PGN - LICENCIAS Y PERMISOS - Para prestación de servicio de transporte publico no generan

Expediente No 33.693 (2002-01390) Acción de Reparación Directa ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA-Perjuicios por cambio de rutas por entrada en vigencia de Transmilenio RESPONSABILIDAD OBJETIVA DEL ESTADO-Bajo el título de daño especial Una lectura integral de los hechos de la demanda permite inferir que el régimen de responsabilidad aplicable al caso se enmarca dentro del régimen de responsabilidad objetiva por daño especial, pues los supuestos perjuicios alegados se originaron en un acto administrativo legal, pues no se discute o controvierte la legalidad de la decisión de la administración. RESPONSABILIDAD DEL ESTADO-En razón a su actividad lícita por ejecución de acto administrativo legal según Sentencia del Consejo de Estado SERVICIO PÚBLICO DE TRANSPORTE-Marco legal y Jurisprudencial LICENCIAS Y PERMISOS-Para prestación de servicio de transporte publico no generan derechos adquiridos según Sentencia del Consejo de Estado PRETENSIONES DE LA DEMANDA-Deben desestimarse/DAÑO-No es antijurídico porque en transporte público no existen derechos adquiridos/DAÑONo tiene la categoría de antijurídico por tanto no procede su reclamación El análisis conjunto de las pruebas relacionadas en precedencia, frente a la normativa legal y criterios jurisprudenciales de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado respecto del sistema jurídico del servicio público de transporte, permite concluir que las pretensiones de la demanda deben desestimarse, pues si bien se probó la existencia del daño alegado por el actor, que se concretó en la disminución de pasajeros diarios por razón del cambio de la trayectoria de rutas, ello como consecuencia de la ejecución de

una decisión administrativa de alguna manera concertada con la empresa de transporte a la cual se encontraban afiliados los vehículos de servicio público de propiedad del actor, lo cierto es que dicho daño no deviene en antijurídico, pues en materia de transporte público no existen derechos adquiridos, en tanto el derecho que se otorga a los particulares a los que confía su prestación, es precario y temporal, “más que otorgar un derecho, tolera un uso”. Los derechos temporales de explotación no corresponden a derechos adquiridos incorporados definitivamente al patrimonio de una persona, en tanto pueden variarse sus condiciones o regulaciones en cualquier momento. Se trata de simples derechos precarios o temporales de operación, sujetos a los cambios

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Carrera 5 No 15-80 Piso 20 PBX: 5 878750 EXT 12056 FAX 12094 2 Expediente No 33.693 (2002-01390) Acción de Reparación Directa legales y reglamentarios que en materia del servicio público de transporte se expidan por las autoridades competentes encargadas de diseñar y ejecutar políticas en el marco del servicio público de transporte, los que deben ceder en beneficio del interés general, cuyo fundamento encuentra su razón de ser en los principios fundamentales y fines esenciales de un Estado Social de Derecho. De conformidad con las consideraciones precedentes, el Ministerio Público solicita a la H. Sala confirmar la sentencia desestimatoria proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, pero atendiendo los argumentos expuestos en el presente concepto. DERECHOS ADQUIRIDOS-Definición y características según Jurisprudencia de la Corte Constitucional

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Carrera 5 No 15-80 Piso 20 PBX: 5 878750 FAX 12094 3 Expediente No 33.693 (2002-01390) Acción de Reparación Directa

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ANTE EL CONSEJO DE ESTADO CONCEPTO No 040 / 2015

Bogotá, D.C., 4 de marzo de 2015 Señores

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENACIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN C

Consejera Ponente dra. OLGA VALLE DE DE LA HOZ

E. S. D.

Ref: Proceso No 33.693 (25000232600020020139001) Acción de reparación directa

Actor: ERNESTO OLMEDO ORBES PALACIOS y otros Demandado: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTA El Ministerio Público presenta a consideración de la Sala su concepto en el proceso de la referencia.

I. ANTECEDENTES 1.1 Demanda.- ERNESTO OLMEDO ORBES PALACIOS, instauró demanda1, contra la Alcaldía Mayor de Bogotá – Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá, para que se le declare administrativamente responsable de los perjuicios que le fueron causados por el cambio de rutas en razón de la entrada en vigencia del sistema masivo de transporte – TRANSMILENIO.

Como consecuencia de la anterior declaración pretende que se condene a la entidad demandada a pagar por concepto de perjuicios morales el equivalente a 1000 gramos de oro y por concepto de perjuicios materiales una suma

aproximada a un billón ciento veintiún millones setecientos diez y seis mil pesos ($1.121.716.000.oo). Como soporte fáctico se adujo que el señor Ernesto Olmedo Orbes Palacios es propietario de dos busetas de servicio público, modelo 95 y números de placas SGP-890 y SGP-892, las que fueron afiliadas a la Empresa Promotora de Transportes Universo S.C.A, quien les asignó la ruta Z-2 (parte del recorrido se realizaba de la Avenida Caracas y Autopista Norte entre calle 69 y calle 135). 1 Incoada el 5 de julio de 2002 (fls 8 c. ppal), esto es dentro del terminó de caducidad de los dos (2) años establecido para la acción de reparación directa, pues según los hechos de la demanda y corroborado con los testimonios recepcionados en el proceso (fls 264 a 272 c. pruebas) y con el boletín No 40 de 24 de julio de 2001 expedido por la secretaria de Tránsito y Transporte de Bogotá D.C (fls 132 a 134 c. ppal), el cambio de rutas que ocasionó perjuicios al actor comenzó a operar el 6 de agosto de 2001.

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Carrera 5 No 15-80 Piso 20 PBX: 5 878750 FAX 12094 4 Expediente No 33.693 (2002-01390) Acción de Reparación Directa Que la empresa en comento a partir del 6 de agosto de 2001, cumpliendo órdenes de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá, de manera

inconsulta y sin concertar previamente con los propietarios de los vehículos que cubrían dicha ruta, cambio su trayectoria, suprimiendo el recorrido por la Avenida Caracas y Autopista Norte. Que la Alcaldía de Bogotá nunca notificó a los propietarios de los vehículos afectados por el cambio de ruta. Que tampoco se les indemnizó previamente de los perjuicios ocasionados por razón de esa decisión. Que al suprimir el recorrido por la Avenida Caracas y Autopista Norte, el señor Orbes Palacios quedó privado de ejercer su actividad en ese tramo, lo cual ocasionó los perjuicios morales y materiales que hoy reclama. Que la entidad demandada incurrió en falla del servicio, por no haber concertado previamente con el propietario del vehículo afectado el cambio de ruta y por no haberse notificado a éste la resolución contentiva de esa decisión. 1.2, Contestación de la demanda.- La Secretaria de Tránsito y Transporte de Bogotá D.C2 propuso las siguientes excepciones: -Ineptitud de la demanda. Advierte que la acción que ha debido promover el actor era la de nulidad y restablecimiento del derecho, pues la decisión de cambio de recorridos se encuentra contenida en un acto administrativo que le fue notificado al representante legal de la Empresa Transporte Promotora de Transporte Universo S.C.A. -Falta de legitimación en la causa por activa. Pues el artículo 9 del Decreto 1558 de 1998 estableció que el servicio público de transporte terrestre automotor colectivo de pasajeros, es aquel que se presta bajo la responsabilidad de una empresa de transporte legalmente constituida y debidamente habilitada a través

de un contrato celebrado entre la empresa y cada una de las personas que han de utilizar el vehículo de servicio público a ésta vinculada para recorrer total o parcialmente una o más rutas legalmente autorizadas. En ese orden de ideas, es al representante legal de la empresa Transporte Promotora de Transporte Universo S.C.A., el único competente para adelantar las acciones y reclamaciones pertinentes por causa del cambio de rutas. Falta de legitimación en la causa por pasiva. Pues en virtud del contrato de vinculación, lo procedente es que los propietarios de los vehículos ataquen las decisiones de la empresa donde se encuentren vinculados los automotores. Inexistencia de causa para demandar. Pues el derecho otorgado para la explotación de rutas es precario y temporal fundados en motivos de utilidad pública y bienestar común, por ende en el caso concreto no existe causa para 2 (fls 15 a 24 c ppal)

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Carrera 5 No 15-80 Piso 20 PBX: 5 878750 FAX 12094 5 Expediente No 33.693 (2002-01390) Acción de Reparación Directa demandar, pues éstos permisos son temporales y revocables de oficio o a solicitud de parte cuando el interés general así lo reclame. De oficio, las que criterio del Tribunal se encuentren probadas. 1.3 Sentencia de primera instancia.- El Tribunal Administrativo de Cundinamarca3 declaró imprósperas las excepciones propuestas por la entidad demandada y negó las pretensiones de la demanda. Para el a-quo, el daño antijurídico, entendido como primer elemento sobre el cual

se estructura la responsabilidad extracontractual, no se probó en el proceso; lo que significa que la parte actora no cumplió con carga de la prueba, pues se requería acreditar la efectiva disminución de sus ingresos a partir de la fecha que se reorganizaron las rutas de transporte, lo cual debía demostrarse con los libros contables, declaraciones de renta o los pagos efectuados a los conductores antes y después de la entrada en vigencia de los actos administrativos que modificaron el recorrido de rutas. 1.4 Apelación.- El apoderado de parte actora alega4 que el daño causado a su poderdante se probó con los testimonios recepcionados en el proceso, pues son pruebas fehacientes y concretas en donde los declarantes coinciden con respecto a lo que percibía el demandante antes de entrar en vigencia el cambio de rutas, con lo que se demostró la afectación alegada. Que no procede exigir como prueba libros de contabilidad del demandante, pues éste no tiene la calidad de comerciante y por ende no se encuentra en la obligación de llevarlos. Con relación al pago de conductores, indica que por costumbre se les paga diariamente y no se lleva registro escrito de ello. Que dentro de las pruebas solicitadas se pidió la práctica de un peritazgo, que no decretó el a-quo, cuya decisión no fue recurrida por el apoderado judicial del actor, pues entendió que con los testimonios se tenía prueba suficiente para determinar los perjuicios causados. Solicitó revocar la sentencia recurrida y en su lugar aceptar las pretensiones de la demanda.

II. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO

2.1 Problema jurídico Para resolver la controversia planteada, corresponde absolver en su orden los siguientes problemas jurídicos (i) Régimen de responsabilidad aplicable cuando se alega afectación de derechos por razón de una decisión administrativa cuya legalidad no se discute, (ii) Marco legal y jurisprudencial en materia de servicio 3 En sentencia de 8 de noviembre de 2006 (fls 141 a 147 c. Consejo de Estado) 4 (fls 563 a 571 c. Consejo de Estado)

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Carrera 5 No 15-80 Piso 20 PBX: 5 878750 FAX 12094 6 Expediente No 33.693 (2002-01390) Acción de Reparación Directa público de transporte, para luego (iii) Establecer si el daño alegado por el actor se encuentra probado y si tiene la connotación de antijurídico. Solo en el evento en que la respuesta sea afirmativa (iv) Determinar si le resulta imputable a la entidad demandada y si por razón de ello debe resarcir los perjuicios alegados. 2.2 Una lectura integral de los hechos de la demanda permite inferir que régimen de responsabilidad aplicable al caso se enmarca dentro del régimen de responsabilidad objetiva por daño especial, pues los supuestos perjuicios alegados se originaron en un acto administrativo legal, pues no se discute o controvierte la legalidad de la decisión de la administración. El Consejo de Estado5, precisó sobre el criterio que corresponde aplicar frente aquellos eventos en los que se alega la responsabilidad del Estado derivada de la actividad lícita del Estado por ejecución de un acto administrativo legal:

“(…) la Sala sentó el criterio que hoy domina, conforme al cual la acción de reparación directa es procedente frente a actos administrativos legales. Un primer pronunciamiento tuvo lugar en un evento en que se demandó en nulidad y restablecimiento del derecho un acuerdo municipal que había declarado un inmueble de interés patrimonial y de conservación. Luego de estudiar los diversos cargos de constitucionalidad y legalidad propuestos, y despacharlos negativamente sobre la base de que el acuerdo estaba ajustado al ordenamiento jurídico, la Sección Primera de esta Corporación señaló en forma reiterada: “la Sala estima que el presunto daño que se puede causar por un acto administrativo legal no puede reclamarse a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, como la incoada en el presente caso, dado que el restablecimiento del derecho en ésta tiene, por el contrario, fundamento exclusivo en la inconstitucionalidad o ilegalidad del acto. Tal pretensión solamente podría deducirse ante esta jurisdicción mediante la acción de reparación directa en la modalidad de responsabilidad extracontractual del Estado por daño especial.”6 5 Sección Tercera, sentencia de 9 de marzo de 2007. EXP 16421 6 (pie de página de la cita) CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, Sentencia de 21 de marzo de 1996, Rad. 3575, Actor: Sociedad Las Mercedes Ltda. Sucesores y Cía. S. En C. S.,C. P. Ernesto Rafael Ariza Muñoz. Criterio reiterado en SECCIÓN PRIMERA, Sentencia de 28 de noviembre de 1996, Rad.

3967, Actor: Hacienda Villa Lucía Limitada Martha Patricia Ramírez Nieto, C. P. Libardo Rodríguez Rodríguez; SECCIÓN PRIMERA, Sentencia de 8 de mayo de 1997, Exp. 4291, Actor: Kokoriko Ltda., C. P. Juan Alberto Polo Figueroa; SECCION PRIMERA, Sentencia de 8 de mayo de 1997,Rad. 4208, Actor: Sociedad Operaciones Bursátiles S.A., Demandado: Concejo Municipal de Santiago de Cali, C. P. Juan Alberto Polo Figueroa; SECCIÓN PRIMERA, Sentencia de 22 de mayo de 1997, Exp. 4261, Actor: Antonio Obeso de Mendiola y Otra, C. P. Ernesto Rafael Ariza Muñoz y SECCION PRIMERA, Sentencia de 22 de mayo de 1997, Rad. 4207, Actor: Sociedad Las Mercedes Ltda. Hermanos y Cía. S. en C.S., Demandado: Concejo Municipal de Santiago de Cali, C.P. Libardo Rodríguez Rodríguez; SECCIÓN PRIMERA, Sentencia de 22 de mayo de 1.997, Rad. 4205, Actor: Yolanda Velasco de Navia y otros, Demandado: Concejo Municipal de Santiago de Cali, C.P. Ernesto Rafael Ariza Muñoz.

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Carrera 5 No 15-80 Piso 20 PBX: 5 878750 FAX 12094 7 Expediente No 33.693 (2002-01390) Acción de Reparación Directa La jurisprudencia nacional7 de vieja data ha indicado que si el perjuicio tuvo origen en una actividad lícita de la administración como es la que se

desprende de la ejecución de un acto administrativo cuya legalidad no se discute, es posible reclamarlo mediante el ejercicio de la acción de reparación directa en la medida en que se configura un daño especial (Bonnard). De modo que no es forzoso reclamar, mediante el contencioso subjetivo, la indemnización proveniente de actos administrativos expedidos con arreglo a la Constitución y la ley y cuya legalidad no se controvierte, sobre la base de que al imponerse al administrado una carga especial que no tiene por qué padecer se presenta un rompimiento del equilibrio en las cargas públicas, idea inserta en la conciencia jurídica moderna (Duez) como una expresión del principio general de igualdad ante la ley8 (isonomía). Por manera que la jurisprudencia ha definido al daño especial , como aquel que se inflige al administrado en desarrollo de una actuación legítima del Estado ajustada en un todo a la legalidad pero que debe ser indemnizado por razones de equidad y de justicia distributiva,9 en la medida en que aquel se ha beneficiado a costa de un daño anormal, desmesurado o superior a aquel que deben sufrir los administrados en razón a la naturaleza particular del poder público, el cual entraña de esta suerte un rompimiento de la igualdad ante las cargas públicas10 7 (pie de página de la cita) La Corte Suprema de Justicia en uno de los primeros pronunciamientos en materia de responsabilidad extracontractual del Estado precisó: “La acción administrativa tiene por finalidad el servicio público. Si la acción administrativa trae beneficio a muchos asociados, pero perjudica con ello a cualquiera persona, el sacrificio de ésta no tiene justificación posible, si es que la colectividad tiene como su elemento constitutivo la igualdad de las personas ante la ley.

Dentro del imperativo de tal razón, el perjuicio que se le cause a una persona, resultante de la actividad o gestión del servicio público, ha de ser adecuadamente reparado” ( CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, SALA DE NEGOCIOS GENERALES, Sentencia de 3 de agosto de 1949). A su turno el Consejo de Estado la Sección Tercera dos décadas después señaló: “La responsabilidad estatal bien puede y pudo fundarse en el artículo 16 de la Constitución. Los objetivos específicos del Estado definen de por sí tanto los privilegios como las cargas de éste, entre las cuales puede contarse la responsabilidad, así no hubiera un texto expreso en que se dijera para qué están instituidas las autoridades de la República. Sin embargo, en nuestro ordenamiento positivo existe un artículo constitucional - bello artículo, lo llama el señor Samper - , en que expresamente se declaran los altos fines de esas autoridades. Intranscendente parece ese precepto; pero no es si se tiene en cuenta, según la historia política de varios pueblos, que el poder público ha sido y puede ser convertido en objeto patrimonial de familia, de grupo, de clase o de partidos. “Lo de la responsabilidad estatal resulta de la carga especial que se le impone a una persona por desvío, abuso o inacción del Estado. La reparación es una cuestión de justicia distributiva, y ésta es un principio de derecho natural, de aquellos que han de servir para ilustrar a la Constitución, según las previsiones del artículo 4º de la Ley 153 de 1887, formuladas, por cierto, con varios años de anterioridad a que el Consejo de Estado francés se decidiera a tener en cuenta los principios generales

del derecho como uno de los fundamentos de su jurisprudencia (CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA, Sentencia de 17 de noviembre de 1967). 8 (pie de página de la cita) Vid. CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINSITRATIVO, SECCIÓN TERCERA, Sentencia de 11 de abril de 1978, Exp. 1567, C.P. Carlos Betancur Jaramillo; SECCIÓN TERCERA, Sentencia de 30 de enero de 1987, Exp. 4493, Actor Bertha María Martínez, C.P. Carlos Betancur Jaramillo; SECCIÓN TERCERA, Sentencia de 28 de julio de 1987, Exp. 4983, actor Tiberio Restrepo Álvarez, C.P. Carlos Betancur Jaramillo: “cuando se rompe el principio de igualdad frente a las cargas públicas porque éstas exceden las conveniencias generales y normales, el Estado estará obligado al resarcimiento a nombre de todos para, así sea patrimonialmente, restablecer el principio aludido”. 9 (pie de página de la cita) CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, Sentencia de 23 de mayo de 1973, Exp. 978, Actor: Vitalia Duarte Vda. de Pinilla, C.P. Alonso Castilla Saiz. 10 (pie de página de la cita) CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, Sentencia de 20 de febrero de 1989, exp. 4655, C.P. Antonio José de Irisarri:“La existencia del Estado y su funcionamiento implica incomodidades o inconvenientes para los asociados, que éstos deben soportar en aras del bien

colectivo en tanto y en cuanto esas incomodidades no sobrepasen un determinado umbral: el de la igualdad de los ciudadanos ante la ley y las cargas públicas. Cuando quiera que se quiebre esa igualdad, aun por el obrar legítimo y ceñido al derecho de la administración, será preciso restablecerla, resarciendo los perjuicios que de tal manera hayan podido causarle, porque la equidad así lo impone (…)

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Carrera 5 No 15-80 Piso 20 PBX: 5 878750 FAX 12094 8 Expediente No 33.693 (2002-01390) Acción de Reparación Directa 2.3 Marco legal y jurisprudencial en materia de servicio público de transporte 2.3 (i) El artículo 3 de ley 105 de 199311, define el transporte público y los principios que lo gobiernan. “El transporte público es una industria encaminada a garantizar la movilización de personas o cosas por medio de vehículos apropiados a cada una de las infraestructuras del sector, en condiciones de libertad de acceso, calidad y seguridad de los usuarios sujeto a una contraprestación económica y se regirá por los siguientes principios:

I.DEL ACCESO AL TRANSPORTE:

(…) c. Que las autoridades competentes diseñen y ejecuten políticas dirigidas a fomentar el uso de los medios de transporte, racionalizando los equipos apropiados de acuerdo con la demanda y propendiendo por el uso de medios de transporte masivo. (…)

2. DEL CARÁCTER DE SERVICIO PÚBLICO DEL TRANSPORTE: La operación del transporte público en Colombia es un servicio público

bajo la regulación del Estado, quien ejercerá el control y la vigilancia necesarios para su adecuada prestación en condiciones de calidad, oportunidad y seguridad. Excepcionalmente la Nación, las Entidades Territoriales, los Establecimientos Públicos y las Empresas Industriales y Comerciales del Estado de cualquier orden, podrán prestar el servicio público de transporte, cuando este no sea prestado por los particulares, o se presenten prácticas monopolísticas u oligopolísticas que afecten los intereses de los usuarios. En todo caso el servicio prestado por las entidades públicas estará sometido a las mismas condiciones y regulaciones de los particulares. (…)

5. DE LAS RUTAS PARA EL SERVICIO PÚBLICO DE TRANSPORTE DE PASAJEROS: Entiéndase por ruta para el servicio público de transporte el trayecto comprendido entre un origen y un destino, con un recorrido determinado y unas características en cuanto a horarios, frecuencias y demás aspectos operativos. “Esta teoría se aplica de manera excepcional y por equidad, precisamente porque es subsidiaria, de modo que ha de recurrirse a ella tan sólo en eventos en los que el caso concreto examinado no logre un encasillamiento dentro de otros regímenes de responsabilidad y se aprecie por el sentenciador que esa ausencia de tipicidad, si así puede decirse, comporta vulneración injustificada del principio de equidad. Por ello es quizás aquella en la cual el fundamento mediato de la responsabilidad, que consiste en la violación del principio de igualdad frente a las cargas públicas que campea en la Constitución, opera de manera directa”. 11 “por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y

las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones”

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Carrera 5 No 15-80 Piso 20 PBX: 5 878750 FAX 12094 9 Expediente No 33.693 (2002-01390) Acción de Reparación Directa El otorgamiento de permisos o contratos de concesión a operadores de transporte público a particulares no genera derechos especiales, diferentes a los estipulados en dichos contratos o permisos. El Gobierno Nacional a través del Ministerio de Transporte o sus organismos adscritos 12 , establecerá las condiciones para el otorgamiento de rutas para cada modo de transporte, teniendo en cuenta los estudios técnicos que se elaboren con énfasis en las características de la demanda y la oferta” (Resalto y subrayo) 2.3 (ii) Los artículos 4, 5 y 18 de la ley 336 de 199613, establecen, respectivamente: “Artículo 4º-El transporte gozará de la especial protección estatal y estará sometido a las condiciones y beneficios establecidos por las disposiciones reguladoras de la materia, las que se incluirán en el plan nacional de desarrollo, y como servicio público continuará bajo la dirección, regulación y control del Estado, sin perjuicio de que su prestación pueda serle encomendada a los particulares. Artículo 5º-El carácter de servicio público esencial bajo la regulación del Estado que la ley le otorga a la operación de las empresas de transporte público, implicará la prelación del interés general sobre el particular, especialmente, en cuanto a la garantía de la prestación del servicio y a la

protección de los usuarios, conforme a los derechos y obligaciones que señale el reglamento para cada modo”. Artículo 18.- El permiso para prestar el servicio público de transporte es revocable e intransferible, y obliga a su beneficiario a cumplir lo autorizado bajo las condiciones en él establecidas” (Resalto y subrayo) 2.3 (iii) La corte Constitucional en sentencia C-043/98, precisó frente a las situaciones que comprometen el interés público y la facultad que tiene el Estado de revocar, modificar o complementar las condiciones en que fueron expedidas las licencias de funcionamiento para operar el servicio público de transporte, bajo el entendido que las mismas no generan derechos adquiridos. “Las licencias, permisos o habilitaciones son actos administrativos de autorización otorgados por el Estado a los particulares, en ejercicio del poder de policía administrativa, para que, cumplidos ciertos requisitos legales o 12 Frase subrayada declarada inexequible Sentencia C-66 de 1999 Corte Constitucional. 13 "Por la cual se adopta el estatuto nacional de transporte".

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Carrera 5 No 15-80 Piso 20 PBX: 5 878750 FAX 12094 10 Expediente No 33.693 (2002-01390) Acción de Reparación Directa reglamentarios que consultan las necesidades del bien común y de la seguridad pública, aquéllos desarrollen una actividad amparada por el ordenamiento jurídico, como ocurre en el caso de los servicios públicos. Por esta razón, la licencia, permiso o habilitación constituye el título sin el cual la actividad desplegada por el particular deviene ilegítima.

La ultima-ratio de las autorizaciones o habilitaciones reside entonces en la obligación que tiene el Estado de proteger los intereses de la comunidad, de los posibles perjuicios que la ejecución indiscriminada e incontrolada de la actividad de los particulares pudiera generarle. De ahí que la Administración no pueda limitar su intervención a la decisión inicial de conceder el permiso o licencia, frente al eventual incumplimiento de las condiciones exigidas, o frente al surgimiento de unas nuevas que se impongan para la ejecución óptima de la empresa. Precisamente, al analizar una norma de la legislación española (Art. 16 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales) que prevé la revocación de las licencias de operación cuando desaparecen las circunstancias que motivaron su otorgamiento o sobrevienen otras que, de haber existido en su momento, habrían justificado la denegación, el tratadista español García de Enterría señala: "El precepto en cuestión rompe, pues, acertadamente con el tópico principio de la intangibilidad de los actos declarativos de derechos y lo hace a partir de un dato capital: la vinculación necesaria de este tipo de autorizaciones a las circunstancias concurrentes en el momento en que se otorgaron y el implícito condicionamiento de las mismas a la permanente compatibilidad de la actividad autorizada con el superior interés público, cuya prevalencia no puede quedar subordinada al resultado de una valoración inicial inmodificable.14 La intervención estatal en el otorgamiento y prórroga de las licencias, reviste aún mayor importancia en tratándose de aquellas que se dan para ejercer una actividad que, si bien beneficia al autorizado, implica la

prestación de un servicio público. En estos casos, al igual que ocurre con el contrato estatal de concesión de servicios públicos, la Administración goza de ciertos derechos y prerrogativas ante los beneficiarios de las mismas como son, entre otros: 1) el derecho a introducir las modificaciones que considere necesarias para obtener una mejor organización y funcionamiento del servicio; 2) el derecho a exigir al operador del servicio la adaptación del mismo a las nuevas demandas o conveniencias para los usuarios; 3) la prerrogativa de vigilancia y control sobre la actividad desarrollada, el cual se justifica por el interés público que aquella involucra, y que, finalmente, origina el otorgamiento de la licencia; 4) el derecho a exigir del operador del servicio el cumplimiento debido y la ejecución del mismo, 5) el derecho a revocar la licencia de funcionamiento antes de cumplirse el plazo estipulado, por razones de interés público o por circunstancias previamente definidas en la Constitución, la ley o los reglamentos. En consecuencia, cuando la actividad llevada a cabo por el particular involucra intereses que superan a los suyos propios y comprometen derechos de la 14 (Pie de página de la cita) GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo, Curso de Derecho Administrativo, tomo II, pág. 140 y 141, Editorial Civitas, Madrid, España, 1992.

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Carrera 5 No 15-80 Piso 20 PBX: 5 878750 FAX 12094 11 Expediente No 33.693 (2002-01390)

Acción de Reparación Directa colectividad en los que media un interés público, es deber de la Administración no sólo velar por su cumplimiento eficiente, so pena de revocar el permiso de operación, sino también el de reacondicionarlo o adecuarlo, en forma razonada y justa, a las circunstancias sobrevinientes a su expedición, y que hubieran sido determinantes para concederlo de haber existido en su oportunidad. Ello en manera alguna busca desconocer el derecho que la Administración otorga al parti