PGN - LIQUIDACION OFICIAL DE CORRECCION - Términos y fundamento legal.

Concepto 071 - 2020 - 112357 Bogotá D.C., 12 de marzo de 2020 DIAN-Nulidad de conceptos sobre corrección de declaraciones tributarias CORRECCION DE DECLARACION TRIBUTARIA-Fijación del plazo máximo para presentarla/CORRECCION DE DECLARACION TRIBUTARIA-Toda declaración presentada con posterioridad a la declaración inicial/CORRECCION DE DECLARACION TRIBUTARIA-Fundamento legal. Según la fijación del litigio se debe determinar si el plazo señalado en los conceptos demandados como límite para corregir las declaraciones que aumentan el saldo a favor o disminuyen el saldo a pagar esto es, de dos (2) años siguientes al vencimiento del término para declarar, desconoce o no el artículo 589 del E.T, en los términos anteriores a la Ley 1819 de 2016, y demás normas superiores, que según lo manifiesta el demandante, no fijan un plazo máximo para presentar las solicitudes de corrección de las declaraciones. El E.T. en el Título II del Libro 5° sobre procedimiento, capítulo II – declaraciones tributarias – regula lo relacionado con la corrección de las declaraciones tributarias, en cuyo artículo 588 autoriza al contribuyente para corregir dentro de los dos (2) años siguientes al vencimiento del plazo para declarar y antes de que se le notifique el requerimiento especial, o pliego de cargos, respecto de la declaración objeto de corrección, debiendo liquidarse la correspondiente sanción por corrección. Prevé que toda declaración presentada con posterioridad a la declaración inicial, se considera como una corrección a la declaración inicial o a la última corrección presentada, según el caso.

CONTRIBUYENTE-Autorización para corregir la declaración tributaria inicial/LIQUIDACION OFICIAL DE CORRECCION-Términos y fundamento legal. El artículo 589 autoriza al contribuyente para corregir con el fin de disminuir el valor a pagar o aumentar al saldo a favor, previa solicitud a la Administración de Impuestos correspondiente, dentro del término de un (1) año, contado a partir de la fecha de vencimiento del plazo para declarar (inc. 1). Imponía a la Administración practicar la liquidación oficial de corrección, dentro de los seis meses siguientes a la fecha de la solicitud en debida forma, so pena de que el proyecto de corrección sustituyera a la declaración inicial (inc. 2). DECLARACION TRIBUTARIA-Sanción por improcedencia de la corrección. Previó la sanción por improcedencia de la corrección (inc. 3) y específicamente dispuso que la oportunidad para presentar la solicitud se contara desde la fecha de la presentación, cuando se tratara de una declaración de corrección (inc. 4). En el parágrafo único reguló lo relacionado con las correcciones por incremento en los anticipos del impuesto. El citado artículo 589 modificado por la Ley 1819 de 2016 autorizó la corrección voluntaria de la declaración privada con el fin de disminuir el valor a pagar o aumentar al saldo a favor, presentando la respectiva declaración por el medio al cual se encontrara obligado el contribuyente, dentro del año siguiente al vencimiento del término para presentar la declaración (inc. 1). Dispuso lo relacionado con la facultad de revisión sobre las declaraciones de corrección (inc. 2) y mantuvo el parágrafo sobre las correcciones

relacionadas con el anticipo del impuesto. En el parágrafo transitorio dispuso la vigencia de Procuraduría Sexta Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 15-80 Piso 19 Tel.:5 87 87 50 ext. 11931 www.procuraduria.gov.co 2 este precepto, una vez la Administración Tributaria realizara los ajustes informáticos necesarios y lo informara así en su página web, plazo que no podrá exceder un (1) año contado a partir del 1o de enero de 2017. Las normas anteriores claramente permiten al contribuyente corregir voluntariamente:- en general sus declaraciones dentro de los dos (2) años (actualmente 3) contados desde el vencimiento del plazo para declarar, y define como una corrección la efectuada a la declaración inicial o a la última corrección.- dentro del año (1) contado desde el vencimiento del plazo para declarar, cuando se disminuya el impuesto o se aumente el saldo a favor, y, en todo caso, - la declaración corregida, que no mantuvo, antes de la vigencia de la modificación al artículo 589, dentro del año contado desde la presentación de dicha declaración. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO-Solicita respetuosamente a la honorable sala negar las pretensiones de nulidad de los conceptos 014116 y 020292 de 2017 DIAN. Ahora bien, el demandante adujo como vulnerados con los Conceptos demandados los principios y derechos fundamentales que mencionó, pero solo con base en la restricción del término para corregir la declaración de corrección, sin plantear argumentos para demostrar tal violación, como debió hacerlo porque es propio de la justicia rogada que orienta la

jurisdicción contenciosa administrativa, razón por la cual no hay modo de efectuar un examen al respecto, y en consecuencia, los argumentos que expuso carecen de sustento para la prosperidad de la acción. 3 Señores

MAGISTRADOS DEL CONSEJO DE ESTADO

Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Cuarta

E. S. D.

Consejero Ponente: Doctor MILTON CHAVES GARCÍA Referencia: 11001032700020190000500

Radicado: 24350

Asunto: Nulidad Conceptos 014116 y 020292 de 2017 DIAN – Término corrección declaración Actor: WILFRIDO JOSÉ BALLESTEROS BARRERA Conforme a los artículos 277 numerales 1, 3 y 7 de la Constitución Política; 247 del C.P.A.C.A.; 30 del Decreto 262 de 2000; el Decreto 1408 de 2019 y las Resoluciones 371 de 2005, 425 y 460 de 2019 del Procurador General, esta agencia del Ministerio Público procede a emitir concepto en el asunto de la referencia.

ANTECEDENTES

I. La demanda.

1. Los actos demandados. - Concepto 014116 de julio de 2017 mediante el cual, frente a la modificación del artículo 589 del E.T. por el artículo 274 de la Ley 1819 de 2016, dejando el plazo de corrección en un año desde el vencimiento para declarar, se interpretó que ello significaba que se eliminaba la posibilidad de contar el año para corregir desde la última corrección, sin superar los dos años referidos en el artículo 588 del E.T., como

indicaba el régimen anterior. Indicó, que respecto de los vencimientos de declaraciones antes de dicha modificación se aplicaba en la corrección a la declaración el artículo 589 anterior, es decir, desde la última corrección sin superar los dos años desde el vencimiento del plazo para declarar, en cuanto el parágrafo transitorio condicionó la aplicación de tal modificación al ajuste de los sistemas informáticos de la DIAN, después del cual no se presentaba proyecto de corrección. - Concepto 020292 de octubre de 2017 en que, al suponer, en un primer caso, la implementación del Sistema Informático Electrónico - SIE de Diligenciamiento el 3112-2017 acorde con la citada reforma, y responder, si respecto de una declaración de corrección del artículo 589 E.T., con vencimiento para declarar antes de estar vigente dicha modificación, se presentaba a través del SIE o con solicitud de proyecto de corrección, se remitió al Concepto anterior e interpretó que la modificación al artículo 589 entraba en vigencia cuando la DIAN hiciera los ajustes automáticos necesarios e informara en su página web sin exceder de un año desde 4 el 1° de enero de 2017, y que el factor determinante de los términos y procedimiento aplicables era la fecha de presentación de la declaración inicial, no el vencimiento del plazo para declarar. Estableció el modo en que se regían los términos para la corrección del artículo 589, según las declaraciones iniciales se presentaran: 1) antes de la publicación de la ley, 2) después de esta y antes de la vigencia del nuevo artículo 589, y 3) en vigencia de este. Igualmente el procedimiento, en el primer y segundo caso antes de implementarse el

SIE con proyecto de corrección, y si era después, se debía presentar la respectiva declaración de corrección por el medio al que se esté obligado: electrónico o litográfico. En el tercer caso, dispuso que los términos se regían por el nuevo artículo 589 – año siguiente al vencimiento para presentar la declaración, y una vez implementado el SIE se presentaba la declaración de corrección por el medio al que se estuviese obligado: electrónico o litográfico. En un segundo caso, a partir del anterior artículo 589 inc. 5°, cuando se tratara de una declaración de corrección, al contestar sobre si el año era desde la presentación de esta o dos años después del vencimiento del término para declarar, y si en el caso del impuesto al consumo 2015 6° bimestre, con vencimiento 22-01-2016 y declaración de corrección del 19-05-2016, el responsable podía corregir su declaración de corrección con esa norma dentro del año (19-05-2017) o los dos años (22-01-2018), interpretó, haciendo referencia al anterior artículo 589 del E.T. en cuanto al procedimiento, que el año para solicitar la corrección era a partir de la presentación de la declaración de corrección, sin superar los dos años desde el vencimiento para declarar. En el ejemplo, el proyecto de corrección hasta el 19-052017. (Resaltamos)

2. Cargos.

El demandante consideró quebrantado el artículo 589 del E.T. sin la modificación, porque procedía la corrección dentro del año contado desde la última corrección sin la limitación a dos años desde el vencimiento fijado por el Gobierno para la declaración respectiva como decían los conceptos demandados, los cuales se

oponían al caso de una declaración extemporánea porque no se podría corregir, vulnerando el principio de igualdad de trato en cuanto a las opciones de corregir las declaraciones que tenían los contribuyentes, y afirmó que tal precepto continuaba siendo aplicable por motivos de seguridad jurídica e irretroactividad de la ley tributaria, respecto de correcciones a declaraciones por hechos anteriores al 31 de diciembre de 2016. Agregó que se desconocía el estado social de derecho, garante de los derechos fundamentales, con los conceptos demandados en cuanto restringían tal norma, cuya finalidad era permitir al contribuyente que corrigiera sus declaraciones cuando le fuera favorable, además de quebrantar el artículo 4° constitucional, el acceso a la administración de justicia, el derecho a la igualdad y al debido proceso con la rígida interpretación que planteaban, así como el principio de equidad porque procedía la presentación extemporánea de la declaración independiente de su situación económica base de las cifras del impuesto, de donde los contribuyentes no tenían derecho a corregirla si atendían tales conceptos. 5

II. Contestación de la demanda.

La DIAN sostuvo que la única modificación al artículo 589 fue el cambio de procedimiento consistente en presentar la corrección voluntaria directamente a la Administración, y que al suprimir el inciso 4° de dicho precepto el legislador limitó a un año el plazo para la corrección voluntaria, contado desde el vencimiento del plazo para la presentación de la declaración inicial, la cual en todo caso debía efectuarse antes de la firmeza general de dos años a partir de dicho vencimiento (art. 714 E.T.), plazo este que también aplicaba para la corrección a la declaración corregida que

procedía dentro del año contado desde la presentación de esta última, pues lo contrario dejaba inoperante tal firmeza. Señaló que en el supuesto aducido por el demandante sobre la presentación extemporánea, el contribuyente no estaba habilitado para corregirla conforme a los artículos 588 y 589 del E.T. por caducidad del límite temporal. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO Según la fijación del litigio se debe determinar si el plazo señalado en los conceptos demandados como límite para corregir las declaraciones que aumentan el saldo a favor o disminuyen el saldo a pagar esto es, de dos (2) años siguientes al vencimiento del término para declarar, desconoce o no el artículo 589 del E.T, en los términos anteriores a la Ley 1819 de 2016, y demás normas superiores, que según lo manifiesta el demandante, no fijan un plazo máximo para presentar las solicitudes de corrección de las declaraciones.

1. Sobre las correcciones a la declaraciones tributarias.

El E.T. en el Título II del Libro 5° sobre procedimiento, capítulo II – declaraciones tributarias – regula lo relacionado con la corrección de las declaraciones tributarias, en cuyo artículo 588 autoriza al contribuyente para corregir dentro de los dos (2) años siguientes al vencimiento del plazo para declarar y antes de que se le notifique el requerimiento especial, o pliego de cargos, respecto de la declaración objeto de corrección, debiendo liquidarse la correspondiente sanción por corrección. Prevé que toda declaración presentada con posterioridad a la declaración inicial, se considera como una corrección a la declaración inicial o a la última corrección presentada, según el caso.

El artículo 589 autoriza al contribuyente para corregir con el fin de disminuir el valor a pagar o aumentar al saldo a favor, previa solicitud a la Administración de Impuestos correspondiente, dentro del término de un (1) año, contado a partir de la fecha de vencimiento del plazo para declarar1 (inc. 1). Imponía a la Administración practicar la liquidación oficial de corrección, dentro de los seis meses siguientes a la fecha de la solicitud en debida forma, so pena de que el proyecto de corrección sustituyera a la declaración inicial (inc. 2). 1 Término establecido por la Ley 383 de 1997, artículo 8°. Antes era de dos años. 6 Previó la sanción por improcedencia de la corrección (inc. 3) y específicamente dispuso que la oportunidad para presentar la solicitud se contara desde la fecha de la presentación, cuando se tratara de una declaración de corrección (inc. 4). En el parágrafo único reguló lo relacionado con las correcciones por incremento en los anticipos del impuesto. El citado artículo 589 modificado por la Ley 1819 de 2016 autorizó la corrección voluntaria de la declaración privada con el fin de disminuir el valor a pagar o aumentar al saldo a favor, presentando la respectiva declaración por el medio al cual se encontrara obligado el contribuyente, dentro del año siguiente al vencimiento del término para presentar la declaración (inc. 1). Dispuso lo relacionado con la facultad de revisión sobre las declaraciones de corrección (inc. 2) y mantuvo el parágrafo sobre las correcciones relacionadas con el anticipo del impuesto. En el parágrafo transitorio dispuso la vigencia de este precepto, una vez la

Administración Tributaria realizara los ajustes informáticos necesarios y lo informara así en su página web, plazo que no podrá exceder un (1) año contado a partir del 1o de enero de 2017. Las normas anteriores claramente permiten al contribuyente corregir voluntariamente: - en general sus declaraciones dentro de los dos (2) años (actualmente 3) contados desde el vencimiento del plazo para declarar, y define como una corrección la efectuada a la declaración inicial o a la última corrección. - dentro del año (1) contado desde el vencimiento del plazo para declarar, cuando se disminuya el impuesto o se aumente el saldo a favor, y, en todo caso, - la declaración corregida, que no mantuvo, antes de la vigencia de la modificación al artículo 589, dentro del año contado desde la presentación de dicha declaración.

Lo anterior conlleva que: - en relación con la corrección del artículo 589 un contribuyente puede corregir voluntariamente su declaración solamente dentro del año (1) contado desde el vencimiento del plazo para declarar, término que estaba desde antes de la modificación y esta lo mantuvo. - ese término de un año es especial e inferior al general de los dos años (ahora 3) y por eso es irrelevante que en el Concepto se considere que no debe superar este, en cuanto ambos inician desde el vencimiento del plazo para declarar. - el contribuyente puede corregir bajo el artículo 589, incluso una declaración de corrección, siempre dentro del año (1) contado desde el vencimiento del plazo para declarar, en aplicación del artículo 588. La presentación de la declaración corregida que se tenía en cuenta para la corrección permitida en el artículo 589, fue abolida por

la modificación. 7 En el Concepto 014116 de 2017 la DIAN consideró refiriéndose a la modificación: - que el plazo para las correcciones del artículo 589 era únicamente de un (1) año contado desde el vencimiento del término para declarar, - que ello significaba eliminar el año para corregir desde la última corrección, sin superar los dos (2) años del artículo 588. - que respecto de los vencimientos de declaraciones antes de la vigencia de la modificación, se aplicara el régimen anterior, esto es, corregir desde la última corrección sin superar los dos (2) años contados desde el vencimiento del plazo para declarar, dada la aplicación del sistema SIE con su vigencia pero a partir del ajuste que realizara la DIAN sin sobrepasar el 31 de diciembre de 2017. La argumentación de la nulidad solicitada por el demandante está sustentada básicamente en que podía corregir dentro del año contado desde la presentación de la última corrección, sin el límite de los dos (2) años desde el vencimiento del plazo para declarar al que se referían los Conceptos demandados; en la prohibición de corregir declaraciones extemporáneas; y en la aplicación del artículo 589, antes de la vigencia de la modificación que sufrió, a hechos anteriores al 31 de diciembre de 2016. Pues bien, el Concepto 014116 de 2017 se remite 1) a lo dispuesto por el artículo 589 que fija en un (1) año el plazo para corregir, contado desde el vencimiento del término para declarar; 2) a la modificación que, al abolir la presentación de la declaración corregida para una nueva corrección, en efecto eliminó la posibilidad de

contar ese año después de dicha presentación, en cuanto este término solo se cuenta desde el vencimiento del plazo para declarar, y 3) a la aplicación de tal norma sin la modificación, antes de la vigencia de ésta. En el concepto citado la DIAN no realizó ninguna interpretación o consideración relativa a las declaraciones extemporáneas que adujo el demandante. No obstante, se advierte como consecuencia de la modificación, que la corrección a una declaración de esas sería posible en la medida en que la extemporaneidad ocurriera dentro del año (1) otorgado en el artículo 589, solo en el cual el contribuyente también podía corregir antes de que transcurriera ese plazo. Es decir, que el Concepto 014116 de 2017 no impuso restricción alguna a esos plazos en cuanto fueron fijados por las normas con base en las cuales fue expedido e indicó la aplicación del artículo 589 sin la modificación, a hechos anteriores a su vigencia, como corresponde, teniendo en cuenta que solo después de ésta y en cuanto la DIAN efectuara el ajuste al sistema informático y lo divulgara, se aplicaba tal norma con la modificación que tuvo. En cuanto al Concepto 20292 de 2017, en relación con el primer caso que examinó, partió de la suposición de quedar implementado el SIE al 31-12-2017, y de la pregunta sobre si debía presentarse bajo este sistema la corrección del artículo 589 a una declaración de corrección, cuyo vencimiento para declarar fuera antes de su vigencia, o si debía solicitarse mediante proyecto de corrección. 8 En este Concepto la DIAN consideró, en cuanto a los términos y al procedimiento

aplicable, en relación con el plazo de un año desde el 1° de enero de 2017 para el ajuste del sistema SIE, que se tenía en cuenta la fecha de presentación de la declaración inicial, no el vencimiento para declarar. Igualmente expuso que, si se había presentado antes de la publicación de la modificación o entre esta y la vigencia del artículo 589, era con proyecto de corrección y ya en vigencia de esa modificación, directamente con la declaración de corrección. Acerca de este Concepto se advierte que, en el análisis del Concepto 014116 anterior, claramente se determinó que se aplicaba el artículo 589 sin modificación, antes de la vigencia de este, es decir, con solicitud (proyecto) de corrección dentro del año (1) contado desde el vencimiento del plazo para declarar, o de la presentación de la declaración de corrección como indicaba tal norma. Por lo tanto, en este primer caso el Concepto 20292 no incurrió en la restricción que le atribuyó el demandante. Cabe advertir que en el motivo de violación el actor no expuso argumentos acerca de que el Concepto hubiera tenido en cuenta la presentación de la declaración inicial para efectos de los términos y el procedimiento aplicable en el caso de considerar implementado el SIE al 31-12-2017. No obstante, el Concepto 020292 reiteró en este aspecto puntual lo dispuesto en el Concepto 014116, al indicar que se aplicaba el 589 antes de modificado, con anterioridad a la vigencia del SIE, conforme se dijo. (Todos los resaltados nuestros) En el segundo caso la oportunidad para solicitar la corrección es dentro del año contado a partir de la presentación de la declaración de corrección, tratándose de

esta clase de declaración, aspecto expresamente contenido en el artículo 589 sin modificar. Los dos (2) años que no se deben superar, están previstos en el artículo 588, con lo cual el Concepto 020292 no imponía ninguna restricción, pero, como se dijo al examinar el Concepto 014116 anterior, este lapso es irrelevante en el Concepto, en razón a que es superior al año (1) que se tiene para la corrección del artículo 589 que se estudia, y solo aplica para la corrección a la declaración corregida, contado desde la presentación de ésta, sin superar tales dos años (art. 588). Ahora bien, el demandante adujo como vulnerados con los Conceptos demandados los principios y derechos fundamentales que mencionó, pero solo con base en la restricción del término para corregir la declaración de corrección, sin plantear argumentos para demostrar tal violación, como debió hacerlo porque es propio de la justicia rogada que orienta la jurisdicción contenciosa administrativa2, razón por la cual no hay modo de efectuar un examen al respecto, y en consecuencia, los argumentos que expuso carecen de sustento para la prosperidad de la acción. 2 En tal sentido la sentencia del Consejo de Estado del 27 de marzo de 2014, Sección 4ª, expediente 19050, Mag. Pon. Martha Teresa Briceño de Valencia, según la cual, el control de legalidad se contrae a los motivos de violación alegados por la parte actora y las normas que se señalen como vulneradas, en la oportunidad legal, por ser el libelo demandatorio un marco de referencia para que el operador jurídico emita su pronunciamiento judicial. 9 Por lo expuesto, esta agencia del Ministerio Público solicita respetuosamente a la H.

Sala negar las pretensiones. Señores Consejeros, con toda atención,

ANTONIO JOSÉ NÚÑEZ TRUJILLO

Procurador Sexto Delegado ante el Consejo de Estado

Proyectó: Bernardo Useche