PGN - LIMITES DE CREDITO - Límites para accionistas

Concepto Nº 056 Bogotá D.C., 7 de marzo de 2003

H. CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

E. S. D.

Consejero Ponente Dra. MARÍA INÉS ORTIZ BARBOSA Referencia: 1100103270002002007801

Radicado: 13418

Asunto: Nulidad Decreto Nacional 1886 del 3 de agosto de 1994.

Actor: YENNY DEL PILAR SANDOVAL ESPITIA De conformidad con lo establecido en los artículos 277 numeral 7 de la Constitución Política, 127, 210 y 212 del Código Contencioso Administrativo, en el Decreto 262 de 22 de febrero de 2000, y en la Resolución 204 de julio de 2001, obrando dentro de la oportunidad legal en el proceso de la referencia, está Delegada del Ministerio Público procede a emitir su correspondiente alegato de conclusión.

I. ANTECEDENTES La ciudadana Yenny del Pilar Sandoval Espitia, en ejercicio de la acción pública que consagra el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, solicita al Consejo de Estado declarar la nulidad del Decreto 1886 del 3 de agosto de 1994, expedido por el Gobierno Nacional “ Por el cual se adiciona el Decreto 2360 de 1993, sobre límites de crédito”.

Pide la suspensión provisional de los efectos del mencionado Decreto invocando el artículo 152 del Código Contencioso Administrativo, por Expediente 13418 2 encontrar que quebranta en forma manifiesta el artículo 49 del Decreto Ley 663 de 1993, pues mientras esta disposición autoriza al Gobierno para

señalar límites de crédito a los intermediarios financieros, el Decreto acusado establece la prohibición extensiva hasta por un periodo de un año, para que ninguna institución financiera realice operaciones activas de crédito con la persona natural o jurídica que llegue a adquirir o poseer una participación superior o igual al diez por ciento (10%) del capital de dicha entidad, aspecto este acerca del cual, la actora pregunta si para el Gobierno la prohibición del crédito por un año a un accionista, significa que su límite es cero (0). Cita como normas superiores infringidas los artículos 150-19 y 189-25 de la Carta Política y el artículo 49 del Decreto Ley 663 de 1993 - Estatuto Orgánico del Sistema Financiero-, en razón a que el Ejecutivo al intervenir el sector financiero a través de Decreto 1886 de 1994, so pretexto de democratizar el crédito, estableció no un límite sino una prohibición total y absoluta que desborda la potestad de intervención. La demandante expone, que el Ejecutivo solamente puede intervenir la actividad financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos provenientes del ahorro privado, sujetándose a los mandatos, objetivos y criterios que en tal sentido el Legislador defina, pues a partir de la vigencia de la Carta Fundamental de 1991, el Presidente de la República perdió las facultades exclusivas y excluyentes que la reforma constitucional de 1968 le confería para regular omnímodamente el sector financiero. La Sala de lo Contencioso Administrativo -Sección Cuarta del Consejo de

Estado - dictó auto del 5 de septiembre de 2002, por el cual admitió la demanda y negó la suspensión provisional solicitada. El apoderado judicial de la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al contestar la demanda solicita al Consejo de Estado no acceder a las pretensiones de la actora y declarar la legalidad del Decreto impugnado, Expediente 13418 3 porque de acuerdo con la Constitución vigente y la jurisprudencia emanada de la Corte Constitucional, el Órgano Ejecutivo goza de la flexibilidad necesaria para ejercer en forma dinámica su gestión administrativa y de colaboración, acorde con las pautas y directrices que el Congreso de la República fija de manera amplia por medio de leyes marco sobre determinadas materias de reconocida complejidad y constante evolución, a fin de regular específicamente sobre aspectos que demanden los asuntos previstos en esas normas, pero sin apartarse de los parámetros generales que traza el Órgano Legislativo. Expresa, que el artículo 5 de la Ley 35 de 1993, incorporado al Estatuto Orgánico del Sistema Financiero en su artículo 49, mantiene la facultad de intervención que la Constitución confiere al Ejecutivo, para efectos de promover la democratización del crédito, pudiendo fijar a las entidades vigiladas, con flexibilidad y para tal fin, límites máximos adecuados a la naturaleza y variabilidad del mercado financiero, consistentes incluso, en prohibiciones temporales para la realización de una determinada actividad, tendientes a concretar los objetivos propuestos por la ley.

Concluye: “Limitar significa, de acuerdo con el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española,`(...)3. Fijar la extensión que puede tener la autoridad o los derechos y facultades de alguien. Entonces el prohibir a una entidad financiera, solo de manera temporal, la realización de operaciones activas de crédito con personas que adquieran o posean participaciones en determinada cuantía en la misma entidad, supone que lo podrá hacer una vez cumplido el término de la limitación de un año, con lo que a todas luces se está fijando vía decreto la extensión de un derecho(...)”. “....”. “Es de la naturaleza propia del ejecutivo contar con la capacidad suficiente para el desarrollo de las materias confiadas por la Ley 35 de 1993, pues requiere del dinamismo suficiente para surtir las modificaciones que el Expediente 13418 4 cumplimiento de los objetivos dispuestos por la ley requieran. Si la anterior ley hubiese dispuesto de una prohibición como límite de las operaciones activas de los accionistas de una institución financiera, estaría a todas luces invadiendo la órbita propia del ejecutivo, pues una consideración de tal tenor solo puede radicarse en cabeza de este último dado su peculiar contenido dinámico y porque pasaría de la fijación de objetivos, criterios y parámetros a la concreción de medidas aptas para su consecución, lo que de hecho es del resorte exclusivo del ejecutivo”.

II. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO Se solicita mediante la presente acción la nulidad del Decreto 1886 del 3 de agosto de 1994, expedido por el Gobierno Nacional, “Por el cual se adiciona

el Decreto 2360 de 1993, sobre límites de crédito”, cuyo Artículo 1º y Parágrafo disponen. “ Artículo 1º. Límites para accionistas. Ninguna entidad sometida al control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria podrá realizar operaciones activas de crédito con la persona natural o jurídica que llegue a adquirir o poseer una participación superior o igual al diez por ciento (10%) del capital de dicha entidad. La prohibición establecida en el inciso anterior se extenderá hasta por un periodo de un año contado a partir de la fecha en que el hecho se produzca. Parágrafo. El cumplimiento de lo previsto en el presente artículo se verificará con sujeción al inciso segundo del artículo 13 del Decreto 2360 de 1993”. A juicio de la actora la anterior disposición quebranta el artículo 49 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, al establecer so pretexto de democratizar el crédito, no un límite sino una prohibición total y absoluta que desborda la potestad del Gobierno para intervenir la actividad financiera, como quiera que se aparta de los mandatos, objetivos y criterios definidos en Expediente 13418 5 tal sentido por el Legislador a través del artículo 5 de la Ley 35 de 1993, incorporado en el citado artículo 49 del Decreto Ley 663 de 1993. El artículo 49 del Decreto Ley 663 de 1993 preceptúa: “El Gobierno Nacional intervendrá para promover la democratización del crédito. Para este efecto fijará a las entidades objeto de intervención límites máximos de crédito o de concentración de riesgos para cada persona natural

o jurídica, en forma directa o indirecta, y las reglas para su cálculo” . Además, el Gobierno Nacional podrá dictar normas con el fin de evitar que en el otorgamiento de crédito por parte de las instituciones sometidas a la inspección y vigilancia de la Superintendencia Bancaria se empleen prácticas discriminatorias relacionadas con sexo, religión, filiación política y raza u otras situaciones distintas a las vinculadas directamente con el riesgo de la operación y la capacidad de pago del solicitante. Para este mismo propósito, el Gobierno Nacional podrá definir y prohibir prácticas que constituyan exigencia de reciprocidades con el fin de evitar que a través de las mismas se impida injustificadamente el acceso al crédito o a los demás servicios financieros”. La facultad de intervención que el Gobierno Nacional ejerce para promover la democratización del crédito, lo reviste expresamente de competencia - como lo dispone el artículo 49 del Estatuto Orgánico del Sistema Financieropara fijar a las entidades financieras los límites máximos de crédito o de concentración del riesgo; señalar las reglas de cálculo de aquellos y dictar normas encaminadas a prevenir la utilización de prácticas discriminatorias o el aprovechamiento de situaciones que no guarden relación directa con el riesgo de la operación y la capacidad de pago del solicitante o constituyan exigencias de reciprocidad que impidan injustificadamente el acceso al crédito y en general a los servicios financieros. En tal sentido la Procuraduría delegada observa, que el Presidente de la República goza de amplitud legal para ajustar el Programa de Expediente 13418 6 Democratización del Crédito, con los elementos y medidas aptos para el logro

de ese propósito, el cual no puede entenderse solo como una asunto aparente o en el que no tenga importancia la participación en el capital de las entidades financieras, de las personas naturales o jurídicas accionistas. Este aspecto, junto con otros factores tales como el sexo, la religión, filiación política, raza, etc., deben interpretarse de conformidad con la ley, como criterios del Legislador que el Ejecutivo debe tener en cuenta para evitar que el otorgamiento del crédito se vuelva discriminatorio o injustificadamente inalcanzable; improductivo el propósito de democratización y limitada completamente la facultad del Ejecutivo para desarrollar específicamente las pautas generales previstas en la ley. Este Despacho no encuentra que el Decreto acusado exceda las facultades propias del Ejecutivo o introduzca una medida contraria a la ley, al reglamentar que ninguna entidad financiera puede realizar operaciones activas de crédito, hasta por un periodo de un año, con personas naturales o jurídicas que lleguen a adquirir o poseer una participación superior o igual al diez por ciento (10%) del capital de dichas entidades, pues es claro, que si se trata de la democratización del crédito, resulta razonable y ajustado al espíritu de la ley, que los mencionados accionistas no puedan temporalmente gozar de los cupos de crédito, para evitar justamente, su concentración en esas personas y además, alcanzar la adecuada distribución del riesgo, proteger los intereses de los ahorradores y garantizar la estabilidad económica y financiera de las instituciones del sector. La citada actuación administrativa, cuya legalidad se discute, adopta en concepto de esta agencia del Ministerio Público, una práctica sana que busca

la igualdad en el otorgamiento del crédito y evita que los accionistas de las entidades financieras sean permanentemente los primeros beneficiados, impidiendo a otros el acceso a esos mismos servicios. Expediente 13418 7 Así pues, para esta Procuraduría Delegada, los argumentos de la actora no revisten sustento y en consecuencia, solicita respetuosamente a la H. Sala, desestimar las súplicas de la demanda. Señores Consejeros,

LIDA BEATRIZ SALAZAR MORENO

Procuradora Sexta Delegada en lo Contencioso

Proyectó: N. G. de G. / Revisó: L.B.S.M.