PGN - MEDIO AMBIENTE - Constitucionalidad de la previsión de caducidad de la acción sancio

Bogotá, D.C., 15 de enero de 2010 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

REF: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 10 de la Ley 1333 de 2009, “Por la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones”.

Demandante: CARLOS ANDRÉS ECHEVERRY RESTREPO

Magistrado Ponente: Dr. GABRIEL EDUARDO MENDOZA

MARTELO

Expediente D-7928 Concepto 4886 De conformidad con lo previsto en los artículos 242, numeral 2o., y 278, numeral 5o., de la Constitución Política, procedo a rendir concepto en relación con la demanda que, en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6o., y 242, numeral 1o., de la Carta, instauró el ciudadano CARLOS ANDRÉS ECHEVERRY RESTREPO, para que se declare la inconstitucionalidad del artículo 10 de la Ley 1333 de 2009, “por la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones”, cuyo texto demandado se transcribe a continuación: LEY 1333 DE 2009 (julio 21) Diario Oficial No. 47.417 de 21 de julio de 2009 CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones.

EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA

DECRETA:

(…) Concepto 4886 ARTÍCULO 10. CADUCIDAD DE LA ACCIÓN. La acción sancionatoria

ambiental caduca a los 20 años de haber sucedido el hecho u omisión generadora de la infracción. Si se tratara de un hecho u omisión sucesivos, el término empezará a correr desde el último día en que se haya generado el hecho o la omisión. Mientras las condiciones de violación de las normas o generadoras del daño persistan, podrá la acción interponerse en cualquier tiempo.

1. Planteamiento de la demanda El demandante solicita la declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 10 de la Ley 1333 de 2009, por considerar que vulnera la Carta Política respecto de la prevalencia del interés general (artículo 1); el fin del Estado de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución (artículo 2); la prevalencia de la Constitución (artículo 4); la obligación del Estado de proteger las riquezas culturales y naturales de la Nación (artículo 8); el derecho a gozar de un ambiente sano y el deber del Estado de proteger la diversidad e integridad del ambiente (artículo 79); el deber del Estado de imponer sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados por el deterioro ambiental (artículo 80) y el derecho a acceder a la administración de justicia (artículo 229). Los argumentos se sintetizan a continuación: 1.1. El accionante manifiesta que la disposición legal acusada, al definir un término para el ejercicio de la acción sancionatoria ambiental, está desconociendo el artículo 79 Constitucional, puesto que dicho precepto no condiciona la protección a un plazo determinado. 1.2. Que se estaría frente a una vulneración flagrante del artículo 80

Constitucional, debido a que esta disposición establece la obligación por parte del Estado, de prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental y la de imponer sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados, las cuales pueden aparecer dos, o tres décadas después. 2 Concepto 4886 1.3. El derecho al medio ambiente sano demanda por sus complejas y especiales características, un tratamiento igualmente complejo y especial, por lo tanto al establecer un término a la acción sancionatoria ambiental similar a los demás derechos, contraviene el espíritu de la norma constitucional de darle relevancia y protección al precepto cuestionado. 1.4. Señala como argumento la sentencia C-215 de 1999, donde la Corte Constitucional afirmó que, mientras subsista la vulneración de un derecho colectivo y exista la posibilidad de volver las cosas al estado anterior para hacer cesar una violación, la conducta de quienes han actuado en perjuicio de intereses y derechos colectivos no puede quedarse sin sanción. 1.5. Finalmente dice que el límite de tiempo para interponer la acción sancionatorio ambiental, podría terminar negando el derecho al acceso a la administración de justicia consagrada en el art. 229 de la Carta Política, por lo que concluye que el interés general no puede verse supeditado a una cuestión procedimental.

2. Problema jurídico Corresponde al Ministerio Público determinar si el legislador al establecer un término en el artículo 10 de la Ley 1333 de 2009 para ejercer la acción sancionatoria ambiental contradice o no la obligación del Estado señalada para la protección del medio ambiente, la imposición de sanciones y el

derecho al acceso a la administración de justicia establecida en los artículos 79, 80 y 229 de la Carta Política. Sobre el particular, el Procurador General de la Nación ha de conceptuar lo siguiente: 3 Concepto 4886

3. Del régimen sancionatorio en materia ambiental 3.1. El procedimiento sancionatorio en materia ambiental aplicado para investigar y sancionar al presunto infractor era el establecido en el título XII “De las sanciones y medidas de policía”,1 artículos 83 al 86 de la Ley 99 de 1993, el cual remitía a los artículos 197 al 254 del Decreto 1594 de 1984 para la aplicación de las sanciones administrativas. 3.2. Con relación a la caducidad de la acción sancionatoria estaba regulada en los términos del artículo 38 del Código Contencioso Administrativo2, el cual señalaba que dicha facultad sancionatoria caduca a los tres (3) años de producido el hecho. 3.3. A través de la Ley 1333 de 2009, establece el procedimiento especial que deben seguir las autoridades ambientales a través del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, las Corporaciones Autónomas Regionales, las de Desarrollo Sostenible, las Unidades Ambientales y la Unidad

Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales, 1 DE LAS SANCIONES Y MEDIDAS DE POLICIA ARTICULO 83. Atribuciones de Policía. El Ministerio del Medio Ambiente y las Corporaciones Autónomas Regionales, además de los departamentos, municipios y distritos con régimen constitucional especial, quedan investidos, a prevención de las demás autoridades competentes, de funciones policivas para la imposición y ejecución de las medidas

de policía, multas y sanciones establecidas por la ley, que sean aplicables según el caso. ARTICULO 84. Sanciones y Denuncias. Cuando ocurriere violación de las normas sobre protección ambiental o sobre manejo de recursos naturales renovables, el Ministerio del Medio Ambiente o las Corporaciones Autónomas Regionales impondrán las sanciones que se prevén en el artículo siguiente, según el tipo de infracción y la gravedad de la misma. Si fuere el caso, denunciarán el hecho ante las autoridades competentes para que se inicie la investigación penal respectiva. ARTICULO 85. Tipos de Sanciones. El Ministerio del Medio Ambiente y las Corporaciones Autónomas Regionales impondrán al infractor de las normas sobre protección ambiental o sobre manejo y aprovechamiento de recursos naturales renovables, mediante resolución motivada y según la gravedad de la infracción, los siguientes tipos de sanciones y medidas preventivas: …(…). ARTICULO 86. Del mérito ejecutivo. Las resoluciones que impongan multas y sanciones pecuniarias expedidas por las corporaciones, a que hacen referencia estas disposiciones, y que cumplan con la ley y disposiciones reglamentarias, prestarán mérito ejecutivo. 2 ARTICULO 38. Caducidad respecto de las sanciones. Salvo disposición especial en contrario, la facultad que tienen las autoridades administrativas para imponer sanciones caduca a los tres (3) años de producido el acto que pueda ocasionarlas. 4 Concepto 4886 Uaespnn,3 para imponer al infractor las sanciones administrativas por las presuntas infracciones en materia ambiental, (art.5). 3.4. La citada ley contiene las causales de atenuación, agravación y de

cesación de procedimiento en materia ambiental (artículos 5, 7 y 9); en los títulos III y IV se regula en general el desarrollo del procedimiento sancionatorio, que inicia con la indagación preliminar, culminando con las sanciones que se impondrán de acuerdo con la gravedad de la infracción, mediante resolución motivada.4 3.5. Entre las sanciones que contempla se encuentra: la multa, el cierre temporal o definitivo del establecimiento, edificación o servicio; revocatoria o caducidad de la licencia ambiental, autorización, concesión, permiso o registro; demolición de la obra; decomiso definitivo de las especies, productos o elemento utilizados para cometer la infracción; restitución de especímenes de especies de fauna y flora silvestres, el trabajo comunitario según las condiciones establecidas por la respectiva autoridad ambiental, e incluso señala que no obstante si fuere el caso se aplicarán las acciones civiles, penales y disciplinarias a que hubiere lugar,5 lo que permite comprender del contexto procesal que la norma acusada relacionada con el término para iniciar la acción sancionatoria ambiental se encuentra con las condiciones para adelantarla y el procedimiento establecido para la protección ambiental y la reparación de los daños, si ello diera lugar.

4. De la norma acusada 4.1. De manera preliminar, se puede sostener que la norma acusada regula en forma especial el término de caducidad de la acción sancionatoria en 3 Artículo 1 de la Ley 1333 de 2009. 4 Artículo 40 de la Ley 1333 de 2009

5 Ibídem 5 Concepto 4886 materia ambiental, en forma amplia, garantizando la finalidad constitucional

como es el derecho a gozar de un ambiente sano y el deber del Estado de proteger la diversidad y la integridad del ambiente, cuando está permitiendo por parte de la respectiva autoridad ambiental sancionar al presunto infractor, cuya acción caduca a los veinte (20) años contados: i) desde la ocurrencia del hecho u omisión cuando éste sea de carácter instantáneo; ii) desde el último día en que se haya generado el hecho o la omisión, cuando este sea sucesivo. En el evento en que la acción se encuentre caducada y no se haya ejercido en los citados términos, la misma norma permite iniciar la acción, “Mientras las condiciones de violación de las normas o generadoras del daño persistan, podrá la acción interponerse en cualquier tiempo”, lo que permite concluir que la norma demandada contrario a lo que señala el accionante, contempla la posibilidad de iniciar la acción en todo momento mientras existan infracciones en materia ambiental. 4.2. La atribución constitucional otorga al legislador, conforme al numeral 2 del artículo 150 de la Constitución Política, un amplio margen de configuración para regular los procedimientos, las etapas, los términos y demás aspectos de las instituciones procesales en general, conforme a los limites que impone la Carta6. En este sentido, la doctrina constitucional ha considerado que la competencia normativa del legislador resulta acorde con el Estatuto Superior, siempre y cuando tenga en cuenta los siguientes aspectos: i) que atienda a los fines del Estado tales como la garantía de la efectividad de los principios, derechos y deberes establecidos en la Constitución; ii) que vele por la vigencia de los derechos fundamentales de los ciudadanos, que en el caso procesal puede implicar derechos como el acceso a la administración de

justicia7, y iii) que obre conforme a los principios de razonamiento y proporcionalidad en la definición de las formas8. 6 Sentencia C-204 de 2001 7 Sentencia C-1512 de 2000 8 Ibídem 6 Concepto 4886 Por lo tanto la disposición demandada no esta contradiciendo, ni limitando el amparo constitucional al medio ambiente, tampoco la potestad sancionatoria del Estado, pues, como se señaló anteriormente, el legislador dentro de la libre competencia puede establecer las conductas sancionables de las normas ambientales y fijar los términos de caducidad para el ejercicio de la acción sancionatoria ambiental y su regulación, razón por la cual el Ministerio Público solicitará su EXEQUIBILIDAD en lo acusado.

5. Conclusión En mérito de lo expuesto, este Despacho solicita a la Corte Constitucional: 5.1. Declarar la EXEQUIBILIDAD del artículo 10 de la Ley 1333 de 2009, Por la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones”, frente a lo acusado.

Señores Magistrados,

ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO

Procurador General de la Nación

CEVV/NROA

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