PGN - MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL - Competencia sobre orden cronológico para

PROCURADURIA PRIMERA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE

ESTADO

Bogotá D.C., mayo 28 de 2003 Alegato No. 143 Honorables

CONSEJEROS DE ESTADO

Sección Primera Magistrado Ponente Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.

Ref.: Expediente No. 7504

Procede esta Procuraduría Delegada a emitir concepto en el asunto de la referencia, de conformidad con las facultades constitucionales y legales. ANTECEDENTES El ciudadano Gabriel Augusto Botero Echeverri, por medio de apoderado, en ejercicio de la acción prevista en el artículo 84 del C.C.A., demandó la nulidad de la resolución número 000089 de febrero 21 de 2001, por la cual se establece el orden cronológico en que serán estudiadas las reclamaciones presentadas por los extrabajadores y/o pensionados de la extinta empresa Puertos de Colombia, expedida por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. 2 Estima el actor que la resolución acusada contraría las disposiciones contenidas en el artículo 3° del C.C.A., 23 del decreto 1982 de 1997, decreto 1211 del 2 de julio de 1999, resolución 219 de febrero 8 de 2000 expedida por la Ministra de Trabajo y Seguridad Social. El Presidente de la República expidió el decreto 1689 de 1997, que ordenó la supresión del fondo del pasivo social de la Empresa Puertos de Colombia y ordenó su liquidación. En él se establecen los procedimientos a seguir en relación con las obligaciones y reclamaciones laborales a cargo de Foncolpuertos. Posteriormente, se

expidió el decreto 1982 de agosto de 1997, en el cual el Gobierno reglamentó el régimen jurídico de la liquidación de Foncolpuertos y dispuso que el Comité de apoyo técnico establecería los mecanismos y lineamientos para la coordinación y el seguimiento de la más adecuada defensa del Estado en los procesos judiciales y en las reclamaciones de carácter laboral. Luego se profirió el decreto 1211 que reglamentó el artículo 6° del decreto 1689, en el cual se estableció que las funciones de gestión, reconocimiento y pago de las obligaciones laborales del Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia, derivadas de la liquidación de Colpuertos se llevaría a cabo por conducto del grupo interno de trabajo del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, dependencia que tendría dentro de su estructura funcionarios que desempeñarían los cargos de coordinadores de área especializada a los cuales les correspondería el reconocimiento de las obligaciones y un coordinador general para resolver las apelaciones de las decisiones adoptadas por los coordinadores de área. La resolución acusada dictada por la Coordinadora General del Grupo Interno de Trabajo fue expedida usurpando funciones propias del 3 Ministro de Trabajo y violando el principio de contradicción, pues a pesar de que se trata de una disposición que no es de carácter general, se omitió la notificación a los afectados y se negó el derecho a la impugnación para que los interesados pudieran solicitar su aclaración, modificación o complementación. Vale la pena resaltar que la publicación no sustituye ni reemplaza la notificación personal o por edicto indispensable para lograr el efecto

jurídico propuesto. La asesora invoca las facultades que le confiere la resolución 0219 de 2000, manual de funciones del cargo de asesor de los miembros del grupo interno de trabajo para asumir la gestión del pasivo social de Puertos de Colombia. La única función que autoriza la expedición de actos administrativos es para resolver apelaciones. La fijación de procedimientos para el desempeño de las responsabilidades del grupo interno de trabajo señala al Coordinador para el logro de este objetivo. No puede entonces, el asesor del Ministro de Trabajo expedir una resolución sin competencia para establecer directrices y señalar el procedimiento a seguir respecto a las reclamaciones de los extrabajadores y pensionados de la Empresa Puertos de Colombia, facultad exclusiva del Ministro de Trabajo quien para este efecto puede actuar con el comité de apoyo técnico, jurídico y de seguimiento como expresamente lo señala el decreto en mención. De otra parte, al autorizar al Comité de Apoyo Técnico para excluir del orden cronológico las solicitudes que puedan estar afectadas por alguna circunstancia que las invalide se coloca en posición de impartir órdenes a sus jefes. 4 Dentro de sus funciones está la de actuar como Secretaria del Comité, cargo que no la faculta para asignarle tareas a dicha entidad. Contestación de la demanda.- El Ministerio de Trabajo y Seguridad Social se opuso a las pretensiones de la demanda y solicitó se profiera fallo inhibitorio sobre la nulidad planteada contra la resolución 00089 de 2001, por considerar que el acto en cuestión es un acto de trámite, no pone fin a una actuación administrativa, sino que tiende a impulsarla hasta su

culminación que sería el eventual pago y en esas condiciones no sería susceptible de control jurisdiccional. Como argumentos de la defensa expresó: 1.- Desde la expedición del decreto 1689 de 1997, se asignó al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social precisas facultades en relación con la atención de las reclamaciones de carácter laboral que estaban a cargo del Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia. Posteriormente el Presidente expidió el decreto 1211 de julio 2 de 1999, que reglamentó el anterior decreto y asignó al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social a través del grupo interno de trabajo para tramitar y autorizar el pago de las obligaciones que conforman el pasivo laboral de la Empresa Puertos de Colombia. 2.- El fin único al expedir la resolución acusada fue el de establecer un orden y darlo a conocer a la población de extrabajadores de la Empresa Puertos de Colombia, para que estos supieran el turno correspondiente al estudio de su solicitud, previa revisión para establecer su legalidad y no incurrir en dobles pagos o en pagos sin un soporte legal. Al encomendarse la tarea al Ministerio de Trabajo y 5 Seguridad Social a través del Grupo Interno de Trabajo para la gestión del pasivo social de la Empresa Puertos de Colombia, se indicó que debería hacerlo en estricto orden de presentación de las reclamaciones ante la entidad o en su defecto, iniciar las acciones correspondientes ante la jurisdicción ordinaria. 3.- El Ministerio procedió a organizar las solicitudes para establecer el universo de las reclamaciones y sobre esa base determinar cuáles de esas obligaciones son procedentes y cuáles deben ser objeto de

impugnación ante la justicia ordinaria. 4.- La expedición de una resolución de trámite para organizar las solicitudes, en ningún momento constituye usurpación de funciones del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, pues la resolución 0219 faculta al Coordinador General para proponer y aprobar políticas, criterios, y estrategias para la atención de procesos judiciales, reconocimiento y trámite de pensiones y demás reclamaciones sobre prestaciones económicas presentadas por los pensionados y extrabajadores de la Empresa Puertos de Colombia y deja abierto el escenario para desempeñar funciones que le sean asignadas, de acuerdo al área y desempeño del cargo. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PUBLICO Pretende la actora se declare la nulidad de la resolución 0089 de 2001, por considerar que fue expedida sin competencia, con extralimitación de funciones y no fue notificada en debida forma. En primer término ha de pronunciarse la Delegada sobre la solicitud de pronunciamiento inhibitorio por carecer el acto acusado del carácter de 6 acto administrativo susceptible de control jurisdiccional por considerarse como un acto de trámite. Al respecto cabe anotar que en sentencia de agosto 30 de 2002, dentro del expediente 7271, la Sección primera del H. Consejo de Estado se pronunció sobre el mismo acto y señaló sobre su naturaleza: “Si bien no puede considerarse que la resolución 0089 de 2001 sea un acto preparatorio, puesto que no es un paso dentro de una sucesión de actos que llevarán a una decisión final y definitiva, tampoco contiene voluntad alguna de la administración distinta a la de implementar y desarrollar un mandato

contenido en el decreto 1211 de 1999, respecto del orden en que debían revisarse las reclamaciones de carácter laboral a cargo del Fondo del Pasivo Laboral de la Empresa Puertos de Colombia, y dando el hecho motivo de las múltiples falsedades e inequidades con el presupuesto nacional con base en el reconocimiento de pensiones exorbitantes que no responden a una debida prestación del servicio público, o a los factores sobre los cuales debieron liquidarse”. Dentro de este contexto estima esta Agencia del Ministerio Público que debe estudiarse el fondo del asunto pues la Sección Primera del Consejo de Estado al pronunciarse en acción de nulidad contra la resolución acusada, estimó que el acto era susceptible de control jurisdiccional. En cuanto a las pretensiones de incompetencia y falta de notificación del acto acusado se anota: La resolución 00089 de 1999 “por la cual se establece un orden cronológico” fue expedida por la Asesora del señor Ministro de Trabajo y Seguridad Social, Coordinadora del Grupo Interno de Trabajo para la gestión del pasivo social de Puertos de Colombia, en uso de las atribuciones legales y en especial las conferidas por la resolución 0219 de febrero 8 de 2000, expedida por la Ministra de Trabajo y Seguridad Social. 7 Se expidió con fundamento en las siguientes consideraciones: “Que el decreto 1211 del 2 de julio de 1999 regula la autorización y ordenación del pago de prestaciones y obligaciones laborales a cargo de Puertos de Colombia reconocidas por la misma empresa o por Foncolpuertos, y el reconocimiento y ordenación del pago de las que sean reclamadas al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social por los

extrabajadores de la extinta empresa Puertos de Colombia; “Que el decreto en cita asignó al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social a través del Grupo Interno de Trabajo para la gestión del pasivo social de la Empresa Puertos de Colombia, la competencia para tramitar y autorizar el pago de las obligaciones que conforman el pasivo laboral de la empresa Puertos de Colombia regularmente establecidas y contenidas en títulos de cualquier naturaleza, causa u origen, así como el reconocimiento y autorización del pago de los créditos aún no establecidos en título alguno que sean objeto de reclamación actual o futura; “Que el trámite de las reclamaciones se hará observando el orden cronológico de su presentación a Foncolpuertos o al Grupo Interno de Trabajo para la gestión del pasivo social de Puertos de Colombia, siempre que pueda ser establecido con la debida precisión mediante constancia de radicación de la solicitud ante las entidades mencionadas o en caso contrario se observará el orden cronológico que corresponda a la fecha en la cual los títulos se hicieren exigibles; “Que para garantizar el cumplimiento de los principios constitucionales y legales de carácter general y en especial los orientadores de economía, eficacia, imparcialidad, publicidad y contradicción, se publicará el orden cronológico en que serán revisadas las reclamaciones”. Esta resolución fue expedida con fundamento en lo dispuesto en el decreto 1211 de 1999, reglamentario del artículo 6° del decreto 1689 de 1997, en virtud del cual se crea el Grupo Interno de Trabajo para la gestión del pasivo social de la Empresa Puertos de Colombia del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.

Disponen los artículos 2° y 3° del decreto 1211 de 1999: ART. 2º-Compete al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social mediante el grupo interno de trabajo para la gestión del pasivo social de la empresa Puertos de Colombia y a las demás autoridades del ministerio que deban intervenir con arreglo a la estructura y distribución de competencias del mismo, la tramitación y autorización del pago de las obligaciones que conforman el pasivo laboral de la empresa Puertos de Colombia regularmente establecidas y contenidas en títulos de cualquier naturaleza, causa u origen, así como el reconocimiento y autorización del pago de los 8 créditos aún no establecidos en título alguno que sean objeto de reclamación actual o futura. El comité de apoyo técnico jurídico y de seguimiento creado mediante el Decreto 1689 de 1997 es competente para intervenir en los distintos procedimientos en los términos que señala este decreto. Las operaciones de ordenación de pago o de reconocimiento se efectuarán con arreglo al procedimiento, los requisitos y el orden que se establece en el presente decreto. ART. 3º-El pago de las obligaciones establecidas a cargo del pasivo laboral de la empresa Puertos de Colombia se hará observando el orden cronológico de su presentación a Foncolpuertos o al grupo interno de trabajo para la gestión del pasivo social de la empresa Puertos de Colombia, siempre que pueda ser establecido con la debida precisión mediante constancia de radicación de la solicitud ante las entidades mencionadas. En caso contrario, se observará el orden cronológico que corresponda a la fecha en la cual los títulos se hicieron exigibles. El comité de apoyo técnico, jurídico y de seguimiento, de oficio o a instancia

del coordinador del grupo interno de trabajo para la gestión del pasivo social de la empresa Puertos de Colombia deberá, sin embargo, sustraer del orden secuencial de ordenación del pago los créditos respecto de los cuales recaiga alguna de las circunstancias que se indican en este artículo, para someterlos a trámite de impugnación”. La resolución 0219 de 2000, establece las funciones del asesor del Grupo Interno de Trabajo, entre las cuales le señala la de proponer y aprobar las políticas, criterios y estrategias para la atención de los procesos judiciales, el reconocimiento y trámite de las pensiones y demás reclamaciones sobre prestaciones económicas presentadas por los pensionados y extrabajadores de la Empresa Puertos de Colombia. Fue en ejercicio de estas facultades que se expidió la resolución acusada, razón por la cual a juicio de esta Delegada no existió por parte de la Asesora extralimitación en el ejercicio de sus funciones ni tampoco falta de competencia como afirma el actor. En desarrollo de las facultades legales y reglamentarias la asesora, dando cumplimiento al decreto 1211 de 1999 y el decreto 1982 de 1997, según el cual: ART. 23.-Comité de apoyo técnico, jurídico y de seguimiento. De conformidad con lo previsto en el artículo 6º del Decreto 1689 de 1997, el 9 comité de apoyo técnico, jurídico y de seguimiento conformado por representantes de los ministerio de Hacienda y Crédito Público, Trabajo y Seguridad Social y de Transporte y el Departamento Administrativo de la Función Pública, establecerá los mecanismos y lineamientos para la coordinación y el seguimiento de la más adecuada defensa del Estado

en los procesos judiciales y reclamaciones de carácter laboral. El comité determinará quién ejercerá la secretaría técnica del mismo y las entidades que lo conforman deberán garantizar su adecuado funcionamiento. (Se destaca). Así las cosas, corresponde al Comité Técnico y a la Coordinadora General del Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia, conforme a las atribuciones asignadas en las disposiciones trascritas, establecer los mecanismos para el seguimiento de las reclamaciones de carácter laboral del pasivo social de Puertos de Colombia y de acuerdo con el decreto 1211 atender las reclamaciones en estricto orden cronológico que es a lo que se limita el acto acusado. En cuanto a la falta de publicación, es preciso reiterar que la publicidad de los actos administrativos tiene que ver con la eficacia y oponibilidad de los mismos, no así respecto de sus efectos jurídicos que se generan desde la expedición misma del acto. La carencia de publicidad no constituye entonces causal de nulidad, pues lo que persigue la acción es restablecer la legalidad en abstracto. En estos términos, esta Agencia del Ministerio Público solicita muy respetuosamente a esa Honorable Corporación se denieguen las súplicas de la demanda. Atentamente,

MARTHA CLEMENCIA MENDOZA ARDILA

Procuradora Primera Delegada ante el Consejo de Estado 10