE/JADV/Al Contestaciones Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA Se opuso a las pretensiones de la demanda, alegando que el procedimiento administrativo para el otorgamiento de la licencia ambiental para el desarrollo del proyecto Central Hidoreléctica “Pescadero – Ituango” y las modificaciones efectuadas a la licencia ambiental, se ajustaron al ordenamiento jurídico y atendieron las disposiciones legales y reglamentarias que rigen los procesos de licenciamiento ambiental, con participación real y efectiva de los afectados y con apoyo en conceptos

técnicos ambientales, en los que se analizaron los riesgos ambientales y las medidas de prevención, mitigación y compensación ambiental. Propuso las excepciones de inexistencia de violación al derecho a la participación efectiva, inexistencia de vicios procedimentales en la expedición de la licencia ambiental de la resolución 155 de 2009 e inexistencia de daños y afectaciones a la cultura cañonera. Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia – CORANTIOQUIA Se opuso a las pretensiones de la demanda de nulidad de las resoluciones atacadas, manifestando que “no fueron expedidas por CORANTIOQUIA, no tenemos entonces obligaciones frente a las mismas (…)”. Además, manifestó que “la Corporación no tiene en sus funciones establecidas (…) caracterizaciones socio económicas ni censos poblacionales (…)”. Propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva. Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Se opuso a las pretensiones de la demanda, manifestando que no se encuentra acreditada causal para declarar la nulidad de los actos demandados y que su expedición se sustentó en los artículos 8, 79 y 80 de la Constitución Política, la Ley 99 de 1993 y el Decreto 3266 de 2004. Afirmó que el seguimiento a las licencias ambientales que en su momento otorgó el extinto Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, a través de la Dirección de Licencias, permisos y Trámites Ambientales, a partir del 27 de septiembre de 2011 se encuentra en cabeza de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales. Propuso las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva, presunción de legalidad del acto administrativo

demandado, falta de causa para impetrar la acción, inepta demanda por ausencia de fundamentación de los cargos de violación, Corporación para el Desarrollo Sostenible de Urabá Guardó silencio. Empresas Púbicas de Medellín E.S.P. e Hidroeléctrica Ituango S.A. E.S.P. 5 11001032400020170013000 5aCdeE/JADV/Al Conjuntamente, se opusieron a las pretensiones de la demanda, argumentando que no se encuentra acreditada la expedición irregular de los actos administrativos demandados. Propusieron las excepciones de inexistencia de irregularidades y vicios en la expedición de los actos administrativos consistentes en la resolución 0155 de enero de 2009, así como sus modificaciones; “la demanda no pretende un juicio de legalidad a los actos administrativos demandados, sino que pretende la satisfacción de pretensiones litigiosas que pudieron atacarse mediante acción de nulidad y restablecimiento del derecho”; la resolución 155 de 2009 y sus modificaciones tienen una finalidad y motivos fundados en normas de interés general para el cumplimiento de fines del Estado; necesidad de mantener la licencia ambiental para el proyecto porque la energía que generará ha sido asignada por la Comisión de Regulación de Energía y Gas como obligación de energía en firme para atender la demanda nacional; inexistencia de vulneración de derechos fundamentales por causa de la expedición de la licencia ambiental y ejecución del proyecto; la eventual anulación de la licencia ambiental del proyecto genera un detrimento patrimonial para las finanzas públicas y retrocede el desarrollo que ha llevado el proyecto a los municipios; cumplimiento de todas las obligaciones impuestas en la

licencia ambiental para el proyecto; la contingencia del proyecto a partir del 28 de abril de 2018 como hecho sobreviniente – gestiones de debida diligencia adelantadas por EPM e HIDROITUANGO, articuladas con otras entidades. Suspensión provisional Mediante providencia de 30 de mayo de 2018, la Sección Primera del Consejo de Estado en sala unitaria negó la solicitud de suspensión provisional de los efectos jurídicos de la Resolución 0155 del 30 de enero de 2009 y sus modificatorias, por medio de las cuales se otorgó licencia ambiental para el Proyecto Central Hidroeléctrica Ituango, expedidas por la Directora de Licencias, Permisos y Trámites Ambientales del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Sostenible. Con auto de 30 de octubre de 2020, se adecuó el trámite al medio de control de nulidad especial consagrado en artículo 73 de la Ley 99 de 1993. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO Problema Jurídico La controversia bajo estudio nos plantea el siguiente problema jurídico: ¿El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial con ocasión de la expedición de la Resolución 0155 de 30 de enero de 2009, “por la cual se otorga una licencia ambiental para el proyecto central hidroeléctrica Pescadero-Ituangó y se toman otras determinaciones”, así como, sus modificatorias, esto es las Resoluciones 1034 de 4 de junio de 2009, 1323 de 7 de septiembre de 2009, 1891 de 1° de octubre de 2009, 2296 de 26 de noviembre de 2009, 1980 de 12 de octubre de 2010,

0155 de 5 de diciembre de 2011, 0472 de 15 de junio de 2012, 764 de 13 de septiembre de 2012, 1041 de 7 de diciembre de 2012, 838 de 22 de agosto de 2013, 620 de 12 de junio de 2014, 1052 de 9 de septiembre de 2014, 0198 de 20 de febrero de 2015, 0430 de 15 de abril de 2015, 0543 de 14 de mayo de 2015, y 0106 de 4 de enero de 2016 quebrantó los artículos 2º, 25, 37, 51, 63, 72, 79 y 80 de la Constitución Política, los artículos 4º y 5º de la Ley 9º de 1979, los apéndices 1, 2 y 3 de la 6 11001032400020170013000 5aCdeE/JADV/Al Ley 17 de 1981, los artículos 1º al 14, 49, 50, 52 (numeral 3°), 56, 57, 62, 69, 70, 71, 72, 73 y 74 de la Ley 99 de 1993, las Leyes 165 de 1994 (artículo 1º), 357 de 1997, 2811 de 1974, 1021 de 2006 y los Decretos Ley 2811 de 1974 (artículo 1º), 1933 de 1994 (artículo 1º), 1729 de 2002 (artículos 1º, 2º y 3º), 1180 de 2003, 1220 de 2005 (artículos 3º, 13, 14 y 16), 1021

de 2006 (artículos 2º y 3º) y 330 de 2007 (artículos 1º, 2º y 3º); Decretos 2372 de 2010 y 1076 de 2015, además de los instrumentos del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, como lo son la Declaración Universal de Derechos Humanos, la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, Convención Americana sobre Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Convenio Diversidad Biológica, Convención Humedales y Aves Acuáticas, Declaración de Río, Convención ONU Lucha Contra la Desertificación, Convenio Capa de Ozono, Convención Cambio Climático, Convención Especies Amenazadas Fauna y Flora (RAMSAR) y los principios de precaución y prevención, comoquiera que la realización del Proyecto Central Hidroeléctrica Ituango, ha ocasionado el desplazamiento forzado de los habitantes de la zona directamente afectada, a las comunidades no se les brindó la oportunidad de participar de manera efectiva en el proyecto y la ejecución del mismo ha generado graves impactos ambientales al ecosistema de la región, lo que ha limitado el caudal ecológico del cauce y con ello la afectación de la calidad del agua y la disponibilidad de hábitats acuáticos? Análisis Jurídico Conforme a lo previsto en la primera parte del artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo “toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos

administrativos de carácter general, la cual procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió”. La misma normatividad dispone que podrá pedirse la nulidad de actos administrativos de contenido particular en algunos casos, entre los cuales se encuentra el consagrado en el 4º ibídem, esto es, cuando la ley lo consagre expresamente. Ahora, si bien el 14 de marzo de 2018, el Despacho admitió la demanda de conformidad con el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en audiencia inicial celebrada el 30 de octubre de 2020, el magistrado sustanciador precisó que el medio de control procedente es el regulado por la ley especial, razón por la cual y en ejercicio de la facultad establecida en el artículo 171 de dicha normatividad, relativa a que el juez deberá dar el trámite que corresponda al proceso, dispuso adecuar el proceso al medio de control de nulidad especial consagrado en artículo 73 de la Ley 99 de 1993, según el cual: “La acción de nulidad procede contra los actos administrativos mediante los cuales se expide, modifica o cancela un permiso, autorización, concesión o Licencia Ambiental de una actividad que afecte o pueda afectar el medio ambiente”. 7 11001032400020170013000 5aCdeE/JADV/Al Sobre la naturaleza del medio de control de nulidad, el Consejo de Estado ha indicado que prohíja la anulación para

restablecer el orden jurídico quebrantado, sin pretender una orden de restablecimiento concreta para quienes se ven lesionados por dicho acto. En efecto, se ha pronunciado en los siguientes términos: “[A]l tenor del artículo 104 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para juzgar las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado. Los actos administrativos, como decisiones unilaterales de la Administración, encaminadas a producir efectos jurídicos creadores, modificadores o extintores de situaciones jurídicas, constituyen una de las expresiones de dicha actividad. En este sentido, el juzgamiento de la legalidad de dichas manifestaciones se realiza a través de los medios de control de “nulidad” y de “nulidad y restablecimiento” establecidos en los artículos 137 y 138 de la Ley 1437 de 2011, esto es, dependiendo de la naturaleza que tengan los actos administrativos contra los cuales se ejercen (generales, particulares) y conforme con los motivos y finalidades que busca el accionante con el libelo de demanda. El artículo 137 ibidem establece que “toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general”. Por su parte, el artículo 138 dispone que toda persona que se creyera lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, podrá pedir la anulación del acto administrativo y el restablecimiento del derecho; como también la reparación del daño. Como se observa, el punto de diferencia entre uno y otro medio de control lo marca la naturaleza del acto y la pretensión del accionante,

pues mientras el medio de control del artículo 138 permite advertir en el restablecimiento un interés particular de quien se cree lesionado en su derecho por un acto que adolece de alguna de las causales de nulidad; aquel medio de control de que trata el artículo 137 simplemente prohíja la anulación para restablecer el orden jurídico quebrantado, sin pretender una orden de restablecimiento concreta para quienes se ven lesionados por dicho acto. En otras palabras, se podrán demandar actos de contenido particular a través del medio de control de nulidad, siempre que no se genere el 1 restablecimiento automático de un derecho ya sea para el demandante o para un tercero” . El Consejo de Estado también ha insistido en que la legalidad del acto se determina a la luz de las circunstancias de hecho y 2 de derecho que sirvieron de fundamento o existentes al momento de su expedición . En todo caso, al tratarse del acto administrativo que otorgó una licencia ambiental, la acción procedente para controvertir dicho acto es la de nulidad prevista en el artículo 73 de la Ley 99 de 1993, por ser norma especial que regula la materia, como ha quedado claro para el caso que nos ocupa y lo ha precisado el Consejo de Estado en varios pronunciamientos: “Por su parte, el artículo 73 de la 99 de 22 de diciembre de 1993, “por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones”, consagra que “la acción de nulidad procede contra los actos administrativos

mediante los cuales se expide, modifica o cancela un permiso, autorización, concesión o Licencia Ambiental de una actividad que afecte o pueda afectar el medio ambiente”. Como quiera que a través del acto administrativo acusado, esto es, la Resolución núm. 200-15-0409 de 8 de agosto de 2002, la actora otorgó una licencia ambiental, la acción procedente para controvertir dicho acto es la de nulidad prevista en el artículo 73 de la Ley 99 de 3 1993, por ser norma especial que regula dicha materia, la cual no tiene término de caducidad” . Caso concreto Como hemos dicho, la parte actora presentó demanda con el fin de que se declare la nulidad de la resolución 0155 de 30 de enero de 2009, por la cual se otorgó la licencia ambiental para el proyecto central hidroeléctrica Pescadero-Ituangó y de sus resoluciones modificatorias 1034, 1323, 1891 y 2296 de 2009, 1980 de 2010, 0155 de 2011, 0472, 764 y 1041 de 2012, 838 1 Consejo de Estado, auto de 30 de abril de 2021, Rad.: 11001-03-24-000-2015-00159-00. 2 Sentencia de 27 de mayo de 2010, R