PGN - MEDIDAS CAUTELARES - Sobre bienes inembargables por estar destinados en el marco del

MEDIDAS CAUTELARES-Sobre bienes inembargables por estar destinados en el marco del Sistema General de Seguridad Social en Salud en un proceso de cobro judicial Bogotá D.C., 13 SEPTIEMBRE 2021 RECURSOS PÚBLICOS-Excepciones al principio de inembargabilidad MEDIDAS CAUTELARES-Para el pago de las obligaciones laborales reconocidas mediante sentencia RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Inembargabilidad CONGRESO DE LA REPÚBLICA-Competente para determinar qué bienes y recursos públicos son inembargables MEDIDAS CAUTELARES-Sobre bienes inembargables por estar destinados en el marco del sistema general de seguridad social en salud en un proceso de cobro judicial Oficio No. 00247 Oficio Interno 10556-2021-OFINT Al contestar favor citar esta referencia Señor

JUEZ TREINTA Y CINCO CIVIL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ

ccto35bt@cendoj.ramajudicial.gov.co

Asunto: Intervención Ministerio Público

Demandante: Global Life Ambulancias Ltda

Demandado: Medimas E.P.S.

Radicación: 2020-0035.00

Respetado señor Juez: JAVIER GONZALO MONTAÑEZ PEREZ, en mi calidad de Procurador 06 Judicial Civil adscrito a la Procuraduría Delegada Judicial para Asuntos Civiles y Laborales, en atención a solicitud del apoderado general de Medimás EPS. S.A.S. y en cumplimiento de las responsabilidades atribuidas por el numeral 7 del artículo 277 de la Constitución Política a la Procuraduría General de la Nación, que prevé:

“Intervenir en los procesos y ante las autoridades judiciales o administrativas, cuando sea necesario en defensa del orden jurídico, del patrimonio público, o de los derechos y garantías fundamentales.”, acudo ante su Despacho como materialización de la colaboración armónica que debe regir las relaciones entre las distintas entidades del sector público para la legitimación del Estado Social de Derecho para realizar la siguiente intervención.

1. Derechos objeto de cuya protección solicita el Ministerio Público En escrito presentado por el Dr. Cristian Arturo Hernández Salleg, en su condición de apoderado general de la empresa prestadora de salud ejecutada en el proceso de la referencia, solicita nuevamente la intervención judicial de la Procuraduría General de la Nación por cuanto sostiene que en el citado cobro judicial se insiste en mantener medidas cautelares de embargo sobre bienes que ostentan la calidad de inembargables y que por estar destinados en el marco del Sistema General de Procuraduría Delegada para Asuntos Civiles Exts: 11702 - 11797

asuntosciviles@procuraduría.gov.co Carrera 5 No. 15 – 80 Piso 17 Pbx. 5878750 www.procuraduria.gov.co Seguridad Social en Salud se orientan a garantizar el derecho fundamental a la salud de sus afiliados, resaltando que el informe ofrecido por su despacho no se ajusta a la realidad por cuanto en el expediente si obran respuestas de distintas entidades que se pronuncian al respecto, en apoyo de lo cual adjunta comunicaciones provenientes del Banco de Bogotá S.A., de la ADRES y de la Superintendencia de Salud, circunstancia por la cual se estima pertinente realizar intervención en atención al

marco legal de los recursos para la salud y la Circular Unificada No. 034 de 2010 de la Procuraduría General de la Nación.

2. Petición del Ministerio Público Con base en los argumentos que más adelante se exponen, respetuosamente solicito que se haga pronunciamiento, en caso de no haberse realizado, sobre las respuestas y comunicaciones provenientes de las entidades a las cuales se les comunicó el decreto de medida cautelar sobre bienes de la sociedad ejecutada y, en especial, sobre las comunicaciones provenientes de la ADRES y de la Superintendencia Nacional de Salud a fin de definir la viabilidad de mantener las medidas cautelares ordenadas conforme al marco legal que consagra la naturaleza de inembargables que tienen los dineros depositados en cuentas bancarias de las empresas prestadoras de salud, para efecto de evitar la afectación del derecho a la salud de los beneficiarios a quienes presta dicho servicios la entidad demandada.

3. Fundamento jurídico 3.1 Como es sabido, las medidas cautelares constituyen una forma de garantizar el cumplimiento de una sentencia judicial y, por ello, corresponden a cautelas que puede decretar el juez para asegurar y preservar los bienes que constituyen el objeto del conflicto, impedir que se realicen transacciones sobre estos o retener dineros de propiedad del demandado para cubrir una eventual condena, siempre y cuando sean solicitadas en debida forma y se ajusten a los lineamientos previstos en el título I del

Libro IV del C.G. del P. En el caso de un proceso ejecutivo, conforme al capítulo II del Libro IV de la legislación ya citada, dichas medidas cautelares se orientan a garantizar el pago de

Procuraduría Delegada para Asuntos Civiles Exts: 11702 - 11797 asuntosciviles@procuraduría.gov.co Carrera 5 No. 15 – 80 Piso 17 Pbx. 5878750 www.procuraduria.gov.co la obligación cobrada si no se realiza voluntariamente por el ejecutado, razón por la que están previstas las denominadas como embargo y secuestro respecto de bienes muebles o inmuebles, o el embargo y retención de sumas de dinero que pudiera devengar el ejecutado o que tenga depositadas en alguna entidad financiera o de otra naturaleza, tal como corresponde a la medida solicitada en el caso que nos ocupa. En efecto, en este evento la sociedad demandante solicito el embargo de los dineros o créditos que pudiera tener a su favor la empresa prestadora de salud ejecutada depositados en entidades bancarias, que obviamente pudieran derivarse de su actividad como prestadora de servicio o de contratos suscritos con la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en SaludAdres, circunstancia que de ser atendida en dichos términos podría ocasionar que se retuvieran dineros provenientes de los recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación y de las cuentas de sistema general de participación, lo cual desconoce lo previsto en el numeral 1 del artículo 594 C.G. del P.: Art. 594. Bienes Inembargables. Además de los bienes inembargables señalados en la Constitución Política o en leyes especiales, no se podrán embargar:

1. Los bienes, las rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación o de las entidades territoriales, las cuentas del sistema general de participación, regalías y

recursos de la seguridad social. Al respecto, resulta importante trascribir aparte de precedente jurisprudencial sobre la materia en que se resaltan los principales aspectos de la naturaleza de inembargables de los recursos para la salud y las excepcionales circunstancias que permiten, afin de resaltar el especial cuidado que deberá tenerse al resolver, o mantener, las medidas de embargo que suscitan la presente intervención del Ministerio Público. “4.1. La C.P. señala en su artículo 63 una categoría de bienes, entre los cuales se encuentran los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley, los cuales considera inalienables, imprescriptibles e inembargables. Por otra parte, el artículo 357 de la C.P. determina que los municipios participarán en los ingresos corrientes de la Nación y que la ley determinará el porcentaje mínimo de esa Procuraduría Delegada para Asuntos Civiles Exts: 11702 - 11797 asuntosciviles@procuraduría.gov.co Carrera 5 No. 15 – 80 Piso 17 Pbx. 5878750 www.procuraduria.gov.co participación definiendo las áreas prioritarias de inversión social que se financiarán con dichos recursos. 4.2. La Ley 715 de 2001 en desarrollo del artículo 357 de la C.P., establece en el artículo 91 que, con respecto a los recursos del Sistema General de Participaciones, no es posible realizar embargos, titularización u otra clase de disposición financiera, Por su parte, el

artículo 18 dispone que estos dineros no conformaran unidad de caja con las demás rentas y recursos de la entidad territorial y que los recursos del sector educativo, no podrán ser objeto de embargo, pignoración, titularización o de cualquier otra clase de disposición financiera. El Sistema General de Participaciones está integrado por los recursos que en virtud de los artículos 356 y 357 de la C.P., son transferidos de la Nación a las entidades territoriales, de modo que se puedan financiar los servicios cuya competencia les asigna la ley 715 de 2001. El artículo 3º de la Ley 715 de 2001 –modificado por el artículo 1º de la Ley 1176 de 2007señala que el Sistema General de Participaciones está constituido por: i) Una participación con destinación específica para el sector educativo, que se denomina participación para educación; ii) Una participación con destinación específica para el sector salud, que se denomina participación para salud y iii) Una participación de propósito general que incluye los recursos para agua potable y saneamiento básico, que se denomina participación para propósito general. De otra parte, el Decreto 111 de 1996, establece en su artículo 19 la inembargabilidad de las rentas incorporadas en el presupuesto general de la Nación, así como los bienes y derechos de los órganos que lo conforman y dispone que lo s funcionarios judiciales se abstendrán de decretar órdenes de embargo cuando no se ajusten a lo dispuesto en dicho artículo. Asimismo, el Decreto 1101 de 2007 que reglamenta el artículo 91 de la Ley 715 de 2001 y el Decreto 111 de 1996 determina que “los recursos del Sistema General de Participaciones,

por su destinación social constitucional, no pueden ser objeto de embargo”, de este modo, se señala que el servidor público que reciba la orden de embargo de estos recursos “está obligado a efectuar los trámites, dentro de los tres días siguientes a su recibo, para solicitar su desembargo”. 4.3. Con respecto a la inembargabilidad de los recursos públicos, la Corte se ha pronunciado desde las primeras sentencias, considerando que se trata de un principio orientado a la conservación de los recursos necesarios para garantizar los fines del Estado Social de Derecho. En estos términos se pronunció la Corte en sentencia C-546 de 1992: “Para la Corte Constitucional, entonces, el principio de la inembargabilidad presupuestal es una garantía que es necesario preservar y defender, ya que ella permite proteger los recursos financieros del Estado, destinados por definición, en un Estado social de derecho, a satisfacer los requerimientos indispensables para la realización de la dignidad humana. En este sentido, sólo si el Estado asegura la intangibilidad judicial de sus recursos financieros, tanto del gasto de funcionamiento como del gasto de inversión, podrá contar con el cien por ciento de su capacidad económica para lograr sus fines esenciales. La embargabilidad indiscriminada de toda suerte de acreedores, nacionales y extranjeros, expondría el funcionamiento mismo del Estado a una parálisis total, so pretexto de la satisfacción de un cobro judicial de un acreedor particular y quirografario. Procuraduría Delegada para Asuntos Civiles Exts: 11702 - 11797 asuntosciviles@procuraduría.gov.co Carrera 5 No. 15 – 80 Piso 17 Pbx. 5878750 www.procuraduria.gov.co

Tal hipótesis es inaceptable a la luz de la Constitución de 1991, pues sería tanto como hacer prevalecer el interés particular sobre el interés general, con desconocimiento del artículo primero y del preámbulo de la Carta. (...) el legislador posee facultad constitucional de dar, según su criterio, la calidad de inembargables a ciertos bienes; desde luego, siempre y cuando su ejercicio no comporte transgresión de otros derechos o principios constitucionales”. La sentencia C-566 de 2003, reafirmó la jurisprudencia en esta materia, y bajo la vigencia del Acto Legislativo N° 1 de 2001 precisó que, “Así las cosas, la Corte declarará la exequibilidad de la expresión “estos recursos no pueden ser sujetos de embargo” contenida en el primer inciso del artículo 91 de Ley 715 de 2001, en el entendido que los créditos a cargo de las entidades territoriales por actividades propias de cada uno de los sectores a los que se destinan los recursos del sistema general de participaciones (educativo, salud y propósito general), bien sea que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos que contengan una obligación clara, expresa y actualmente exigible que emane del mismo título, deben ser pagados mediante el procedimiento que señale la ley y que transcurrido el término para que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo, en primer lugar, de los recursos del presupuesto destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esa clase de títulos, y, si ellos no fueren suficientes, de los recursos de la participación respectiva, sin que puedan verse comprometidos los recursos de las demás participaciones”. Así las cosas, de acuerdo con la regla jurisprudencial establecida bajo la vigencia del Acto

Legislativo n. 1 de 2001, las excepciones al principio de inembargabilidad de los recursos públicos comprendía: (i) la necesidad de satisfacer créditos u obligaciones de origen laboral con miras a efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justa; (ii) la importancia del oportuno pago de sentencias judiciales, para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en dichas providencia; y (iii) el caso en que existieran títulos emanados del Estado que reconocieran una obligación clara, expresa y exigible. 4.4. Sin embargo, con el Decreto 28 de 2008 expedido en ejercicio de las facultades especiales otorgadas por el artículo 3 del Acto Legislativo No.4 de 2007, que adicionó el artículo 356 de la Constitución Política, se efectuó un giro jurisprudencial en relación con la posibilidad de embargar recursos del Sistema General de Participaciones. La sentencia C-1154 de 2008 al analizar la constitucionalidad del artículo 21 (parcial) del Decreto 28 de 2008, señaló que el Acto Legislativo n. 4 de 2007 modificó aspectos del Sistema General de Participaciones como resultado de una mayor preocupación de parte del Constituyente “por asegurar el destino social y la inversión efectiva de esos recursos”, por lo cual se incorporaron medidas en la Constitución tendentes a adoptar mecanismos de control y seguimiento al gasto ejecutado con dichos recursos, y asegurar el cumplimiento de las metas de cobertura y calidad en los sectores de educación, salud, saneamiento básico y agua potable. Lo anterior cambió la noción sobre la inembargabilidad de recursos del

Sistema General de Participaciones de modo que solo de manera excepcional se permitió la adopción de medidas cautelares. De acuerdo con lo anterior se estimó que: “A juicio de la Corte, la prohibición de embargo de recursos del SGP (i) está amparada por el artículo 63 de la Carta Política, que autoriza al Legislador para determinar qué bienes y recursos públicos son inembargables. Así mismo, (ii) está dirigida a garantizar la destinación social y la inversión efectiva en los servicios de educación, salud, saneamiento básico y agua potable, de acuerdo con la exigencia prevista en los artículos 356 y 357 de la Constitución y la reforma introducida en el Acto Legislativo No. Procuraduría Delegada para Asuntos Civiles Exts: 11702 - 11797 asuntosciviles@procuraduría.gov.co Carrera 5 No. 15 – 80 Piso 17 Pbx. 5878750 www.procuraduria.gov.co 4 de 2007. Además, (iii) es coherente con el mandato que el Constituyente dio al Gobierno Nacional para definir una estrategia de monitoreo, seguimiento y control al gasto ejecutado con recursos del SGP, con miras a garantizar las metas de continuidad, calidad y cobertura definidas en la ley. Desde esta perspectiva, es claro que la cláusula de inembargabilidad de los recursos del SGP persigue fines constitucionalmente legítimos, compatibles con la naturaleza y destino social de esos recursos”. En este sentido, la sentencia C-1154 de 2008 condicionó la constitucionalidad del artículo 21 del Decreto 28 de 2008 a que se pudieran decretar medidas cautelares para “el pago de las

obligaciones laborales reconocidas mediante sentencia”, sobre recursos de libre destinación y excepcionalmente sobre los recursos de destinación específica. Sin embargo no se contemplaron otros casos excepcionales que sí habían sido admitidos por la jurisprudencia anterior. 4.5. De lo anterior se desprende que, acorde con la normatividad vigente y la jurisprudencia en la materia, la regla reconocida por las sentencias más recientes de la Corte Constitucional establece que no es posible embargar recursos del Sistema General de Participaciones para hacer efectivas las obligaciones de las entidades territoriales. (Sentencia T - 873 de 2012 Corte Constitucional) (Subrayado fuera del texto). Así mismo, me permito poner de presente los lineamientos dados por la Contraloría General de la República en la Circular No. 001 de marzo 23 de 2021, que se adjunta en archivo anexo, relativa a la “Reiteración Circular Número 01 de 21 de enero de 2020 sobre Inembargabilidad de los Recursos del SGSSS y sus Excepciones y Responsabilidad Fiscal por Pago de Intereses de Mora o Sanciones.” para que sean igualmente atendidos en cuanto sean aplicables en el presente evento. Con fundamento en lo antes expuesto, reitero la solicitud de pronunciamiento sobre las respuestas y comunicaciones de las entidades bancarias destinatarias de la medida cautelar decretada y de las entidades antes señaladas para efecto de revisar el origen o naturaleza de los dineros que pudieren verse retenidos en cumplimiento de la medida cautelar decretada a fin de evitar la afectación de recursos de la entidad demandada que provengan del Presupuesto General de la Nación o del Sistema General de Participación.

NOTIFICACIONES

Respetuosamente pido al señor Juez que las providencias que se dicten sobre la solicitud presentada me sean comunicadas al correo electrónico jmontanez@procuraduría.gov.co . Procuraduría Delegada para Asuntos Civiles Exts: 11702 - 11797 asuntosciviles@procuraduría.gov.co Carrera 5 No. 15 – 80 Piso 17 Pbx. 5878750 www.procuraduria.gov.co Del señor Juez, atentamente,

JAVIER GONZALO MONTAÑEZ PÉREZ

Procurador 06 Judicial II Procuraduría Delegada para Asuntos Civiles y Laborales Procuraduría Delegada para Asuntos Civiles Exts: 11702 - 11797 asuntosciviles@procuraduría.gov.co Carrera 5 No. 15 – 80 Piso 17 Pbx. 5878750 www.procuraduria.gov.co