PGN - MINISTERIO DE TRANSPORTE - Competencia para fijar valores de algunas especies venale

PROCURADURÍA PRIMERA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO

Bogotá D.C., enero 16 de 2003 Alegato No. 002 Señores

CONSEJEROS DE ESTADO

Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Primera

Ponente: Dr. MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA

Ref: Expediente No. 7161

Se procede a emitir el alegato pertinente en el proceso de la referencia dentro del traslado común a las partes, previsto en el artículo 210 del Código Contencioso Administrativo, subrogado por el artículo 59 de la Ley 446 de 1998, con fundamento en las facultades constitucionales y legales . ANTECEDENTES La ciudadana ARABELLA HERNANDEZ ROMERO, actuando en nombre propio Y en ejercicio de la acción prevista en el artículo 84 del C. C. A., solicita se declare la nulidad de la Resolución No. 0188 de enero 19 de 2001, proferida por el Ministro de Transporte, “por la cual se fijan los valores de los trámites que se efectúan ante el Ministerio de Transporte y el de algunas especies venales delegadas a los organismos de tránsito y se deroga la resolución No. 00017 del 13 de enero de 2000”. 2 Estima como violados los artículos 121, 294 y 338 de la Constitución Política y 14 de la Ley 489 de 1998. El concepto de violación se sustenta en los siguientes aspectos : 1.- Las normas invocadas para la expedición de la Resolución 01888, en manera alguna facultan al Ministro de Transporte para fijar tasas, por lo que se extralimitó

en sus funciones, ya que utilizando el mecanismo previsto en la norma de la Ley 489 de 1998, los usuarios del transporte y tránsito han pagado miles de millones de pesos, sin una autorización legal. La tributación es materia restringida y sólo puede regularse dentro de las limitaciones constitucionales y legales, por lo que no puede acudirse a una norma genérica para fijar tasas por servicios ante el organismo nacional. 2.- Se desconoce el artículo 294 de la C. P., porque se pretende cobrar una sobretasa diferente de la autorizada en el artículo 317, referida al medio ambiente. La decisión del Ministerio de Transporte de cobrar por los mismos servicios que lo hacen las entidades territoriales es una abierta violación de la Constitución. 3.- Se quebranta el artículo 338, porque si bien corresponde a las autoridades fijar las tarifas de las tasas y contribuciones como recuperación de los costos de los servicios que les prestan, el sistema y método son competencia de la ley. En este caso echa de menos la autorización de ley para fijar tasas por los servicios que preste el Ministerio de Transporte; tampoco hay estudio que demuestre que dichos valores se fijan para recuperar costos de los servicios; menos aún si se tiene en cuenta que se trata de una delegación, ya que no se puede delegar una función si no se faculta al delegatario para cobrar el servicio porque daría lugar a un enriquecimiento sin causa a favor de la entidad delegante. 3 Califica como inconstitucional y arbitrario el acto acusado, no sólo porque viola en forma directa normas superiores, sino porque además se invoca una argumentación falsa al afirmar “que se hace necesario ajustar el valor de estos

trámite, tanto al índice de inflación como a los costos financieros y administrativos que ellos generan”, sin estudio serio sobre la materia. De acuerdo con el artículo 14 de la ley 489 de 1998, en la delegación a las entidades territoriales, debe acompañarse los convenios celebrados, en los que se fijen los derechos de las entidades delegante y delegatoria y de esta manera los entes regionales podrían descontar una parte del derecho que se cobra a favor del Ministerio. La fijación de rangos o números es un trabajo que no amerita el cobro de tasa, porque nada le cuesta al Estado, sin embargo por este concepto recibe más de tres mil millones anuales, lo que se traduce en un impuesto sin contraprestación. Las entidades territoriales podrían cobrar una parte del valor que le corresponde al Ministerio, si se aceptara su legalidad, en virtud de lo dispuesto por el parágrafo del artículo 14, por lo que se está abusando tanto de los organismos de tránsito como de los ciudadanos, al cobrar una tasa excesivamente alta sin la participación de estos últimos. Contestación de la Demanda El Ministerio de Transporte por intermedio de su apoderado al defender la legalidad del acto acusado, expresa que éste se expidió dentro de la capacidad reguladora de los temas de transporte y tránsito terrestre automotor que goza la entidad, cuyo soporte se encuentran en las Leyes 336 de 1996, artículo 1º y 105 de 1993, artículos 3º y 4º. Anota que al momento de debatir la constitucionalidad de las anteriores leyes por parte de esa misma Sección Primera, se tuvo como sustento lo consagrado en la

Ley 60 de 1993, concretamente su artículo 40, en cuanto que la Dirección 4 General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público es autoridad doctrinaria en materia de interpretación de normas sobre tributación territorial. En desarrollo de ello, se expidieron los conceptos contenidos en los oficios Nos. 1527-24 y 0288 y 1527 de 05 de enero y 09 de febrero, sobre la conveniencia del recaudo de los derechos a que se refiere el acto acusado y cuyos valores corresponde al Tesoro Nacional y no al Ministerio de Transporte, por lo que no resulta la transgresión de los preceptos superiores invocados. Considera que la actora incurrió en imprecisión cuando se refiere a los trámites delegados en los organismos de tránsito, pues los valores cobrados tienen una especificación destinación y con ocasión del trámite de actuaciones reservadas única y exclusivamente al Ministerio de Transporte, por lo que no pueden ser efectuadas por los organismos de tránsito regionales de clase A, de que trata la resolución acusada. Sostiene que las entidades regionales no dependen del Ministerio de Transporte, pues son de orden departamental o municipal y sobre ellas sólo se ejerce un control superior en forma genérica a través de la expedición de actos genéricos, como el acusado, con la finalidad de que los dictados por aquellas obedezcan a directrices del organismos nacional. Lo anterior, dice, desvirtúa la tesis de un doble cobro en razón a que tales trámites sólo los puede avocar el Ministerio en forma directa y su valor obedece a metodología de calculo de costos elaborados por la Subdirección de Tránsito y

Seguridad Vial de la Dirección General de Transporte y Tránsito Automotor del Ministerio de Transporte. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO El problema jurídico que se plantea en este caso, gira en torno a establecer si el Ministerio de Transporte tenía competencia para fijar el valor de los trámites que 5 se adelanten ante el mismo y de algunas especies venales delegadas a las entidades regionales de tránsito, contenidas en el acto acusado o, si por el contrario, se invadió la órbita de competencia del legislador ordinario para la regulación de esta materia. Igualmente deberá verificarse si la tasa y demás servicios venales corresponde a la recuperación de servicios o si se está incurriendo en un cobro doble e indebido, como lo plantea la actora. El Acto Demandado Lo constituye la Resolución No. 00188 de enero 19 de 2001, dictada por el señor Ministro de Transporte, por la cual se fijan los valores de los trámites que se efectúan ante ese Ministerio y de algunas especiales venales delegadas a los organismos de tránsito regionales. Dentro de sus motivaciones, se invoca como función propia de la Dirección General de Transporte y Tránsito Automotor del Ministerio, la asignación y recaudo del valor de las especies venales que no fueron delegadas, así como la de la asignación de rangos, series y nomenclatura de aquellas que se delegaron en los organismos regionales. Que igualmente, se deben atender los trámites referentes a esas especies que el Ministerio a través de la Dirección General de Transporte y Tránsito y sus

Direcciones Regionales, suministran al público y, finalmente, considera necesario ajustar tales valores al índice de inflación como a los costos financieros que ellos generan, y dispuso: “ARTICULO PRIMERO: El valor de los trámites que se efectúan ante el Ministerio de Transporte, quedarán de la siguiente forma: Código ESPECIE VENAL O TRAMITE VALOR 001 Certificado de movilización 7.000. 002 Formulario Unico Nacional (FUN) 7.000. 003 Licencia de Conducción 30.000. 6 (...) “ARTICULO SEGUNDO: El valor correspondiente al Formulario Unico Nacional (FUN), será cancelado por el usuario, conjuntamente con el costo del trámite principal, sin que se permita su diligenciamiento y pago separadamente (...)”. Para la expedición del anterior acto se invocó por parte del Ministro del ramo, las facultades legales y en especial las conferidas por el artículo 59, numeral 3º. de la Ley 489 de 1998 y el Decreto 101 de 2000, la primera de las cuales es del siguiente tenor: “Funciones. Corresponde a los ministerios y departamentos administrativos, sin perjuicio de lo dispuesto en sus actos de creación o leyes especiales: (...) 3.- Cumplir las funciones y atender los servicios que le están asignados y dictar, en desarrollo de la ley y de los decretos respectivos, las normas necesarias para tal efecto”. Mediante la segunda norma, esto es, el Decreto 101, se modifica la estructura del Ministerio de Transporte y asigna las funciones a las distintas dependencias de ese organismo, entre ella la Dirección General de Transporte y Tránsito

Automotor, que en el artículo 21-15, prevé la siguiente: “Diseñar y asignar la placa única nacional, las licencias de conducción y demás especies venales, cuando dichas funciones no estén asignadas o delegadas a otras entidades”. Tal función no ha sido asignada o delegada a ningún otro organismo diferente al Ministerio de Transporte, como se desprende de la normatividad vigente al respecto. Es necesario aclarar que en principio la función aludida, radicaba en cabeza del Instituto Nacional de Transporte y Tránsito -INTRA-; sin embargo, con la supresión de este establecimiento público, mediante el Decreto 2171 de 1992, 7 que reestructuró el citado ente nacional, sus funciones fueron asignadas al Ministerio de Transporte, como se desprende del artículo 123, ib, funciones que fueron reiteradas en el Decreto 101 de 2000, concretamente en su artículo 21. Así mismo, el artículo 122, ib. estatuyó, que “Todos los activos, derechos y obligaciones que aún estuvieren a cargo del Instituto Nacional de Transporte y Tránsito un (1) años después de entrar en vigencia este decreto, pasarán por virtud del mismo a propiedad de la Nación - Ministerio de Transporte. Con motivo de dicha reestructuración se crearon la Direcciones Generales de Transporte en cada especialidad, y a la de Tránsito Terrestre Automotor, le correspondió las previstas en el artículo 35, entre otras, la de: “Expedir la placa única nacional, las licencias de conducción y demás especies venales, en coordinación con los organismo de tránsito y transporte”, según el numeral 15. De lo anterior, se colige que la resolución cuestionada en este proceso, expedida

por el Ministro de Transporte, que fija los valores de los trámites y las especies venales que se efectúan ante ese organismo, se dictó en ejercicio de las facultades legales y dentro de las funciones específicas que le señala a la Dirección General de Transporte y Tránsito Terrestre y Automotor, la normativa citada en precedencia. Tales funciones se reafirman con lo establecido en la norma general contenida en la Ley 489 de 1998, que en el artículo 59-3, le otorga atribuciones a los ministerios y departamentos administrativos, para dictar, en desarrollo de la ley y de los decretos respectivos, la normas necesarias para tal efecto. No debe perderse de vista además, que el Ministerio de Transporte es el máximo organismo asesor del Gobierno Nacional en materia de transito y transporte y ejerce un control de tutela sobre los organismos regionales de tránsito, y le corresponde por disposición legal, definir las políticas generales sobre esta materia, en coordinación con las entidades sectoriales, como lo establece el artículo 5º de la Ley 105 de 1993, lo que permite reiterar su competencia al regular estos aspectos y desvirtuar las afirmaciones de la actora en cuanto a la 8 vulneración del artículo 121, por cuanto sólo ha ejercido las atribuciones conferidas por la ley, respetando el principio de legalidad en materia de competencia. En cuanto al hecho de que no haber delegado en las entidades regionales el cobro de las especies venales contenidas en el acto acusado sino únicamente el ejercicio de la función, es de anotar que por virtud de la Resolución 001888 de 1994, el Ministerio de Transporte a través de la Dirección de Transporte

mencionada, delegó en los organismos de tránsito y transporte Clase “A”, la función de adquirir, elaborar, expedir y controlar las especie venales y de expedir la placa única nacional, de acuerdo con la facultad prevista en el parágrafo del artículo 35 del Decreto 2171 de 1992, no así la de recaudar las sumas de dinero recibidas por estos conceptos, las cuales deben ser remitidas al Ministerio, por no existir disposición legal que faculte a las autoridades de tránsito a recaudarlas para ser incluidas en el patrimonio del departamento, del municipio o del distrito. Debe precisarse además, que respecto de los valores aludidos el Ministerio de Transporte sólo cumple la función de recaudador, toda vez que estos no ingresan a su patrimonio, como equivocadamente lo asevera la actora, sino directamente al Tesoro Nacional, en cumplimiento de lo previsto en el artículo 16 de la Ley 168 de1994, al no haberse deferido el manejo de esos recaudos a una autoridad diferente del citado organismo nacional. No se desconoció tampoco lo previsto en el artículo 294 de la Carta Política, toda vez que no se trata de impone un recargo a los impuestos señalados en este precepto, tampoco tiene ninguna relación con los consagrados en el artículo 317, sino que las tasas fijadas en la resolución cuestionada, corresponden a trámites que los usuarios del transporte deben surtir ante el Ministerio de Transporte. De igualmente no puede hablarse de un doble recaudo, porque uno de los aspectos que cuestiona la actora es el de no haber delegado el cobro sino únicamente el ejercicio de la función, que como quedó anotado, lo hace directamente el ente

nacional con destino al tesoro nacional. 9 Tampoco prospera la violación al artículo 338 de la C. P., por cuanto los derechos por los servicios señalados en la citada resolución, tienen su fundamento en la Ley 105 de1993, “por la cual se dictan disposiciones básicas sobre transporte, se redistribuyen competencia y recursos entre la Nación y los entes territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones, señala en su artículo 21, que: “...Todos los servicios que la Nación o sus entidades descentralizadas presten a los usuarios accesoriamente a la utilización de la infraestructura nacional de transporte, estarán sujeto al cobro de las tasas o tarifas”. Igualmente la precitada ley establece: “El valor de las tasas o tarifas será determinada por la autoridad competente; su recaudo estará a cargo de las entidades públicas o privadas, responsables de la prestación del servicio”. Respecto de la vulneración del artículo 14 de la Ley 589 de 1998, porque en este caso no hubo celebración de convenios en los que se fijaran los derechos y obligaciones de las entidades delegante y delegatoria, en opinión de este Despacho, igualmente no está llamada a prosperar, porque en este caso más que delegación de funciones, se presentó desconcentración de funciones en donde el ente departamental, municipal o distrital del transporte, cumple la función para hacerla más ágil para ella sigue siendo de carácter nacional. Dentro del anterior esquema normativo, es claro entonces, que el Ministerio está facultado para fijar las tarifas por los servicios prestados por ese ente y demás

especies venales contenidas en el acto acusado, de donde se infiere que su actuación se ajustó dentro del marco constitucional y legal, como concluyó esa H. Corporación dentro de los procesos acumulados Nos. 6023 y 5986, al resolver un asunto muy similar al que es objeto de este concepto. Por las razones expuesta, estima esta Agencia del Ministerio Público que las pretensiones de la actora no tienen vocación de prosperidad y así solicita que se declare muy respetuosamente a esa Corporación. 10 Atentamente,

MARTHA CLEMENCIA MENDOZA ARDILA

Procuradora Primera Delegada ante el Consejo de Estado