PGN - LIQUIDACION DE CONTRATO - Por vía de jurisprudencia del consejo de estado es de dos

PROCURADURÍA DELEGADA PARA LA MORALIDAD PÚBLICA

Radicación 162-46231-00 Disciplinado Héctor Quintero Arredondo Cargo y Entidad ex Presidente FINDETER Quejoso Contraloría General de la República Fecha queja 10 de agosto de 2000 Fecha Hechos marzo de 1998 Asunto Archivo Bogotá, D.C., 17 de julio de 2003

I. ASUNTO Procede el Despacho a proferir fallo de primera instancia, dentro de la investigación disciplinaria adelantada en contra de Héctor Quintero Arredondo, Presidente FINDETER, sin que se vislumbren irregularidades que puedan viciar con nulidad la actuación.

II. HECHOS Dio origen a la presente investigación disciplinaria, el informe de la Contraloría General de la República remitido a la Procuraduría General de la Nación mediante oficio 85112-SVDR-207 del 10 de agosto de 2000, mediante el cual señaló que en desarrollo de la Auditoria Integral realizada a la Financiera de Desarrollo Territorial S.A. – FINDETER –, se encontraron irregularidades relacionadas con el convenio interadministrativo de consultoría C-022/98 celebrado entre esa entidad y la Universidad Nacional de Colombia, cuyo objeto era ejercer labores de interventoría de los contratos 109-97, 110-97 y 113-97 suscritos entre el Fondo de Cofinanciación para la Inversión Social FIS y las Empresas Didácticas Kingraf Ltda. y Vitrinal del Norte S.A. para la producción y entrega de 57.500 unidades de tangrams, 57.500 unidades de ábacos abiertos y 57.500 unidades de juegos didácticos para la

enseñanza de la lectoescritura, por valor de $56.000.000.00 y cuya fecha de terminación según informe de la Contraloría, fue el 2 de agosto de 1998, presentando una mora de dos años y ocho días para llevar a cabo la correspondiente liquidación (folios 2 y 3 cuaderno original).

III. ACTUACION PROCESAL Mediante providencia del 10 de noviembre de 2000, la Procuraduría Delegada para la Moralidad Pública abrió indagación preliminar (folio 4 cuaderno original); el 10 de agosto de 2001, se inició formal investigación disciplinaria contra de Héctor Quintero Arredondo en su condición de Presidente FINDETER, porque a 6 de diciembre de 2000, no se había liquidado el convenio 022/98, con lo que se incumplió la cláusula décimo tercera del mismo (folios 8 a 13 c. o.).

IV. PRUEBAS RECAUDADAS Memorando 81-02-000269 del 30 de marzo de 1998 (folio 48 anexo 3), copia del Manual de Funciones de Interventoría que establece los deberes y obligaciones de los interventores (folios 118 a 177 anexo 3), copia del acta de terminación y 1 liquidación bilateral del convenio interadministrativo de consultoría No. C-022/98 del 27 de febrero de 2001 (folios 2 a 4 anexo 3) y finalmente, certificación de la Jefe de la División de Asistencia Jurídica de FINDETER manifestando que la fecha de terminación del convenio C-022/98 fue el 22 de julio de 1998 (folio 94 anexo 3).

Con auto del 30 de abril de 2002, la Procuraduría Delegada para la Moralidad Pública formuló cargos disciplinarios en contra de Héctor Quintero Arredondo en su condición de presidente de la Financiera de Desarrollo Territorial S.A. FINDETER por incumplimiento de los deberes previstos en los numerales 1,2 y 22 del artículo 40 de la Ley 200 de 1995 y por incurrir en la prohibición que trata el numeral 7 del artículo 41 de la misma Ley 200 (folios 47 a 67 cuaderno original). El auto que formuló cargos fue notificado de forma personal al doctor Quintero Arredondo el 18 de junio de 2002 (folio 74 cuaderno original). El 28 de junio de 2002, el doctor Quintero Arredondo presentó memorial de respuesta al pliego de cargos formulado en su contra (folios 75 a 83 cuaderno original) y con el escrito de descargos anexó las siguientes documentos: Resolución No. 064 del 14 de abril de 1998, Resolución No. 020 del 29 de marzo de 1996, Acta del Comité de Administración No. 001 del 14 de abril de 1998, Acta de Junta Directiva No. 084 del 6 de mayo de 1998, liquidación de contrato de trabajo, Decreto No. 1907 del 15 de septiembre de 1998, apartes del Manual de funciones de interventoría, memorando 081-02-000269 del 30 de marzo de 1998 (folios 84 a 109 cuaderno original). Fotocopia del convenio interadministrativo de consultoría No. C-022/98 del 4 de

marzo de 1998 suscrito entre Héctor Quintero Arredondo en su condición de Presidente de la Financiera de Desarrollo Territorial S.A. FINDETER y Germán Suárez Betancourt, en su condición de Decano de la Facultad de Artes actuando en nombre y representación de la Universidad Nacional de Colombia (folios 49 a 54 anexo 3). Fotocopia comprobante de egreso No 837 por $28’000.000 del 16 de abril de 1998 por concepto de pago del anticipo del 50% (folio 30), orden de pago No. 990 del 13 de abril de 1998 (folio 33), fotocopia de factura de venta No. 0000558 del 24 de marzo de 1998 expedida por la Universidad Nacional de Colombia Facultad de Artes (folio 36). Fotocopia comprobante de egreso No 1438 por $16’800.000 del 5 de junio de 1998 por concepto de pago del 30% del contrato No. C-022/98, orden de pago No. 1349 del 3 de junio de 1998, fotocopia de factura de venta No. 0000572 del 12 de mayo de 1998 expedida por la Universidad Nacional de Colombia Facultad de Artes. Fotocopia comprobante de egreso No 1929 por $11’200.000 del 3 de septiembre de 1998 por concepto de cancelación del tercer y último pago del contrato C-022/981, orden de pago No. 1834 del 28 de agosto de 1998, fotocopia de factura de venta No. 0000587 del 23 de julio de 1998 expedida por la Universidad Nacional de Colombia Facultad de Artes (folios 23 y s.s.). Fotocopia del certificado de disponibilidad presupuestal No. 12 del 24 de febrero de

1998 por valor de $60’480.000 (folio 55 anexo 3). Fotocopia del registro presupuestal No. 6 del 5 de marzo de 1998 por valor de $60’480.000 (folio 56 anexo 3). Fotocopia 1 2 de la póliza única de seguro de cumplimiento No. 025 982105225 del 18 de marzo de 1998 (folios 57 a 60 anexo 3). Fotocopia de la propuesta de interventoría de contratos de adquisición de juegos didácticos de la Licitación Pública Internacional No. 002-97 presentada por la Universidad Nacional de Colombia de fecha 19 de enero de 1998 (folios 69 a 87 anexo 3). Fotocopia de informe final OP-189-98 de Interventoría presentado por la Universidad Nacional de Colombia de fecha 22 de julio de 1998 (folio 77 anexo 2) y documentos anexos (folios 78 a 186 anexo 2). Fotocopia de la certificación expedida por el Asesor de la Presidencia de FINDETER – Cuenta Especial FIS sobre la presentación del informe final por parte de la Universidad Nacional de Colombia y autorización para el pago del 20% del valor final del contrato (folio 21 anexo 3). Fotocopia de certificación del 12 de mayo de 1998 expedida por el supervisor del contrato de interventoría 022/98 respecto a la presentación de la Universidad Nacional de Colombia del primer informe de avance y autorización para el pago del 30% del valor total del contrato (folio 27 anexo 3). Fotocopia del Acta de Iniciación de la ejecución de la interventoría a la producción de los juegos didácticos convenio interadministrativo No. 022/98 suscrita por el

Asesor de Presidencia FINDETER – FISy el Director de Interventoría Juegos Didácticos de la Universidad Nacional de Colombia de fecha 31 de marzo de 1998 (folio 37 anexo 3). Fotocopia de memorando No. 081-02-000269 del 30 de marzo de 1998 por medio del cual se ordena la ejecución del contrato interadministrativo de consultoría No.022/98 y designa al doctor Roger Montes Sinning para continuar ejerciendo la supervisión y seguimiento sobre la interventoría externa contratada (folio 48 anexo 3). Fotocopia de justificación técnica y económica para la contratación de la interventoría de los contratos de producción del material didáctico plástico Nos. 109, 110 y 113 de 1997 suscrito por Roger Montes Sinning (folio 67 anexo 3). Oficio del 27 de agosto de 2001 suscrito por Ingrid Cecilia Espinosa, Jefe División de Asistencia Jurídica FINDETER (folios 92 a 94 anexo 3). Fotocopia Ley 57 de noviembre 14 de 1989 por la cual se autoriza la creación de la Financiera de Desarrollo Territorial S.A. FINDETER (folios 95 a 101 anexo 3). Fotocopia del Decreto 1087 del 30 de mayo de 1994 por el cual se aprueba una reforma estatutaria de FINDETER (folios 102 a 107 anexo 3). Fotocopia del Decreto 1691 del 27 de junio de 1997 por el cual se fusiona el Fondo de Cofinanciación para la Inversión Social – FIS – a la sociedad Financiera de Desarrollo Territorial S.A. – FINDETER – (folios 108 a 111 anexo 3). Fotocopia de la

Resolución No. 0091 del 14 de diciembre de 2000 por medio de la cual se actualiza el Manual de Funciones de Interventoría Versión 1 Código F – 23 – 01, de FINDETER (folios 118 y 119 anexo 3 ). Fotocopia de Manual de Funciones de Interventoría Código F-JU-001 Versión I octubre de 1997 (folios 120 a 172 anexo 3). Fotocopia de Acta de Terminación y Liquidación Bilateral del convenio interadministrativo de consultoría No. C-022-98 suscrito entre la Financiera de Desarrollo Territorial S.A. FINDETER y la Universidad Nacional de Colombia (folios 6 a 8 anexo 3).

IV. SÍNTESIS DE LOS CARGOS Esta Delegada formuló cargos contra el señor QUINTERO ARREDONDO, así: 3 “…la Financiera de Desarrollo Territorial S.A. -FINDETER-, como entidad contratante, no se avino al plazo fijado contractualmente, ni hizo uso de los dos meses más que le otorgaba la ley 446 para liquidar el convenio interadministrativo número C-022 y, por el contrario, concurrió a tal acto de cruce final de cuentas de común acuerdo con la entidad contratista una vez superado el término que por la vía interpretativa ha considerado el Consejo de Estado, es el máximo posible dentro del cual puede la entidad pública contratante actuar en materia de liquidación contractual.

Es cuestionable disciplinariamente en este caso el hecho de haberse producido la liquidación más allá de los plazos máximos que mediante concepto ha señalado como posibles el Honorable Consejo de Estado y también lo es en esta instancia, el

no encontrarse en principio una causal suficiente de justificación, al hecho de haber simplemente superado el plazo contractualmente fijado y el previsto en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, para que la Financiera de Desarrollo Territorial S.A. -FINDETERpromoviera o realizara el acto de liquidación o cruce final de cuentas. De esta manera resulta reprochable en la órbita de lo disciplinario, el hecho manifiesto de haber pretermitido para el acto de liquidación, el término fijado en el contrato y el término dispuesto en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo (en total cuatro meses desde la finalización del contrato), independientemente de la época en que la misma, una vez vencidos dichos plazos, se hubiere realizado De igual manera, QUINTERO ARREDONDO, en su condición de representante legal de la Entidad, debía conocer sus deberes y responsabilidades e igualmente los términos de vencimiento del convenio C-022, considerando que su proceder probablemente se originó en un obrar negligente, al no supervigilar, directa o por intermedio de otro funcionario, las obligaciones contractuales de la entidad que regentaba”.

V. DESCARGOS

1. La función liquidadora estaba delegada en el Director del FIS.

Manifiesta el doctor Quintero Arredondo que como Presidente de FINDETER, hizo uso de las facultades de delegación consagradas en la normatividad colombiana y adjuntó fotocopia de la Resolución 061 del 14 de abril de 1998 por medio de la cual el Presidente de la Financiera de Desarrollo Territorial S.A. FINDETER, efectuó algunas delegaciones en el Director de la Cuenta Especial Fondo de Cofinanciación

para la Inversión Social FIS (folios 84 a 86 cuaderno original). Con la enumeración de los documentos que contienen los actos de delegación, señala el doctor Quintero Arredondo, la función liquidadora de los contratos del FIS no estaba en cabeza del presidente de FINDETER, sino en cabeza del Director del FIS.

2. Existencia de un plazo más que suficiente para liquidar el contrato C-22 cuando se produjo su retiro de la Presidencia de FINDETER. 4 2.1 Tiempo de servicio en FINDETER. Afirma el doctor Quintero Arredondo en sus descargos que ocupó el cargo de Presidente de FINDETER entre el 15 de abril de 1997 y el 22 de septiembre de 1998 (folio 103 cuaderno original). 2.2 El plazo para liquidar los contratos. Señala el disciplinado que suponiendo que sea un lapso de cuatro meses el tiempo del cual dispone la administración para efectuar la liquidación de los contratos, este plazo debe correr desde la suscripción del acta de terminación de los contratos, acta que debe suscribirse entre las partes antes o de manera concomitante con el acta de liquidación. 2.3 La situación del disciplinado ante el plazo. Según las conclusiones del doctor Quintero Arredondo, existía plazo para liquidar el contrato hasta el 3 de enero de 1999, quedaban tres meses y once días para cumplir con la obligación y por lo tanto, al momento de dejar la presidencia de FINDETER, existía un plazo para cumplir con la obligación de liquidar el contrato de consultoría C22/98, el plazo estaba pendiente.

3. El papel de interventoría.

Cita el doctor Quintero Arredondo el memorando 081-02 del 30 de marzo de 1998 de

la Dirección Jurídica en el que se informó al Doctor ROGER MONTES SINNING que "no obstante que la interventoría de los contratos 109, 110 y 113 de 1997 estará a cargo de la Universidad, usted continuará ejerciendo la supervisión y seguimiento sobre la interventoría externa contratada" y señala que el papel del interventor es fundamental para el proceso de liquidación ya que, tiene funciones tales como informar por lo menos sobre la ejecución y avance del contrato, sobre problemas de atrasos sobre costos, elaborar actas que deben ser enviadas al representante legal o al jefe de la dependencia que suscribe el contrato, preparar entre otras, las actas de iniciación, recibo parcial y definitivo, suspensión y liquidación del contrato. Las anteriores funciones se encuentran relacionadas en el Manual de Interventoría y el investigado solicita tener en cuenta este acto administrativo para efectos de evaluar responsabilidades de los servidores públicos.

4. El resultado de la Liquidación.

Finalmente manifiesta el disciplinado que no hubo daño alguno para los intereses del Estado y manifiesta que los aportes de ésta acción del Estado fueron materia de grandes elogios para las autoridades educativas de Colombia, para el claustro universitario, para los fabricantes y para el FIS y FINDETER.

VI. CONSIDERACIONES DE LA DELEGADA

DEL PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD

1. En el pliego de cargos formulados contra el doctor HÉCTOR QUINTERO ARREDONDO, se dijo que en su condición de Presidente de la Financiera de Desarrollo Territorial S.A. – FINDETER – pudo incurrir en la prohibición señalada en el artículo 41 numeral 7 de la Ley 200 de 1995; posiblemente incurrió en el

desconocimiento de los deberes señalados en el artículo 40 ibídem, numerales 1, 2 y 22; pudo desatender claros preceptos de carácter legal en materia de liquidación de contratos como el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, el artículo 136 numeral 10, 5 literal d del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998. En virtud de ello anterior y acudiendo al Principio de favorabilidad, este Despacho procederá a aplicar el contenido sustantivo de la Ley 200 de 1995, con el fin de respetar las formas del debido proceso tal como lo establece el artículo 29 de la Constitución Política.

DEL CASO CONCRETO

2. Los descargos presentados por el servidor público disciplinado giran en torno a su desvinculación de FINDETER el 22 de septiembre de 1998, argumento que fundamenta su solicitud de archivo de la actuación, porque cuando él se retiró de la entidad aun quedaba un margen de tiempo suficiente para proceder a liquidar el convenio suscrito con la Universidad Nacional.

3. De conformidad con la certificación expedida por la División Jurídica de FINDETER la fecha de terminación del convenio fue el 22 de julio de 1998, de modo que la liquidación debió llevarse a efecto el 23 de septiembre de 1998 sin que ello ocurriera así. En efecto, según el convenio C-022/98, cláusula décima tercera, el plazo de liquidación estipulado fue de dos (2) meses, así: “CLÁUSULA DÉCIMA TERCERA.-LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO: Dentro de los dos (2) meses siguientes a la fecha de

terminación del convenio, las partes contratantes procederán a su liquidación. Si ello no fuere posible se hará conforme a lo establecido en el artículo 61 de la Ley 80 de 1993...”. En efecto señala el Código Civil: Artículo 67o. Inciso 1º, modificado por el artículo 59 del Código de Régimen Político y Municipal. Todos los plazos de días, meses o años de que se haga mención legal, se entenderá que terminan a la media noche del último día del plazo. Por año y por mes se entienden los del calendario común, por día el espacio de veinticuatro horas; pero en la ejecución de las penas se estará a lo que disponga la ley penal. El primero y última día de un plazo de meses o años deberán tener un mismo número en los respectivos meses. El plazo de un mes podrá ser, por consiguiente, de 28, 29, 30 o 31 días, y el plazo de un año de 365 o 366 días, según los casos. Si el mes en que ha de principiar un plazo de meses o años constare de más días que el mes en que ha de terminar el plazo, y si el plazo corriere desde alguno de los días en que el primero de dichos meses excede al segundo, el último día del plazo será el último día de este segundo mes. Se aplicarán estas reglas a las prescripciones, a las calificaciones de edad, y en general a cualesquiera plazos o términos prescritos 6 en las leyes o en los actos de las autoridades nacionales, salvo que en las mismas leyes o actos se disponga expresamente otra cosa.” Y respecto del cómputo de plazos dispone: “Artículo 68, Subrogado por el artículo 60 del Código de Régimen

Político y Municipal. Cuando se dice que un acto debe ejecutarse en o dentro de cierto plazo, se entenderá que vale si se ejecuta antes de la media noche en que termina el último día del plazo. Cuando se exige que haya transcurrido un espacio de tiempo para que nazcan o expiren ciertos derechos, se entenderá que estos derechos nacen o expiran a la media noche del día en que termine el respectivo espacio de tiempo. Si la computación se hace por horas, la expresión dentro de antas horas, u otra semejante, designa un tiempo que se extiende hasta el último minuto de la última hora inclusive; y la expresión después de tantas horas, u otra semejante, designa un tiempo que principia en el primer minuto de la hora que sigue a la última del plazo. Inc.3º - Subrogado. CRPM, Art.61. Cuando se dice que una cosa debe observarse desde tal día, se entiende que ha de observarse desde el momento siguiente a la media noche del día anterior; y cuando se dice que debe observarse hasta tal día, se entiende que ha de observarse hasta la media noche del dicho día”. En defecto del término anterior, la liquidación debía surtirse dentro de los dos meses siguientes al vencimiento del término estipulado [artículo 136 CCA., adicionado por la ley 446 de 1998], es decir el 23 de noviembre de 1998, sin que ocurriera el acto en tal ocasión; ahora, por vía interpretativa de la jurisprudencia del Consejo de Estado, dos años contados a partir de la sumatoria de los dos plazos anteriores, es decir, el 23 de noviembre de 2000, sin embargo como quedó acreditado en la actuación la liquidación tuvo lugar el 27 de febrero de 2001. Finalmente el acto de

cruce de cuentas arrojó un saldo cero, es decir, inexistencia de obligaciones o contraprestaciones pendientes a cargo de las partes.

4. Se ha acreditado que el doctor Héctor Quintero Arredondo, dejó de ser Presidente de FINDETER el 22 de septiembre de 1998, con lo cual no le resulta atribuible la omisión presentada entre esa fecha y la máxima posible para llevar a cabo la liquidación, es decir, hasta el 23 de septiembre de 2000 (folio 151 c.o.) Si bien es cierto que hasta el día 22 de septiembre de 1998, último de permanencia del disciplinado como Presidente FINDETER, podía haber llevado a cabo la liquidación, pues disponía de términos legales y contractuales para ello, también lo es que el plazo para efectuar la liquidación, como quedó explicitado no había finiquitado, restaban aun más de dos años, por tanto tal omisión no le es atribuible, como no le resulta asignable tampoco la omisión considerable de los dos años y dos meses posteriores en los que la misma continuó presentándose.

7 En este caso, la administración de FINDETER omitió, como se ha reiterado, liquidar un contrato dentro del término contractual estipulado, dentro del plazo legal adicional establecido por la ley 446 de 1998 y dentro de los dos años más que por vía jurisprudencial se han determinado como límite, hechos por los que se sigue investigación contra otros funcionarios. Sin embargo, el doctor Héctor Quintero Arredondo dejó de ser el funcionario competente y obligado a cumplir con los mismos plazos, un día antes de que el primero de ellos finalizara. En consecuencia se aceptarán los argumentos expuestos en los descargos, con los

que se ha desvirtuado el cargo endilgado y se procederá a absolver de responsabilidad disciplinaria al doctor HÉCTOR JOSÉ QUINTERO ARREDONDO, porque con su actuar no incurrió en la falta disciplinaria atribuida. Por lo expuesto, la Procuraduría Delegada para la Moralidad Pública, en uso de sus atribuciones legales y reglamentarias, RESUELVE: PRIMERO: DECLARAR DESVIRTUADOS Y NO PROBADOS los cargos atribuidos contra el doctor HÉCTOR JOSÉ QUINTERO ARREDONDO, con cédula 8.290.274 de Medellín, Presidente de la Financiera de Desarrollo Territorial S.A. -FINDETER-, en consecuencia se le ABSUELVE de los cargos disciplinarios endilgados, conforme a las circunstancias de lugar, tiempo y modo expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR el contenido de esta decisión al interesado, a través de la Procuraduría Regional de Antioquia, a la que se remitirá por la Unidad Coordinadora para la Contratación Estatal, despacho comisorio con los exhortos a que haya lugar.

TERCERO: REMITIR a la División de Registro y Control de la Procuraduría General de la Nación copia de esta decisión para lo de su competencia.

CUARTO: CONTRA esta decisión procede el recurso de apelación, en los términos del artículo 115 del CDU.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Procurador Delegado PD Moralidad Pública/Exp. 162-46231-00

JFRC/Lam/CPTF.

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