PGN - MINISTERIO DE SALUD - Competencia para aprobar los planes bienales de inversiones pú

ACCION DE NULIDAD-Contra las resoluciones por las cuales se reglamentan los procedimientos para la formulación, presentación, aprobación, ajuste, y control de los Planes Bienales de Inversiones públicas en salud y se estableció el procedimiento que las entidades territoriales deben seguir para incluir los proyectos de inversión en sus Planes Bienales de Inversiones Públicas en Salud, respectivamente ACCION DE NULIDAD–Prevista en artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ADMINISTRACION PUBLICA-Competencias de los distintos niveles ENTES TERRITORIALES–Competencia para avalar los Planes Bienales de Inversiones Públicas en Salud, en los términos definidos por el Ministerio de la Protección Social, de acuerdo con la política de prestación de servicios de salud Con la anterior modificación lo que quiso el legislador fue fijar como competencia de la Nación el aprobar los Planes Bienales de Inversiones Públicas para la prestación de los servicios de salud de los departamentos y distritos, en los términos que determinara el Ministerio de la Protección Social y, además, precisar que es competencia de las entidades territoriales avalar los Planes Bienales de Inversiones Públicas en Salud en los términos que defina el Ministerio de la Protección Social. MINISTERIO DE SALUD-Competencia para aprobar los Planes Bienales de Inversiones Públicas para la prestación de los servicios de salud de los departamentos y distritos … Conforme a lo anterior, se advierte que la resolución 1985 de 2013 se expidió respetando los parámetros y la habilitación contenida en las normas citadas, pues lo que hizo el ministerio fue establecer el procedimiento que las entidades territoriales

debían seguir para incluir los proyectos de inversión en sus planes bienales de inversiones públicas en salud, en los términos señalados por el legislador. …Conforme a lo anterior, se advierte que la resolución 1985 de 2013 se expidió respetando los parámetros y la habilitación contenida en las normas citadas, pues lo que hizo el ministerio fue establecer el procedimiento que las entidades territoriales debían seguir para incluir los proyectos de inversión en sus planes bienales de inversiones públicas en salud, en los términos señalados por el legislador. MINISTERIO DE SALUD-Funciones

PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN

Carrera 5ª No. 15-80 Piso 20 Bogotá D.C. Pbx. 5878750 Exts.12076-12080 110010324000201300452 00 5aCdeE/AMV/Llms

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PROCURADURIA QUINTA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO Bogotá, 14 de febrero de 2020

Doctor

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Consejero Ponente – Sección Primera

CONSEJO DE ESTADO

E. S. D.

Referencia: Concepto 20-020

Medio de Control: Nulidad Radicación: 110010324000201300452 00

Actor: Ramiro Rodríguez López

Demandado: Nación – Ministerio de Salud y Protección

Social Honorable Señor Consejero: Estando dentro del término de traslado especial, procede esta Procuraduría Delegada a emitir concepto dentro del proceso de la referencia, que se encuentra en conocimiento del Honorable Consejo de Estado en virtud del medio de control de nulidad instaurada contra las

Resoluciones No. 2514 de 2012 y 1985 de 2013, con base en las argumentaciones que se exponen a continuación: ANTECEDENTES Demanda El 1° de octubre de 2013, actuando en nombre propio, el señor Ramiro Rodríguez López presentó demanda contra de la Nación – Ministerio de Salud y la Protección Social, con el propósito de que se declarara la nulidad de las Resoluciones No. 2514 de 2012 y 1985 de 2013, por 2 110010324000201300452 00 5aCdeE/AMV/Llms IUS-E-2020-098474 considerar que con su expedición la entidad demandada habría transgredido normas de rango constitucional y legal. Contestación En la oportunidad procesal correspondiente, la apoderada del Ministerio de Salud y la Protección Social indicó que las resoluciones demandadas fueron expedidas de acuerdo con las competencias asignadas en la ley, pues las normas superiores habían facultado a la entidad para regular los aspectos tratados en dichos actos administrativos y que no era cierto que se hubiesen infringido las normas invocadas por la parte actora. En su defensa el ministerio propuso la excepción “inexistencia de causales de nulidad” y las “excepciones de oficio” que se encontraran probadas en desarrollo del proceso. Suspensión provisional Atendiendo a solicitud de suspensión provisional que presentó la parte actora respecto de los actos demandados, luego de correrse traslado de la misma y de haber existido pronunciamientos por parte del Ministerio de Salud y la Protección Social, mediante auto del 11 de enero de 2019 el Consejo de Estado negó dicha medida cautelar por considerar que no

se encontraban reunidos los requisitos previstos en el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011 para su procedencia1. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO Problema Jurídico La controversia bajo estudio nos plantea el siguiente problema jurídico: 1 ? “ARTÍCULO 231. REQUISITOS PARA DECRETAR LAS MEDIDAS CAUTELARES. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud… (…)” 3 110010324000201300452 00 5aCdeE/AMV/Llms IUS-E-2020-098474 ¿Se encuentran afectadas de nulidad las resoluciones número 2514 de 2012, por medio de la cual “se reglamentan los procedimientos para la formulación, presentación, aprobación, ajuste, seguimiento, ejecución y control de los Planes Bienales de Inversiones públicas en salud”, y la número 1985 de 2013, “por la cual se estableció el procedimiento que las entidades territoriales deben seguir para incluir los proyectos de inversión en sus Planes Bienales de Inversiones Públicas en Salud, en el marco de la Ley 1608 de 2013 y se dictan otras disposiciones”? Análisis Jurídico Conforme a lo previsto en la primera parte del artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, “toda

persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general, la cual procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió”. Cuestión previa Aunque el caso bajo estudio fue instaurado invocando la nulidad por inconstitucionalidad de las resoluciones demandadas, tal como quedó previsto en el auto con el que se admitió la demanda, por haberse atacado normas de rango constitucional y legal, su análisis se realizaría por los cauces de la nulidad simple y como, además, dicho medio de control fue reiterado en la audiencia inicial como el procedente para resolverlo sin que hubiese existido oposición alguna de las partes, serán frente a sus presupuestos a los cuales se emitirá el presente concepto. 4 110010324000201300452 00 5aCdeE/AMV/Llms

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Caso concreto En su demanda la parte actora solicitó que se declarara la nulidad las resoluciones números 2514 de 2012, “por la cual se reglamentan los procedimientos para la formulación, presentación, aprobación, ajuste, seguimiento, ejecución y control de los Planes Bienales de Inversiones públicas en salud” y, número 1985 de 2013, “por la cual se estableció el procedimiento que las entidades territoriales deben seguir para incluir los proyectos de inversión en sus Planes Bienales de Inversiones Públicas en

Salud, en el marco de la Ley 1608 de 2013 y se dictan otras disposiciones” proferidas por el Ministerio de Salud y Protección Social. Lo anterior solicitud se motivó en el hecho de estimar que dichas resoluciones trasgredían varías disposiciones constitucionales, tales como el artículo 13 que consagra el principio de igualdad, 115 que indica lo que debe entenderse por Gobierno Nacional, el 121 referente al principio de legalidad, el 189-11 atinente a la potestad reglamentaria, el 208 que determina que los ministros actuaban bajo la dirección del Presidente de la República, el 287 que establece la autonomía de las entidades territoriales para la gestión de sus intereses, el 298 sobre autonomía de los departamentos, el 313 frente a las facultades de los concejos, el 323 que establece que Bogotá debe contar con un régimen legal especial, el 356 que determina la distribución de recursos a las entidades territoriales en atención a los servicios que corresponda prestar en salud y educación, y el 332 que da a los bienes de las entidades territoriales las mismas garantías que tienen los de propiedad de los particulares. En la Resolución 2514 del 29 de agosto de 2012 el Ministerio de Salud y la Protección Social estableció como objeto y campo de aplicación de la misma los procedimientos para la formulación, presentación, aprobación, ajuste, seguimiento, ejecución y control de los Planes Bienales de Inversiones Públicas en Salud, señalando que estos últimos debían incluir las inversiones en infraestructura física y las inversiones 5 110010324000201300452 00 5aCdeE/AMV/Llms

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en dotación de equipos biomédicos para la prestación de servicios de salud considerados como de control especial de oferta. Para establecer los anteriores procedimientos, dentro de la parte considerativa del acto administrativo se citaron las normas que habilitaban para establecer dichos parámetros, entre las cuales se mencionaron el parágrafo primero del artículo 54 y el artículo 65 de la Ley 715 de 2001, al igual que el artículo 5 de la Ley 1438 de 2011. Las normas invocadas por el ministerio demandado aparecen regulados en la Ley 715 de 2001 en los siguientes términos: “Artículo 54. Organización y consolidación de redes… (…) Parágrafo 1°. Para garantizar la efectiva organización y operación de los servicios de salud a través de redes, los planes de inversión de las instituciones prestadoras de salud públicas deberán privilegiar la integración de los servicios. Para el conjunto de servicios e instalaciones que el Ministerio de Salud defina como de control especial de oferta, las Instituciones Prestadoras de Salud, sean públicas o privadas, requerirán de la aprobación de sus proyectos de inversión por el Ministerio de Salud (subrayado fuera de texto). “Artículo 65. Planes bienales de inversiones en salud. Las secretarías de salud departamentales y distritales prepararán cada dos años un plan bienal de inversiones públicas y privadas en salud, en el cual se incluirán las destinadas a infraestructura, dotación o equipos biomédicos que el Ministerio de Salud determine que sean de control especial... Los Planes bienales deberán contar con la aprobación del Ministerio de Salud, para que se pueda iniciar cualquier obra o proceso de adquisición de bienes o servicios contemplado en ellos… El plan bienal de inversiones definirá la

infraestructura y equipos necesarios en las áreas que el Ministerio de Salud defina como de control de oferta…”. (subrayado fuera de texto). Por su parte el artículo 5° de la Ley 1438 de 2011 quedó previsto por el legislador de la siguiente manera: “ARTICULO 5º. COMPETENCIAS DE LOS DISTINTOS NIVELES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. Adicionar al artículo 42 de la Ley 715 de 2001 los siguientes numerales: 42.22. Aprobar los Planes Bienales de Inversiones Públicas, para la prestación de los servicios de salud, de los departamentos y distritos, 6 110010324000201300452 00 5aCdeE/AMV/Llms IUS-E-2020-098474 en los términos que determine el Ministerio de la Protección Social, de acuerdo con la política de prestación de servicios de salud… Modificar los siguientes numerales del artículo 43 y 44, de la Ley 715 del 2001, así: 43.2.7. Avalar los Planes Bienales de Inversiones Públicas en Salud, de los municipios de su jurisdicción, en los términos que defina el Ministerio de la Protección Social, de acuerdo con la política de prestación de servicios de salud, cuyo consolidado constituye el Plan Bienal de Inversiones Públicas Departamentales… Con la anterior modificación lo que quiso el legislador fue fijar como competencia de la Nación el aprobar los Planes Bienales de Inversiones Públicas para la prestación de los servicios de salud de los departamentos y distritos, en los términos que determinara el Ministerio de la Protección Social y, además, precisar que es competencia de las entidades territoriales avalar los Planes Bienales de Inversiones Públicas

en Salud en los términos que defina el Ministerio de la Protección Social. Conforme a lo anterior, el Ministerio Público estima que la resolución No. 2514 de 2012 fue expedida en acatamiento de las disposiciones legales que habilitaban al Ministerio de Salud y la Protección Social para su emisión, acto administrativo que dentro de su motivación mencionó y explicó dicha habilitación, cumpliendo además con la facultad o competencia que sobre el particular le concedió el artículo 173 de la ley 100 de 19932, por lo cual no podría estimarse que con ella hubiese existido violación de las normas superiores que fueron invocadas en la demanda. Frente a la Resolución No. 1985 de 2013, con la cual el Ministerio de Salud y Protección Social estableció el procedimiento que las entidades territoriales deben seguir para incluir los proyectos de inversión en sus Planes Bienales de Inversiones Públicas en Salud, puede mencionarse 2 ? ARTÍCULO 173. DE LAS FUNCIONES DEL MINISTERIO DE SALUD. Son funciones del Ministerio de Salud, además de las consagradas en las disposiciones legales vigentes, especialmente en la Ley 10 de 1990, el Decreto ley 2164 de 1992 y la Ley 60 de 1993, las siguientes: 1.-Formular y adoptar, en coordinación con el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social<1>, las políticas, estrategias, programas y proyectos para el Sistema General de Seguridad Social en Salud, de acuerdo con los planes y programas de desarrollo económico, social y ambiental que apruebe el Congreso de la República. 2… 7 110010324000201300452 00 5aCdeE/AMV/Llms

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que la misma fue expedida en acatamiento e invocando lo previsto en la Ley 1608 de 2013, de la cual resulta pertinente citar las siguientes disposiciones: Artículo 2°. Uso de los recursos de saldos de las cuentas maestras. Los saldos de las cuentas maestras del régimen subsidiado de salud, podrán usarse conforme se señala a continuación siempre y cuando no sean requeridos para garantizar los compromisos y contingencias derivados del Régimen Subsidiado de Salud y descontados los que se encuentren previstos para utilizarse conforme a lo señalado en el artículo 89 de la Ley 1485 de 2011: 1…

4. En la inversión en el mejoramiento de la infraestructura y dotación de la red pública de Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, en el marco de la organización de la red de prestación de servicios.

Los Municipios y Distritos no certificados ejecutarán los recursos a que hace referencia este numeral, en coordinación con el Departamento. Estas inversiones deberán estar incluidas en el Plan Bienal de Inversiones en salud del respectivo departamento o distrito. (Subrayado fuera de texto).

5. Para financiar en los municipios y distritos categorías Especial, 1 y 2, pruebas piloto que permitan hacer ajustes a la UPC del Régimen Subsidiado de Salud en la forma como lo determine y reglamente el Ministerio de Salud y Protección Social. (Subrayado fuera de texto).

Parágrafo. Para usar los recursos de acuerdo a lo definido en los numerales 4 y 5, las entidades territoriales deberán tener garantizada la cofinanciación del esfuerzo propio del Régimen

Subsidiado de Salud que les corresponda efectuar. Asimismo haber previsto en el caso que proceda, la inversión a que hace referencia el numeral 2 del presente artículo… Artículo 4°. Uso de los recursos de excedentes de rentas cedidas. Los departamentos y distritos, en las vigencias 2012 y 2013, podrán utilizar los recursos excedentes de las rentas cedidas en el fortalecimiento de la infraestructura, la renovación tecnológica, el saneamiento fiscal y financiero que garantice la adecuada operación de las Empresas Sociales del Estado y en el pago de las deudas reconocidas del Régimen Subsidiado de Salud en el marco del procedimiento establecido en desarrollo del artículo 275 de la Ley 1450 de 2011; en este último caso los recursos serán girados directamente a Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud del departamento o distrito. El uso de estos recursos según lo aquí previsto, solo se podrá dar si se encuentra financiada la atención en salud de la población pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda o de la población pobre no afiliada y se hubieren destinado los recursos de rentas cedidas que cofinancian el Régimen Subsidiado de Salud conforme a lo establecido en las Leyes 1393 de 2010 y 1438 de 2011 y demás normas que definen el uso de estos recursos. Los proyectos de infraestructura y renovación tecnológica deberán estar 8 110010324000201300452 00 5aCdeE/AMV/Llms IUS-E-2020-098474 articulados con los planes bienales de las Entidades Territoriales y

con la organización de la red de prestación de servicios. (Subrayado fuera de texto). Conforme a lo anterior, se advierte que la resolución 1985 de 2013 se expidió respetando los parámetros y la habilitación contenida en las normas citadas, pues lo que hizo el ministerio fue establecer el procedimiento que las entidades territoriales debían seguir para incluir los proyectos de inversión en sus planes bienales de inversiones públicas en salud, en los términos señalados por el legislador. Del mismo modo, dicha resolución también se expidió conforme a la competencia asignada por el artículo 5° de la Ley 1438 de 2011, que adicionó el numeral 42.22 al artículo 42 de la Ley 715 de 2001, normas que fueron citadas al estudiar la legalidad de la resolución 2514 de 2012 y que, a su vez, contienen la facultad de reglamentación y aprobación que el legislador otorgó al Ministerio de Salud y la Protección Social frente a los planes bienales de Inversiones Públicas para la prestación de los servicios de salud de los departamentos, distritos y municipios. Así las cosas, al no advertir que las resoluciones demandadas sean violatorias de las normas superiores invocadas por el actor, esta Delegada solicita desestimar la solicitud de nulidad presentada frente a cada una de ellas, pues se advierte que fueron emitidas con la competencia legalmente asignada, por el funcionario competente para ello, y motivadas en la necesidad de cumplir con un imperativo legal de regulación y aprobación atribuido al Ministerio de Salud y la Protección Social.

CONCLUSIÓN

De conformidad con los documentos allegados a la presente actuación, con la normatividad aplicable al caso, y con las consideraciones y reflexiones consignadas en precedencia, para esta Procuraduría Delegada no están demostradas las causales de nulidad invocadas contra las Resoluciones No. 2514 de 2012 y 1985 de 2013, por lo tanto, 9 110010324000201300452 00 5aCdeE/AMV/Llms IUS-E-2020-098474 en defensa del interés general, del orden jurídico, del patrimonio público y de las garantías y de los derechos fundamentales, presenta su concepto solicitando la negación de las pretensiones del actor. Del señor Consejero, atentamente, ANDRÉS MUTIS VANEGAS Procurador Quinto Delegado ante el Consejo de Estado 10 110010324000201300452 00 5aCdeE/AMV/Llms

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