PGN - LICENCIA AMBIENTAL - Su expedición por autoridad competente supone el cumplimiento d

ACCIÓN POPULAR-Para proteger derechos colectivos al goce de ambiente sano y exigencia de equilibrio ecológico para garantizar desarrollo sostenible ACCIÓN POPULAR-Definición según regulación legal PRUEBAS OBRANTES-Arrojan que municipio ante calamidad pública declaró emergencia ambiental LICENCIA AMBIENTAL-Su otorgamiento supone el cumplimiento de todas las exigencias de orden legal y en especial de orden técnico ACCIÓN POPULAR-Carencia de objeto actual por hecho superado frente a la protección de derechos colectivos según jurisprudencia del Consejo de Estado LICENCIA AMBIENTAL-Su expedición por autoridad competente supone el cumplimiento de todos los requisitos exigidos/LICENCIA AMBIENTAL-Con su expedición se da por superada la violación a derechos colectivos y del medio ambiente …..A juicio de esta agencia del Ministerio Público, no le asiste razón a la apelante cuando alega que dicha licencia no significa en modo alguno la cesación de los daños ambientales porque es solo un acto administrativo que al decir de él ni siquiera se encuentra en firme. Ello por cuanto es de entenderse que si en efecto es un acto administrativo, el emprendimiento de dichas obras lleva consigo la planeación, la apropiación del rubro en el presupuesto anual de rentas y gastos y la contratación, procesos que ciertamente suponen un trámite posterior, pero que en todo caso representan el inicio de la cesación de los daños a los derechos de la colectividad en el caso los ambientales. A ello se agrega que la expedición de la licencia ambiental por parte de la autoridad competente, supone el cumplimiento de todos los requisitos exigidos para tal fin……

De conformidad con las pruebas allegadas, y con las consideraciones y reflexiones consignadas en precedencia, para esta Procuraduría Delegada no existe fundamento para revocar la decisión de primera instancia, porque si bien se encuentra demostrada la vulneración o amenaza de los derechos colectivos cuya protección pretendió la demandante mediante este proceso, también es cierto que conforme lo establecido en el precedente jurisprudencial con la expedición de la licencia ambiental por parte de la Corpoamazonia, se da por superada la violación a esos derechos colectivos y del medio ambiente.

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5aCdeE/AMV/CHP

IUS-E-2019-274860

PROCURADURIA QUINTA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO Bogotá, 14 de Mayo de 2019

Doctor

HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Consejero Ponente – Sección Primera

CONSEJO DE ESTADO

E. S. D.

Referencia: Concepto 19-60

Medio de Control: Acción Popular

Radicación: 520012333000201800361-01 AP

Actor: Defensoría del Pueblo Regional Putumayo

Demandado: Municipio de MocoaPutumayo Honorable Señor Consejero: Estando dentro del término de traslado especial procede esta Procuraduría Delegada a emitir concepto dentro del proceso de la referencia, que se encuentra en conocimiento del Honorable Consejo de Estado en virtud del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, mediante el cual

solicita la revocatoria de la decisión de primera instancia, con fundamento en las siguientes consideraciones: ANTECEDENTES  La Demanda La Defensoría del Pueblo, en ejercicio de la acción popular instauró el 3 de octubre de 2016 demanda en contra del Municipio de MocoaPutumayo, CORPOAMAZONIA y la Empresa EMAS – Putumayo S. A.S. E.S.P. con el fin de que se protegieran los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, la exigencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, la seguridad y salubridad pública, el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública en conexión con el derecho a la vida e integridad física y los demás que resulten afectados, al considerarlos vulnerados por el irregular manejo de los residuos sólidos y lixiviados derivados de las celdas transitorias de vertimientos de desechos producido y autorizados por el Municipio de Mocoa. 2

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Carrera 5ª No. 15-80 Piso 20 Bogotá D.C. Pbx. 5878750 Exts.12076-12080 52001233320180036101 5aCdeE/AMV/CHP IUS-E-2019-274860Por lo anterior, solicitó se ordene la adecuación del relleno sanitario, con una correcta disposición de residuos sólidos conforme al volumen de producción de basuras del municipio, la conservación del medio ambiente, evitando la

contaminación ambiental y la presencia de residuos a cielo abierto, suspender el vertimiento de los lixiviados a las quebradas la Plateada y/o Guadual hasta que no se garantice el drenaje y tratamiento de lixiviados antes de ser vertidos a esta o cualquier otra fuente receptora y que se dé cumplimiento a las recomendaciones dadas por parte de CORPOAMAZONICA, según informe técnico.  Contestación Municipio de Mocoa. Se opuso a la prosperidad de las pretensiones, argumentando que el EMAS – Putumayo, adelantó ante CORPOAMAZONIA el proceso de obtención de la licencia ambiental para la disposición de los residuos sólidos bajo el código LA06-86-001—S-015-103-15. Agregó que del 22 al 28 de septiembre de 2016, el ente territorial y el EMASPutumayo llevaron a cabo las gestiones relacionadas con el manejo y disposición final de las aguas residuales y lixiviados, razón por la cual decidieron emprender la construcción de un sistema de tratamiento que contenía reactor UASB, filtro lento de arena, cambio de tubería de transporte de lixiviados al reactor UASB. Señaló que en las celdas 1 a 3 se realizó un proceso de clausura con material de cobertura de 0,60 cm, una compactación y una restauración ambiental como bien se pudo verificar en la visita efectuada el 11 de enero de 2017 por el Comité de riesgos y desastres del Municipio de Mocoa. Anotó que, según el análisis del agua hecho por EMASPUTUMAYO, respecto a las tres celdas del sitio de disposición final ubicado en la vereda Medio Afán,

se evidencia que las celdas estaban dentro de los rangos permitidos de remoción mínima de sólidos suspendidos, aluminio y zinc, razón por la que se puede concluir que el proyecto cumplía con todo lo indicado en la Resolución No 0631 de 2015. Indicó que el municipio de Mocoa contaba con un plan de Gestión Integral de residuos sólidos que buscaba disminuir los niveles de los desechos generados a través del reciclaje y del aprovechamiento de los residuos con el fin de reducir la cantidad de desechos enviados al lugar de disposición final. Agregó que para cumplir con las recomendaciones hechas por Corpoamazonia, expidió el Decreto 235 de 2016, por medio del cual declaró una calamidad pública ambiental para el Municipio de Mocoa y radicó ante Corpoamazonia un plan de contingencia contentivo de las propuestas diseñadas para la disposición final de los residuos. 3

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Carrera 5ª No. 15-80 Piso 20 Bogotá D.C. Pbx. 5878750 Exts.12076-12080 52001233320180036101 5aCdeE/AMV/CHP IUS-E-2019-274860Que Corpoamazonia por su parte, mediante auto DTP No 628 del 16 de noviembre de 2016 admitió y avocó la solicitud de permiso de vertimientos generados en el tratamiento y disposición final de residuos, y que en términos generales se garantizaron los derechos colectivos de quienes residían en las veredas Medio y Bajo Afán. Corporación Autónoma Regional de Amazonia –CORPOAMAZONIA Se opuso a las pretensiones de la demanda, señalando:

Que mediante Resolución DTP No 198 del 8 de marzo de 2002 la entidad adoptó un plan de manejo ambiental para la ejecución del proyecto de manejo integral de residuos sólidos del Municipio de Mocoa. Que en ejercicio de sus funciones de control, evaluación y seguimiento ambiental de los usos de los recursos naturales adelantó varios procesos sancionatorios ambientales con relación al manejo integral de los residuos sólidos en el Municipio de Mocoa, y que entre las acciones adoptadas emitió la Resolución DTP No 1154 del 8 de septiembre de 2016 por medio de la cual impuso la medida preventiva de suspensión inmediata de los efectos de la Resolución DTP No 0198 del 08 de marzo de 2002, hasta que se demostrara el cumplimiento de los términos de condiciones establecidas en ella lo que conllevó a la suspensión del vertimiento. Que realizó todos los procedimientos administrativos que le correspondían y que de conformidad con la Ley 99 de 1993, las facultades de la entidad no eran las de compensar una contaminación generada por terceros ya que eran éstos los encargados de redimir el daño ambiental ocasionado, tal como lo señala el artículo 311 de la Constitución Política y que en ese orden de ideas era la administración municipal la encargada de mitigar la contaminación generada por los lixiviados en los lugares continuos al relleno.

EMAS PUTUMAYO S.A. ESP.

Solicitó la negación de las pretensiones de la demanda tras considerar que la entidad no ha vulnerado ni ha puesto en peligro los derechos e intereses colectivos invocados, toda vez que ha realizado las apropiaciones técnicas

correspondientes para la operación del relleno sanitario y ha cumplido con las recomendaciones de CORPOAMAZONIA, en relación con el sistema de tratamiento de lixiviados. Consideró que la prueba testimonial usada para demostrar la inexistencia de tratamiento de los lixiviados no puede ser la idónea, pues estos solo pueden ser demostrados mediante prueba técnicas especializadas como - evaluaciones, revisiones, muestras y análisis efectuados por especialistas o personal calificado. 4

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Carrera 5ª No. 15-80 Piso 20 Bogotá D.C. Pbx. 5878750 Exts.12076-12080 52001233320180036101 5aCdeE/AMV/CHP IUS-E-2019-274860Que si bien no cuenta con el permiso para los vertimientos, la empresa ha adelantado todos los trámites pertinentes para su obtención, prueba de ello son los oficios radicados ante CORPOAMAZONIA desde el año 2015. Que la Corporación Autónoma sólo avocó la solicitud de permiso de vertimientos hasta el día 16 de noviembre de 2016, fecha a partir de la cual ha realizado varias visitas técnicas de evaluación. Sentencia de primera instancia Con decisión del 26 de septiembre de 2018 el Tribunal Administrativo de Nariño aunque declaró vulnerados los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, la exigencia del equilibrio ecológico y el manejo y el aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública en conexidad con el derecho a la

vida e integridad física y demás, consideró también que no había lugar a un fallo condenatorio toda vez que con la expedición de la licencia ambiental había cesado el daño a los derechos patrimoniales de conformidad con lo siguiente: “(…) De lo trascrito deduce la Sala que el otorgamiento de una licencia ambiental supone el cumplimiento de todas las exigencias de orden legal y especialmente de orden técnico, exigibles del proyecto a desarrollarse, en aras de prevenir, mitigar, corregir y compensar los efectos ambientales que dicho proyecto pueda producir. Significa lo anterior que una vez otorgada la licencia ambiental, el proyecto que se beneficia con la misma ha cumplido con todas las exigencias legales para su desarrollo, cumpliendo que es certificado por la autoridad ambiental autorizada para expedirla. En el caso concreto, como ya se indicó, CORPOAMAZONIA, autoridad competente para expedir licencias ambientales en jurisdicción del Municipio de Mocoa, otorgó licencia ambiental a la Empresa Metropolitana de Aseo – EMAS PUTUMAYO SASESPpara la ejecución del proyecto “Construcción y Operación del Relleno Sanitario Vereda Medio Afán – Municipio de Mocoa”, dentro de la cual además en su artículo Tercero “ Otorgó permiso de vertimientos líquidos a la misma Empresa, en la cantidad de 0,073 l/s de aguas residuales domésticas sobre campo de infiltración y en la cantidad de 3,00 l/s, para vertimiento de lixiviados tratados hacia la fuente hídrica Río Afán ambos por el tiempo de vida útil del proyecto. En consecuencia, la Sala asume que la vulneración de los intereses colectivos identificados por el actor popular, acreditada a lo largo del

proceso, fue superada en razón de lo cual así habrá de declarase. Conclusión. 5

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de la demanda, con fundamento en los siguientes argumentos: Porque si bien la Corporación Autónoma Regional de la Amazonia, le otorgó la licencia ambiental y permiso de vertimientos a la Empresa EMAS –Putumayo, fue con el compromiso del cumplimiento de unas obligaciones para salvaguardar derechos colectivos y evitar la contaminación generada a fuentes hídricas y recursos naturales, exigencias que la Empresa Municipal no ha cumplido en su totalidad, de lo que se puede concluir que para esa fecha no existía la carencia actual del objeto, porque para entonces aún persistían la vulneración de los derechos colectivos, al goce de un ambiente sano la exigencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible. Que para la época de la demanda la resolución por medio de la cual se concedió la licencia ambiental no se encontraba en firme, porque contra ella se habían interpuestos unos recursos, los cuales estaban pendientes de resolver. Que si bien existe un proyecto para la construcción del relleno sanitario en la vereda Medio Afán ubicada en el municipio de Mocoa, las reiteradas omisiones del ente territorial y de la entidad encargada por la preservación de acuerdo con Ley 99 de 1993, han ocasionado lesión a los intereses y derechos colectivos de la comunidad, empezando por negarle la participación a la ciudadanía a través de las audiencias, porque no ha sido tenida en cuenta en la solución de los problemas. Que en el proceso se encuentra probado el mal manejo de los residuos sólidos y lixiviados derivados de las celdas transitorias de vertimientos de desechos del 6

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sanitario del Municipio de Mocoa, ubicado en las veredas Medio Afán y Bajo Afán.? Análisis Jurídico El artículo 88 de la Constitución Política de 1991 estableció la acción popular para la protección de los derechos e intereses colectivos relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza conforme a la definición legal. El artículo 2º de la Ley 472 de 1998 definió la acción popular como el medio procesal para la protección de los derechos e intereses colectivos, indicando que la misma se ejerce para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre tales derechos e intereses, o restituir las cosas a su estado anterior, cuando fuere posible. La misma ley dispuso en su artículo 9º que las acciones populares proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que haya violado o amenace violar los derechos e intereses colectivos, y en su artículo 4º señaló como derechos e intereses colectivos protegibles mediante esta acción, entre otros, la moralidad administrativa, la defensa del patrimonio 7

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los derechos e intereses de naturaleza colectiva y que puede ejercerse para evitar el daño contingente, para hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible y busca la protección de: a). Los derechos e intereses colectivos susceptibles de esta acción son todos aquellos definidos como tales en la Constitución Política, las Leyes ordinarias y los tratados de derecho internacional celebrados por Colombia, como por ejemplo los mencionados en el artículo 4 de la Ley 472 de 1998. b). La titularidad para su ejercicio, como su nombre lo indica, está dada por su naturaleza popular, por lo tanto puede ser ejercida por cualquier persona, natural o jurídica, pública o privada, o también por las autoridades, organismos y entidades señalados en el artículo 12 de la Ley 472 de 1998. Caso concreto Los hechos en los que la parte actora sustentó sus pretensiones fueron descritos en los siguientes términos: “En fecha 11 de abril de 2016 se realizó acta de reunión de socialización problemática de la comunidad de bajo Afán, donde se contó con la presencia de una representante de la Defensoría Regional del Putumayo, donde la comunidad manifiesta su preocupación por la emisión de gases desde el vaso donde se depositan los residuos. Se coloca en conocimiento por parte del representante de la comunidad, las solicitudes que se han realizado a Corpoamazonía, para que se brinden unas condiciones mínimas respecto al manejo de residuos sólidos y lixiviados que están generando afectación a las fuentes hídricas y a los

cultivos de la comunidad. De la misma manera la petición que se ha presentado desde años anteriores para que se compense a la comunidad por los perjuicios y el impacto generado a su entorno y economía, por el funcionamiento del relleno sanitario en ese sector. (…) En Informe se anexa entrevista al señor SEGUNDO MARCIAL GUERRERO, quien manifiesta con respecto a los hechos que le perturban con ocasión de la existencia de relleno sanitario de Mocoa lo siguiente “Yo tengo una finquita vecina del relleno sanitario de Mocoa, pero vivo en otra de mi hija que queda un poco más retirada del relleno sanitario, me tocó salir de mi finca por el agua que está completamente contaminada. Se trata de una quebrada que pasa por los potreros de mi finca, son dos quebradas una se llama la Plateada y la otra la quebrada 8

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tiempo. (…) Por solicitud de la Defensoría del Pueblo Regional Putumayo CORPOAMAZONIA realiza visita de inspección ocular al sitio de disposición final de residuos sólidos de Mocoa en el cual conceptúa según visita realizada en fecha 26 de julio de 2016 “Que la disposición actual de residuos sólidos se realiza técnicamente, se ejecutan actividades de compactación, remoción, fumigación, encalamiento, recubrimiento con material de cobertura, adecuación de chimeneas, aunque en las celdas 1, 2 se observó se presenta acumulación de agua donde existe el burbujeo del gas, por lo cual se recomienda revisar la cobertura final y los procesos de compactación e instalar nuevas chimeneas de ser necesario. En cuanto al manejo y disposición final de las aguas residuales lixiviadas provenientes de las celdas 1, 2, 3 y celda de contingencia, se verificó acumulación de lixiviados en el segundo compartimiento del humedal de flujo superficial, presuntamente por falta de mantenimiento, igualmente se observó aguas abajo del punto de descarga de las aguas residuales, el agua de la fuente receptora presenta un color gris originado por la descarga de las aguas residuales lixiviadas. Aunado a ello se determina que la Alcaldía de Mocoa y/o Empresa EMAS Putumayo no cuenta con permiso de vertimientos. (…) Según informe de Corpoamazonia en las celdas 1, 2, 3 y celda de contingencia, se verificó acumulación de lixiviados en el humedal, razón por la que no se comprende bajo qué argumentos técnicos se autorizó el

uso de la celda de contingencia y como se debían manejar los lixiviados. Aunado a ello se informa el Municipio de Mocoa ni la Empresa EMAS Putumayo, cuentan con permiso de vertimientos, no obstante si este permiso como la autoridad ambiental aprobó plan de contingencia, cuando saben que se genera lixiviados según el volumen de basura producido por el Municipio de Mocoa. Si bien la Corporación efectúa recomendaciones a la Empresa EMAS Putumayo y la Alcaldía de Mocoa, no estructura ninguna medida que permita resarcir, mitigar y compensar el impacto que se está generando por el vertimiento sin permiso de la autoridad ambiental con su conocimiento al cuerpo de agua. En los mismos términos sólo se 9

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permite probar la vulneración de los derechos colectivos que han sufrido los residentes de la vereda medio y bajo Afán, como de las personas que habitan cerca del relleno sanitario de Mocoa, derivada de la contaminación del medio ambiente como de sus fuentes hídricas, no obstante a que pese a los requerimientos de mitigación del impacto ambiental por parte de la comunidad a las entidades demandadas, no se ha realizado actuaciones definitivas en procura de salvaguardar los derechos colectivos de estas personas y garantizar un adecuado drenaje y tratamiento de lixiviados antes de ser vertidos sobre la fuente receptora que permita preservar la fauna y la flora, como otros usos al agua de la quebrada Plateada y/o Guadual (…)” Pruebas allegadas al proceso y su valoración -Documento que contiene el Plan de Contingencia presentado para la operación del relleno sanitario de Mocoa (CTA110-550) radicado DTP3458 del 8 de noviembre de 2017. -Visita técnica practicada por Corpoamazonia el día 26 de julio de 2016 al lugar de disposición final de los residuos sólidos del municipio de Mocoa, a través de la cual se constató que el municipio de Mocoa y la Empresa EMAS Putumayo, no cuentan con el permiso de vertimientos, como tampoco con la licencia ambiental para la construcción y operación de las celdas construidas. -Concepto técnico No 667 de seguimiento al plan de contingencia presentado para la operación del relleno sanitario de Mocoa, en el marco del Decreto 0153 del 4 de agosto de 2017, por medio del cual se declaró una situación de riesgo de calamidad pública ambiental para el Municipio de Mocoa el 14 de septiembre

de 2017. En el que se indicó lo siguiente: Concepto. 10

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5aCdeE/AMV/CHP

IUS-E-2019-274860 - “Corpoamazonia en el marco del seguimiento a la declaración de situación de riesgo de calamidad pública ambiental del Municipio de Mocoa (Decreto 000153 del 4 de agosto de 2017), aprueba mediante oficio DTP2467 de agosto 11 de 2017, la construcción de terrazas para disposición de residuos sólidos. En el marco de la implementación del Plan de Contingencia presentado por la situación de riesgo de calamidad pública ambiental, se establece que se han respetado los lineamientos que esta Corporación profirió en cuanto a la construcción de terrazas, debido a que presenta las condiciones técnicas recomendadas altura máxima 1.5m de los cuales 0,9 serán para la disposición final de residuos sólidos y los restantes 0,6 se destinaran para la cubierta final en material natural que deberá ser compactado, mecánicamente con el fin de garantizar el sellado técnico del área superficial de la celda, de otra parte la franja de protección del talud a perfilar será de 5 mts, medidos a partir del borde de la terraza anterior, los taludes de los terraplenes deberán tener la siguiente relación H:3 V:1. En relación a la operación, esta Corporación recomienda a EMAS-Putumayo operar conforme a los lineamientos que se aprobaron, debido a que las

coberturas diarias para el tapado de los residuos sólidos dispuestos en las terrazas, debería ser de 0,1m de suelo material in situ y sobre las superficies y en los frentes de trabajo (taludes de residuos cobertura sintética, se evidencio que la cobertura sintética presenta ranuras y fisuras y que se estaba disponiendo en toda la superficie superior de la terraza, incumpliendo lo recomendado por esta Corporación” De otra parte se pudo establecer que el sistema de tratamiento de los filtros de arena se encontraba saturada en una de sus secciones, lo anterior debido a que el periodo de retención estaba muy lento lo que hacia que el lixiviado se acumule en el sistema, por lo que se requiere cambio de arena, para garantizar una adecuada operación en el tratamiento de los lixiviados. -Evaluación del Plan de Contingencia presentado para la operación del relleno sanitario de Mocoa (CTA 110-550) radicado DTP3458, expedida el 8 de noviembre de 2017, en el que consta lo siguiente: “(…) se determina que el sitio para la contingencia, sea el área en donde se otorgó permiso para la extracción de cobertura, con unas dimensiones: 30 mts de ancho u 47 mts de largo con un área total de 1410 mts2 con una altura igual a la contingencia anterior de aproximadamente 15 mts, dentro de esta área se procederá con la ejecución de obras civiles inherentes a) funcionamiento de dicha medida de contingencia obras tales como vías de acceso, levantamiento de taludes, impermeabilización, sistemas de drenaje para lixiviados, escorrentía y gases para los lixiviados, conexión al sistema de tratamiento, entre otros

propios del sistema de funcionamiento del vaso teniendo en cuenta que el lugar se ubica contiguo al relleno sanitario, se facilita la operación para la disposición final de los residuos solidos generados en la ciudad de Mocoa” 11

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1. La construcción y operación de la celda de contingencia, mediante taludes (perfiles), deberá estar acorde a las condiciones de área, el cumplimiento de los lineamientos técnicos del Ras titulo F.

2. Para la conformación de los taludes utilizar material, un suelo que tenga la capacidad portante y en general las condi