PGN - MANDAMIENTO DE PAGO - No obra prueba del trámite previo a la expedición de la resolu

NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Excepciones cobro coactivo/NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Determinar si procede declarar probada la excepción de falta de título ejecutivo MANDAMIENTO DE PAGO-No obra prueba del trámite previo a la expedición de la resolución que reconoce la pensión La entidad demandada recurrente, solicita que se revoque la sentencia de primera instancia por cuanto considera que el mandamiento de pago cumple los requisitos establecidos por la ley y que el ISS dio a conocer al departamento de Nariño el pago de la cuota parte pensional que le correspondía. La procuraduría Delegada observa que dentro de los antecedentes allegados al expediente por parte del ISS, no obra prueba del trámite previo a la expedición de la resolución que reconoce la pensión, establecido por el Decreto 2921 de 1948, con relación a las personas relacionadas en el texto del mandamiento de pago. PROCESO ADMINISTRATIVO DE COBRO COACTIVO-Cuotas partes pensionales/ESTATUTO TRIBUTARIO-Presupuestos para que pueda darse el cobro de las cuotas pensionales Cuando la entidad hace efectivo el pago de una mesada pensional, se consolida para ésta el derecho de repetir contra las demás entidades y exigir la cuota parte correspondiente. Respecto a los presupuestos para el cobro de las cuotas partes pensionales, la Corte Constitucional ha precisado que de acuerdo con el procedimiento establecido por el Estatuto Tributario, para que pueda darse el cobro de dichas cuotas debe existir varios presupuestos a saber: “(i) la idoneidad del título, es decir, que exista un título ejecutoriado y en firme que preste mérito ejecutivo; (ii) que exista una cuenta de cobro enviada al obligado a pagar que

esté acorde con la resolución fruto del acuerdo entre el encargado de pagar la pensión y el cuotapartista (título ejecutoriado y en firme); y (iii) que las cuotas partes causadas y no pagadas no se encuentren prescritas”. De manera que una vez se tenga certeza de los presupuestos indicados, la entidad puede librar el mandamiento de pago y ordenar su notificación (art. 826 del E.T.). EXCEPCIÓN DE FALTA DE TÍTULO EJECUTIVO-En cuanto a las cuotas partes pensionales CONSEJO DE ESTADO-Se pronuncia sobre el título ejecutivo de las cuotas partes pensionales/CONSEJO DE ESTADO-Se pronuncia sobre la resolución de reconocimiento de la pensión/TÍTULO EJECUTIVO-Para efecto de cobro de cuotas partes pensionales, pagadas y no prescritas El Consejo de Estado ha precisado que el título ejecutivo de las cuotas partes pensionales lo conforman el acto administrativo en que se reconoce el derecho a la pensión y el acto administrativo que liquide las cuotas pensionales respecto de las mesadas pensionales causadas y pagadas que no estén prescritas. También ha precisado el Consejo de Estado que la resolución de reconocimiento de la pensión es el acto administrativo en donde nace no sólo el derecho a la pensión, sino donde Procuraduría Sexta Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 N° 15-80 Piso 19 Tel.: 5878750 Ext. 11931/33 www.procuraduria.gov.co 2 se consolidan las cuotas partes pensionales como obligaciones a cargo de las entidades responsables de las mismas. Se concluye entonces que para efecto de cobro de cuotas partes pensionales, pagadas y no

prescritas, el título ejecutivo lo constituye la resolución de reconocimiento de pensión y la certificación contentiva de la liquidación de las mesadas causadas pagadas. La certificación debe precisar la fecha de pago de la mesada pensional para evidenciar el requisito de exigibilidad de la obligación. MÉRITO EJECUTIVO POR JURISDICCIÓN COACTIVA-Siempre que en ellos conste una obligación clara, expresa y exigible Entonces, de conformidad con el artículo 68 del CCA, presta mérito ejecutivo por jurisdicción coactiva, siempre que en ellos conste una obligación clara, expresa y exigible, entre otros, todo acto administrativo ejecutoriado que imponga a favor de la Nación, de una entidad territorial, o de un establecimiento público de cualquier orden, la obligación de pagar una suma líquida de dinero, en los casos previstos en la ley. Encuentra la Sala que la liquidación certificada de deuda omitió: (i) establecer con claridad el período objeto de cobro correspondiente a cada uno de los pensionados; (ii) el porcentaje y la manera como determinó el valor a cobrar año por año; (iii) adjuntar la resolución de reconocimiento de las pensiones, las cuales se requieren para integrar el título ejecutivo; (iv) indicar la consulta de la cuota parte, aceptación de la misma y la fecha de pago de la mesada correspondiente. Adicionalmente, en algunos casos, las resoluciones que se relacionan no corresponden a las que reconocieron la pensión. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-En el caso sub judice se da por probada la excepción de falta de título ejecutivo El artículo 2 del Decreto 2921 de 1948, establece que la caja de previsión social que reciba

la solicitud de pago de una pensión que sea de su cargo o de varias entidades, la pondrá en conocimiento de éstas y les remitirá copia del proyecto de resolución y de los documentos necesarios para que cada una de las entidades establezca si son correctos, si está obligada a la cuota que se le asigna y si se ajusta a las disposiciones legales que la rigen. Según el artículo 4° del referido decreto, conocido el concepto de las demás entidades y devuelto por éstas el proyecto de resolución, ésta será elaborada de acuerdo con lo que ellas hubieren manifestado. Al no ser observado este trámite por parte del ISS, con relación al Departamento de Nariño, se le ha negado a la entidad demandante la posibilidad de exponer su desacuerdo frente al reconocimiento de las pensiones a los señores a que hace referencia el Mandamiento de Pago 04236 de 5 de diciembre de 2011; razón por la cual las resoluciones que contienen dicho reconocimiento no son oponibles a la entidad demandante. Así las cosas, las resoluciones, por las cuales el ISS reconoció el derecho a la pensión a los señores relacionados en la Liquidación Certificada de Deuda 577 de 19 de noviembre de 2009, no son exigibles al departamento de Nariño, al igual que las resoluciones de sustitución y de reajuste que de ellas se deriven. Por lo tanto, procede declarar la excepción de FALTA DE TITULO EJECUTIVO, contra el Mandamiento de Pago 04236 de 5 de diciembre de 2011, respecto de las cuotas pensionales relacionadas con las pensiones reconocidas mediante las resoluciones allí relacionadas,

toda vez que el título ejecutivo en el cobro coactivo de las referidas cuotas lo constituye las resoluciones que reconocen la pensión de jubilación, en cuya expedición se haya tenido en cuenta el trámite previo establecido por el Decreto 2921 de 1947. 3 Expediente 22116 PROCESO ADMINISTRATIVO DE COBRO COACTIVO-Actos que sólo son demandables ante la jurisdicción contenciosa administrativo El a quo se declaró inhibido para pronunciarse sobre el Mandamiento de Pago 004236 del 5 de diciembre de 2011, por tratarse de un acto no demandable o susceptible de control judicial. Por lo anterior, no es de recibo la pretensión del instituto recurrente consistente en que frente a las resoluciones que resolvieron las excepciones el a quo debió igualmente declararse inhibido para pronunciarse de fondo. Es importante precisar que en los términos del artículo 835 del Estatuto Tributario, dentro del proceso de cobro administrativo coactivo, sólo serán demandables ante la jurisdicción contencioso-administrativa las resoluciones que fallan las excepciones y ordenan llevar adelante la ejecución. Así las cosas, es deber del a quo pronunciarse sobre su legalidad, como en efecto lo hizo. 4 Concepto 084 2016-166811 Bogotá, D.C., 1 de junio de 2016 Señores Honorables Magistrados Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Cuarta

E. S. D.

Consejero Ponente: Doctora MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA Referencia: 52001233300020140020001

Radicado: 22116

Asunto: Excepciones Cobro Coactivo

Actor: DEPARTAMENTO DE NARIÑO De conformidad con lo dispuesto en los artículos 277, numerales 1, 3 y 7 de la Constitución Política; 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo; 30, 37 y 44 del Decreto 262 del 22 de febrero de 2000 y la Resolución 371 del 6 de octubre de 2005 expedida por el Procurador General de la Nación, esta agencia del Ministerio Público procede a emitir concepto dentro del trámite de la segunda instancia en el asunto de la referencia.

ANTECEDENTES 1.- El 31 de enero de 2012, el Departamento de Nariño fue notificado del Mandamiento de Pago 04236 de 5 de diciembre de 2011, proferido por el ISS con fundamento en la Liquidación Certificada de Deuda CPIP 577 de 19 de noviembre de 2009 expedida por la Dirección Nacional de Cobranzas del Instituto de Seguros Sociales, por concepto de cuotas partes pensionales a cargo del departamento, de conformidad con la Resolución 2176 de 10 de noviembre de 2004, expedida por la Presidencia del ISS; por el período comprendido entre la causación y hasta el 31 de octubre de 2009. 2.- El 21 de febrero de 2012, el departamento de Nariño presentó excepciones contra el mandamiento de pago, aduciendo FALTA DE TITULO EJECUTIVO, PRESCRIPCIÓN, COBRO DE LO NO DEBIDO y EXISTENCIA DE ACUERDO DE 5 Expediente 22116 REESTRUCTURACIÓN DE PASIVOS, desestimadas por el ISS, mediante la

Resolución 000453 de 23 de septiembre de 2013, confirmada por la Resolución 000674 de 13 de diciembre de 2013, que resolvió el recurso de reposición. 3.- El Departamento de Nariño, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del CPACA, demandó el mandamiento de pago y las Resoluciones 000453 de 23 de septiembre de 2013 y 000674 del 13 de diciembre de 2013, mediante las cuales el ISS falló las excepciones propuestas contra el Mandamiento de Pago 004236 del 5 de diciembre de 2011. Señaló como normas violadas con los anteriores actos, los artículos 2, 6, 29 y 209 de la Constitución Política; 101 y 138 del CPACA; 488 del CPC; 823 al 843-2 del Estatuto Tributario; 4, 19 y 21 de la Ley 1066 de 2006; Ley 33 de 1985; Decreto 4473 de 2006; Ley 550 de 1999 y Circular Conjunta 069 del Ministerio de Hacienda. 4.- El Tribunal Administrativo de Nariño, mediante sentencia del 17 de julio de 2015, se declaró inhibido para pronunciarse sobre el mandamiento de pago y declaró la nulidad de las resoluciones demandadas, probada la excepción de falta de título ejecutivo, terminado el proceso de cobro coactivo y ordenó el levantamiento de las medidas cautelares; previas las siguientes consideraciones: 4.1.- Procedimiento administrativo de cobro coactivo de cuotas partes pensionales. Cuando la entidad hace efectivo el pago de una mesada pensional, se consolida para

ésta el derecho de repetir contra las demás entidades y exigir la cuota parte correspondiente. Respecto a los presupuestos para el cobro de las cuotas partes pensionales, la Corte Constitucional1 ha precisado que de acuerdo con el procedimiento establecido por el Estatuto Tributario, para que pueda darse el cobro de dichas cuotas debe existir varios presupuestos a saber: “(i) la idoneidad del título, es decir, que exista un título ejecutoriado y en firme que preste mérito ejecutivo; (ii) que exista una cuenta de 1 Sentencia C-895 de 2009 6 cobro enviada al obligado a pagar que esté acorde con la resolución fruto del acuerdo entre el encargado de pagar la pensión y el cuotapartista (título ejecutoriado y en firme); y (iii) que las cuotas partes causadas y no pagadas no se encuentren prescritas”. De manera que una vez se tenga certeza de los presupuestos indicados, la entidad puede librar el mandamiento de pago y ordenar su notificación (art. 826 del E.T.). 4.2.- Excepción de falta de título ejecutivo. Corresponde establecer si el título ejecutivo de las cuotas partes pensionales lo conforman la liquidación de las cuotas y las actuaciones administrativas previas que se adelantaron en relación con el reconocimiento de las cuotas partes pensionales o solamente el acto administrativo que las liquida. También, precisar si la liquidación certificada de deuda que sirvió de fundamento al mandamiento de pago, contiene una obligación clara, expresa y exigible. A la liquidación certificada de deuda se anexa el detalle de deuda de las cuotas partes, se relaciona el nombre de los jubilados, número de cédula, la resolución de

reconocimiento, fecha de la resolución, oficio, fecha de oficio, año y valor de la cuota. El ISS pretende el cobro de cuotas partes pensionales teniendo como título ejecutivo la Liquidación Certificada de Deuda 577 de 19 de noviembre de 2009, de conformidad con el artículo 24 de la Ley 100 de 1993. Si bien dicha liquidación certificada pone fin a una actuación administrativa y presta mérito ejecutivo, debe contener la obligación clara, expresa y exigible consistente en una suma líquida de dinero a favor del ISS. El Consejo de Estado2 ha precisado que el título ejecutivo de las cuotas partes pensionales lo conforman el acto administrativo en que se reconoce el derecho a la pensión y el acto administrativo que liquide las cuotas pensionales respecto de las mesadas pensionales causadas y pagadas que no estén prescritas. 2 Sentencia de 16 de diciembre de 2011, Sección Cuarta, Expediente 18123. 7 Expediente 22116 También ha precisado el Consejo de Estado que la resolución de reconocimiento de la pensión es el acto administrativo en donde nace no sólo el derecho a la pensión, sino donde se consolidan las cuotas partes pensionales como obligaciones a cargo de las entidades responsables de las mismas. Se concluye entonces que para efecto de cobro de cuotas partes pensionales, pagadas y no prescritas, el título ejecutivo lo constituye la resolución de reconocimiento de pensión y la certificación contentiva de la liquidación de las mesadas causadas pagadas. La certificación debe precisar la fecha de pago de la mesada pensional para evidenciar el requisito de exigibilidad de la obligación.

Entonces, de conformidad con el artículo 68 del CCA, presta mérito ejecutivo por jurisdicción coactiva, siempre que en ellos conste una obligación clara, expresa y exigible, entre otros, todo acto administrativo ejecutoriado que imponga a favor de la Nación, de una entidad territorial, o de un establecimiento público de cualquier orden, la obligación de pagar una suma líquida de dinero, en los casos previstos en la ley. Encuentra la Sala que la liquidación certificada de deuda omitió: (i) establecer con claridad el período objeto de cobro correspondiente a cada uno de los pensionados; (ii) el porcentaje y la manera como determinó el valor a cobrar año por año; (iii) adjuntar la resolución de reconocimiento de las pensiones, las cuales se requieren para integrar el título ejecutivo; (iv) indicar la consulta de la cuota parte, aceptación de la misma y la fecha de pago de la mesada correspondiente. Adicionalmente, en algunos casos, las resoluciones que se relacionan no corresponden a las que reconocieron la pensión. En este sentido, en la Liquidación Certificada de Deuda N° 577 no se consolida la obligación de las entidades concurrentes, sino en las resoluciones que reconocen las respectivas pensiones. El anexo que se anuncia al momento de notificar la liquidación de la deuda, no puede entenderse parte de dicha liquidación pues en su contenido nada dice al respecto, 8 anexo éste que no está firmado por quien emite la liquidación certificada, ni reemplaza las resoluciones de reconocimiento de la pensión. En criterio del Tribunal, la liquidación certificada de la deuda por sí sola no presta mérito ejecutivo para el reembolso de cuotas partes pensionales. Para el recaudo de

las cuotas partes pensionales se requiere integrar un título complejo conformado por la resolución de reconocimiento de la pensión y la liquidación de deuda de donde se pueda deducir la claridad y exigibilidad de la obligación, es decir que contenga las cuotas partes causadas, pagadas y no prescritas respecto de cada pensionado. Lo anterior es suficiente para decretar la nulidad de los actos demandados y, a título de restablecimiento del derecho, dar por probada la excepción de falta de título ejecutivo. 5.- La sociedad FIDUCIARIA DE DESARROLLO AGROPECUARIO S.A. – FIDUAGRARIA S.A., en su condición de vocera y administradora del patrimonio autónomo de remanentes del ISS en liquidación, mediante apoderada judicial, interpuso recurso de apelación contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Nariño, en los siguientes términos: 5.1.- Solicita que se revoque la sentencia por cuanto los sustentos del demandante no cuentan con los sustentos fácticos y jurídicos para su reconocimiento, teniendo en cuenta que el mandamiento de pago notificado el 6 de febrero de 2012, cumple los requisitos establecidos por la ley y que el ISS, oportunamente, hizo conocer a cada uno de los responsables en el pago la cuota que le corresponde. De acuerdo con el artículo 24 de la Ley 100 de 1993, el departamento de Nariño no puede pretender exigir documentos diferentes a los allí ordenados para librar mandamiento de pago, más cuando la liquidación certificada de la deuda le fue notificada en debida forma. No es procedente entrar a debatir temas que ya se cumplieron en la etapa persuasiva (art. 561 del CPC).

La liquidación certificada de la deuda conforma un título que presta mérito ejecutivo pues contiene una obligación clara, expresa y exigible. A esta liquidación se anexa el detalle de deuda de las cuotas partes en la cual se relaciona el nombre de los 9 Expediente 22116 jubilados, número de cédula, resolución de reconocimiento, fecha de la resolución, oficio, fecha de oficio, año y valor de la cuota, cumpliendo así todos los presupuestos que exige la norma para constituir título ejecutivo. 5.2.- Siendo las Resoluciones 000453 de 23 de septiembre de 2013 y 000674 de 13 de diciembre de 2013, consecuencia del mandamiento de pago, teniendo en cuenta los principios generales del derecho, lo accesorio sigue la suerte de lo principal, luego el Tribunal debió abstenerse de declarar la nulidad de las referidas resoluciones. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO La controversia a dirimir consiste en determinar si procede declarar probada la excepción de falta de título ejecutivo, propuesta por la demandante contra el Mandamiento de Pago 04236 de 5 de diciembre de 2011, expedido por el Departamento de Nariño, en contra del ISS; excepción que fue resuelta por la entidad territorial mediante las Resoluciones 000453 de 23 de septiembre de 2013 y 000674 de 13 de diciembre de 2013, cuya legalidad es materia de estudio en el presente asunto. Precisado lo anterior, la Procuraduría Sexta Delegada procede a emitir concepto en los siguientes términos: 1.- La entidad demandada recurrente, solicita que se revoque la sentencia de primera instancia por cuanto considera que el mandamiento de pago cumple los requisitos

establecidos por la ley y que el ISS dio a conocer al departamento de Nariño el pago de la cuota parte pensional que le correspondía. La procuraduría Delegada observa que dentro de los antecedentes allegados al expediente por parte del ISS, no obra prueba del trámite previo a la expedición de la resolución que reconoce la pensión, establecido por el Decreto 2921 de 1948, con relación a las personas relacionadas en el texto del mandamiento de pago. 10 El artículo 2 del Decreto 2921 de 1948, establece que la caja de previsión social que reciba la solicitud de pago de una pensión que sea de su cargo o de varias entidades, la pondrá en conocimiento de éstas y les remitirá copia del proyecto de resolución y de los documentos necesarios para que cada una de las entidades establezca si son correctos, si está obligada a la cuota que se le asigna y si se ajusta a las disposiciones legales que la rigen. Según el artículo 4° del referido decreto, conocido el concepto de las demás entidades y devuelto por éstas el proyecto de resolución, ésta será elaborada de acuerdo con lo que ellas hubieren manifestado. Al no ser observado este trámite por parte del ISS, con relación al Departamento de Nariño, se le ha negado a la entidad demandante la posibilidad de exponer su desacuerdo frente al reconocimiento de las pensiones a los señores a que hace referencia el Mandamiento de Pago 04236 de 5 de diciembre de 2011; razón por la cual las resoluciones que contienen dicho reconocimiento no son oponibles a la entidad demandante. Así las cosas, las resoluciones, por las cuales el ISS reconoció el derecho a la

pensión a los señores relacionados en la Liquidación Certificada de Deuda 577 de 19 de noviembre de 2009, no son exigibles al departamento de Nariño, al igual que las resoluciones de sustitución y de reajuste que de ellas se deriven. Por lo tanto, procede declarar la excepción de FALTA DE TITULO EJECUTIVO, contra el Mandamiento de Pago 04236 de 5 de diciembre de 2011, respecto de las cuotas pensionales relacionadas con las pensiones reconocidas mediante las resoluciones allí relacionadas, toda vez que el título ejecutivo en el cobro coactivo de las referidas cuotas lo constituye las resoluciones que reconocen la pensión de jubilación3, en cuya expedición se haya tenido en cuenta el trámite previo establecido por el Decreto 2921 de 1947. 3 Sentencia de 16 de diciembre de 2011, C.P. Dr. Hugo F. Bastidas Bárcenas, Expediente 18123 11 Expediente 22116 2.- El a quo se declaró inhibido para pronunciarse sobre el Mandamiento de Pago 004236 del 5 de diciembre de 2011, por tratarse de un acto no demandable o susceptible de control judicial. Por lo anterior, no es de recibo la pretensión del instituto recurrente consistente en que frente a las resoluciones que resolvieron las excepciones el a quo debió igualmente declararse inhibido para pronunciarse de fondo. Es importante precisar que en los términos del artículo 835 del Estatuto Tributario, dentro del proceso de cobro administrativo coactivo, sólo serán demandables ante la jurisdicción contencioso-administrativa las resoluciones que fallan las excepciones y ordenan llevar adelante la ejecución. Así las cosas, es deber del a quo pronunciarse

sobre su legalidad, como en efecto lo hizo. Por todo lo expuesto, la Procuraduría Sexta Delegada solicita a la Honorable Sala confirmar la sentencia de primera instancia, toda vez que procede declarar probada la excepción de FALTA DE TITULO EJECUTIVO (numeral 7 del artículo 831 del E.T.). Declaración ésta que da lugar a la nulidad de las Resoluciones 000453 de 23 de septiembre de 2013 y 000674 de 13 de diciembre de 2013. De los Señores Consejeros,

ALVARO JOSE MARTINEZ ROA

Procurador Sexto Delegado ante el Consejo de Estado