PGN - MINISTERIO DE TRANSPORTE - Atribución para expedir actos encaminados a garantizar la

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PROCURADURIA PRIMERA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO

Bogotá D.C., 27 de febrero de 2007 Alegato No. 23 Honorables Consejeros de Estado Sección Primera

Consejero Ponente: Dr. Camilo Arciniegas Andrade.

Ref. : Expediente No. 110010324000200500061 01

Actor: Jaime Orlando González Niño

Demandado: Nación – Ministerio de Transporte Acción: Acción Pública de Nulidad Procede esta Procuraduría Delegada a emitir alegato de conclusión en el asunto de la referencia, de conformidad con las facultades Constitucionales y legales.

ANTECEDENTES 1.- La demanda.- El ciudadano JAIME ORLANDO GONZALEZ NIÑO, actuando en nombre propio y en ejercicio de la acción pública de nulidad prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, presentó demanda con el fin de obtener la declaratoria de nulidad de la Resolución No. 002730 de 28 de septiembre de 2004, “por la cual se dicta una medida tendiente a mejorar la seguridad vial de la carreteras nacionales y departamentales”, expedida por el Ministro de Transporte. Considera la demandante que la norma acusada vulnera el artículo 150, numerales 1 y 2, de la Constitución Política; y los artículos 86 y 131 del Código Nacional de Tránsito. 2 Norma Acusada.

RESOLUCIÓN 2730 DE 2004

(Septiembre 28) "Por la cual se dicta una medida tendiente a mejorar la seguridad vial de las carreteras".

EL MINISTRO DE TRANSPORTE,

en uso de sus facultades legales, especialmente las que le confieren la Ley 769 de 2002 y el Decreto 2053 de 2003, y CONSIDERANDO: Que le corresponde al Ministerio de Transporte como autoridad suprema de tránsito definir la política nacional en materia de tránsito; Que dentro de los principios rectores que consagra el nuevo Código Nacional de Tránsito Terrestre, Ley 769 de 2002, se encuentra el de la seguridad de los usuarios, entendida como prioridad del sistema y del sector transporte; Que el Código Nacional de Tránsito en su artículo 86 establece que todo vehículo automotor deberá tener encendidas las luces exteriores a partir de las dieciocho (18) horas hasta las seis (6) horas del día siguiente y cuando las condiciones de visibilidad sean adversas. Sin embargo, las autoridades de tránsito podrán fijar horarios de excepción; Que de acuerdo con estudios recientes llevados a cabo a nivel mundial, se ha enfatizado que el simple hecho de conducir durante el día con luces encendidas, reduciría el número de accidentes fatales diurnos en un porcentaje considerable; Que con motivo de las temporadas altas, la recuperación de los ejes viales y la implementación de las Caravanas Turísticas Vive Colombia Viaja por Ella, se ha observado un notable incremento del tránsito de vehículos particulares que, aprovechando el despliegue de seguridad, buscan recorrer los principales ejes viales del país; Que de acuerdo con estudio presentado por la Policía de Carreteras, se hace necesario la implementación de medidas de seguridad vial que permitan reducir los índices de accidentalidad en las carreteras del país;

En mérito de lo expuesto, este Despacho

RESUELVE:

3 Artículo 1º. Todo vehículo automotor que transite por las carreteras a cargo de la Nación o de los departamentos, deberá tener encendidas las luces medias exteriores durante las 24 horas del día, sin importar las condiciones climáticas reinantes. Artículo 2º. Sancionar a los conductores que incumplan la medida de que trata el artículo 1º de esta resolución conforme lo establece el Código Nacional de Tránsito, Ley 769 de 2002, en su artículo 131, literal d), numeral 9, infracción 082 de la Resolución 17777 del 8 de noviembre de 2002. Artículo 3º. Las autoridades de tránsito serán las encargadas de velar por el cumplimiento de la presente disposición. Artículo 4º. La presente resolución rige a partir de la fecha de su publicación. El actor desarrolla el concepto de la violación en los siguientes términos: 1.1.- El Ministerio de Transporte al fijar horarios por vía de excepción, para luego convertirlos en obligación general y permanente para todos los vehículos que transiten por vías nacionales o departamentales, se está extralimitando en sus funciones. 1.2.- Tampoco le es dado el Ministerio acomodarle a una conducta que la ley no contempla como contravención el carácter de tal, y asignarle la sanción pecuniaria más alta prevista en el Código Nacional de Tránsito, señalada por el legislador para las conductas más peligrosas. 1.3.- La medida adoptada en el acto acusado modifica el artículo 86 del Código

Nacional de Tránsito, expedido por el Congreso mediante la Ley 769 de 2002, toda vez que éste último reguló de manera general y permanente el uso de luces exteriores de los automotores rodantes por el territorio nacional, que señala que deben estar encendidas solamente entre las 6 de la tarde y las 6 de la mañana del día siguiente. 2.- Contestación de la demanda por parte del Ministerio de Transporte. 4 2.1.- El artículo 86 del Código Nacional de Tránsito señala expresamente que las autoridades de tránsito podrán fijar horarios de excepción para las luces exteriores de los vehículos automotores; a su vez el artículo 3 de la misma codificación consagra dentro de las autoridades de tránsito al Ministerio de Transporte, y el artículo 1 preceptúa que el Ministerio de Transporte es la Suprema Autoridad de Tránsito y en virtud de dicha atribución le compete definir, orientar, vigilar e inspeccionar la ejecución de la política nacional en esta materia. 2.2.- Al ser el Ministerio de Transporte autoridad de tránsito y ente rector puede definir la política nacional en materia de tránsito, de tal forma que en uso de estas facultades expidió la resolución 002730 de 2004, disposición que se encuentra acorde con los parámetros del Código Nacional de Tránsito Terrestre y de las atribuciones propias del ente ministerial, por lo tanto no se requiere de una ley de la República para establecer esta medida de seguridad que redunda en beneficio de todos los usuarios de la infraestructura nacional y departamental. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO Pretende el actor que se declare la nulidad de la Resolución 002730 de 28 de

septiembre de 2004, expedida por el Ministro de Transporte, por considerar que vulnera normas de carácter constitucional y legal. El problema jurídico que hay que resolver en el caso en cuestión es: ¿tiene competencia el Ministro de Transporte para expedir un acto administrativo, en el que se impone una medida que exige que todos los vehículos deben transitar por las carreteras nacionales y departamentales con las luces encendidas las 24 horas del día? El Decreto 2053 de 2003, en su artículo 2, establece que el Ministerio de Transporte tiene las siguientes funciones: El Ministerio de Transporte cumplirá, además de las funciones que determina el 5 artículo 59 de la Ley 489 de 1998, las siguientes: 2.1 Participar en la formulación de la política, planes y programas de desarrollo económico y social del país. 2.2 Formular las políticas del Gobierno Nacional en materia de tránsito, transporte y la infraestructura de los modos de su competencia. 2.3 Establecer la política del Gobierno Nacional para la directa, controlada y libre fijación de tarifas de transporte nacional e internacional en relación con los modos de su competencia, sin perjuicio de lo previsto en acuerdos y tratados de carácter internacional. 2.4 Formular la regulación técnica en materia de tránsito y transporte de los modos carretero, marítimo, fluvial y férreo. 2.5 Formular la regulación económica en materia de tránsito, transporte e infraestructura para todos los modos de transporte. 2.6 Establecer las disposiciones que propendan por la integración y el fortalecimiento de los servicios de transporte. 2.7 Fijar y adoptar la política, planes y programas en materia de seguridad en

los diferentes modos de transporte y de construcción y conservación de su infraestructura. (Subrayado por fuera del texto) 2.8 Establecer las políticas para el desarrollo de la infraestructura mediante sistemas como concesiones u otras modalidades de participación de capital privado o mixto. 2.9 Apoyar y prestar colaboración técnica a los organismos estatales en los planes y programas que requieran asistencia técnica en el área de la construcción de obras y de infraestructura física, con el fin de contribuir a la creación y mantenimiento de condiciones que propicien el bienestar y desarrollo comunitario. 2.10 Elaborar el proyecto del plan sectorial de transporte e infraestructura, en coordinación con el Departamento Nacional de Planeación y las entidades del sector y evaluar sus resultados. 2.11 Elaborar los planes modales de transporte y su infraestructura con el apoyo de las entidades ejecutoras, las entidades territoriales y la Dirección General Marítima, Dimar. 2.12 Coordinar, promover, vigilar y evaluar las políticas del Gobierno Nacional en materia de tránsito, transporte e infraestructura de los modos de su competencia. 2.13 Diseñar, coordinar y participar en programas de investigación y desarrollo científico, tecnológico y administrativo en las áreas de su competencia. 2.14 Impulsar en coordinación con los Ministerios competentes las negociaciones internacionales relacionadas con las materias de su competencia. 6 2.15 Orientar y coordinar conforme a lo establecido en el presente decreto y en las disposiciones vigentes, a las entidades adscritas y ejercer el control de tutela sobre las mismas. 2.16 Coordinar el Consejo Consultivo de Transporte y el Comité de Coordinación

Permanente entre el Ministerio de Transporte y la Dirección General Marítima, Dimar. 2.17 Participar en los asuntos de su competencia, en las acciones orientadas por el Sistema Nacional de Prevención y Atención de Desastres. 2.18 Las demás que le sean asignadas. Además de las funciones mencionadas, el Ministerio de Transporte ejercerá las funciones generales asignadas a todos los ministerios, que se encuentran establecidas en el artículo 59 de la Ley 489 de 1998 de la siguiente manera: Corresponde a los ministerios y departamentos administrativos, sin perjuicio de lo dispuesto en sus actos de creación o en leyes especiales:

1. Preparar los proyectos de ley relacionados con su ramo.

2. Preparar los proyectos de decretos y resoluciones ejecutivas que deban dictarse en ejercicio de las atribuciones que corresponden al Presidente de la República como suprema autoridad administrativa y dar desarrollo a sus órdenes que se relacionen con tales atribuciones.

3. Cumplir las funciones y atender los servicios que les están asignados y dictar, en desarrollo de la ley y de los decretos respectivos, las normas necesarias para tal efecto. (Subrayado por fuera del texto)

4. Preparar los anteproyectos de planes o programas de inversiones y otros desembolsos públicos correspondientes a su sector y los planes de desarrollo administrativo del mismo.

5. Coordinar la ejecución de sus planes y programas con las entidades territoriales y prestarles asesoría, cooperación y asistencia técnica.

6. Participar en la formulación de la política del Gobierno en los temas que les correspondan y adelantar su ejecución.

7. Orientar, coordinar y controlar, en la forma contemplada por las respectivas leyes

y estructuras orgánicas, las superintendencias, las entidades descentralizadas y las sociedades de economía mixta que a cada uno de ellos estén adscritas o vinculadas.

8. Impulsar y poner en ejecución planes de desconcentración y delegación de las actividades y funciones en el respectivo sector.

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9. Promover, de conformidad con los principios constitucionales, la participación de entidades y personas privadas en la prestación de servicios y actividades relacionados con su ámbito de competencia.

10. Organizar y coordinar el Comité Sectorial de Desarrollo Administrativo correspondiente.

11. Velar por la conformación del Sistema Sectorial de Información respectivo y hacer su supervisión y seguimiento.

De acuerdo con el numeral 2.7 del Decreto 2053 de 2003, le corresponde al Ministerio de Transporte “Fijar y adoptar la política, planes y programas en materia de seguridad en los diferentes modos de transporte y de construcción y conservación de su infraestructura”. La anterior atribución le permite al Ministro de Transporte expedir actos como el acusado, encaminados a garantizar la seguridad de los usuarios de las carreteras nacionales y departamentales. De acuerdo con el estudio realizado por la Policía de Carretera, que sirvió de fundamento del acto acusado, se puede determinar que la medida de llevar encendidas las luces las 24 horas del día contribuye a que exista mayor seguridad en las carreteras colombianas, y previene la ocurrencia de accidentes que causan la muerte a muchas personas. Lo anterior, por cuanto el uso de las luces durante el día, entre otras cosas, reduce el tiempo de percepción y reacción en medio segundo o más; aumenta la conspicuidad del vehículo, que es la capacidad de

sobresalir o ser visto sin ser buscado; y recorta el tiempo de reacción de los demás usuarios de la vía, sean conductores o peatones, porque, a cierta distancia, un vehículo se ve hasta un 20 por ciento antes con luces que sin ellas, aunque sea de mediodía. El estudio que sirvió de fundamento para expedir el acto administrativo tiene por fundamento hechos que demuestran que en el día, el uso de las luces, evita la ocurrencia de accidentes, independientemente de que en el país se den o no las cuatro estaciones. Dentro de los argumentos técnicos del estudio en mención no se analiza el factor climático como determinante de la adopción de la medida adoptada en el acto acusado por la actora, simplemente el estudio establece que el hecho de que los vehículos transiten por las carreteras las 24 horas del día con 8 las luces exteriores encendidas, disminuye el índice de accidentalidad en las vías colombianas, independientemente de la época del año y de los factores climáticos que se presenten. Ahora bien, con respecto al otro fundamento de la Resolución 2730 de 28 de septiembre de 2004, que es el artículo 86 de la Ley 769 de 2002, considera ésta Delegada que el legislador, no obstante establecer el uso obligatorio de las luces encendidas entre las 6 p.m. y 6 a.m., facultó a las autoridades de tránsito para imponer horarios excepcionales. La norma mencionada establece: DE LAS LUCES EXTERIORES. Todo vehículo automotor deberá tener encendidas las luces exteriores a partir de las dieciocho (18) horas hasta las seis (6) horas del

día siguiente, y cuando las condiciones de visibilidad sean adversas. Sin embargo, las autoridades de tránsito podrán fijar horarios de excepción. (Subrayado por fuera del texto) Dentro del perímetro urbano se usará la luz media, y se podrá hacer uso de luces exploradoras orientados sólo hacia la superficie de la vía, cuando éstas estén colocadas por debajo de las defensas del vehículo o cuando se trate de unidades integradas por el fabricante en el conjunto de luces frontales del vehículo. Fuera del perímetro urbano, podrá usarse la luz plena o alta, excepto cuando se aproxime un vehículo en sentido contrario o cuando la autoridad lo indique mediante la señal de tránsito correspondiente, o cuando la luz plena alcance un vehículo que transite adelante y pueda perturbar su conducción. PARÁGRAFO. Ningún vehículo podrá portar luces exploradoras en la parte posterior. Teniendo en cuenta lo anterior, se hace necesario determinar quiénes son las autoridades de tránsito y cuando se establecen horarios de excepción. Con respecto a lo primero, establece el artículo 3 de la Ley 769 de 2002: AUTORIDADES DE TRÁNSITO. Son autoridades de tránsito en su orden, las siguientes: El Ministerio de Transporte Los Gobernadores y los Alcaldes. Los organismos de tránsito de carácter departamental, municipal o distrital. 9 La Policía Nacional en sus cuerpos especializados de policía de tránsito urbano y policía de carreteras. Los Inspectores de Policía, los Inspectores de Tránsito, Corregidores o quien haga sus veces en cada ente territorial. La Superintendencia General de Puertos y Transporte.

Las fuerzas militares para cumplir exclusivamente lo dispuesto en el parágrafo 5o. de este artículo. Los agentes de Tránsito y Transporte. De acuerdo con la norma anterior, se puede determinar que el Ministerio de Transporte sí puede establecer horarios de excepción, toda vez que según el artículo anterior es autoridad de tránsito. Con respecto a la adopción de horarios excepcionales, considera ésta Agencia del Ministerio Público, que procede cuando ocurran circunstancias imprevistas que requieran la adopción de medidas encaminadas a garantizar la seguridad de los usuarios de las carreteras colombianas. En el caso en cuestión, la misma Resolución 2730 de 2004, indica cuáles son las razones que llevaron a la expedición de las misma, cuando establece: “Que con motivo de las temporadas altas, la recuperación de los ejes viales y la implementación de las Caravanas Turísticas Vive Colombia Viaja por Ella, se ha observado un notable incremento del tránsito de vehículos particulares que, aprovechando el despliegue de seguridad, buscan recorrer los principales ejes viales del país;” Teniendo en cuenta que de acuerdo con el estudio realizado por la Policía Nacional en Colombia, existe un alto índice de accidentalidad en las carreteras, y se ha incrementado el tránsito en las mismas, como resultado de los programas adelantados por el actual Gobierno, es necesario adoptar medidas encaminadas a mejorar y garantizar la seguridad de los usuarios. Lo anterior permite que el Ministro de Transporte, como autoridad de tránsito que es, establezca horarios de excepción para el uso de las luces exteriores de los vehículos, con el objeto de

disminuir las alarmantes cifras de accidentalidad en las carreteras colombianas. 10 En síntesis, se puede decir que las altas cifras de accidentalidad debidas al aumento de tránsito en las carreteras del territorio nacional, es un hecho que amerita que las autoridades de tránsito, encabezadas por el Ministerio de Transporte, adopten medidas como la de transitar las 24 horas del día con las luces exteriores encendidas. El estudio técnico realizado, que tuvo como fundamento el Ministerio de Transporte, demuestra que la medida adoptada en el acto acusado contribuye a la prevención de accidentes en las carreteras. Además, se sujeta al ordenamiento jurídico superior y cumple con los fines perseguidos por las disposiciones que le sirven de fundamento, particularmente como Suprema Autoridad de Tránsito y con miras a garantizar la seguridad vial tanto para el peatón como para los usuarios de las carreteras en el país. Por las anteriores razones, esta Procuraduría Delegada considera que las pretensiones del actor no están llamadas a prosperar y así lo solicita, muy respetuosamente, a esa Honorable Corporación se declare. De los Honorables Consejeros,

ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDES

Procurador Primero Delegado ante el Consejo de Estado

RASV/JPAA