PGN - MINISTERIO PUBLICO - Distinción orgánica entre el procurador general de la nación

INTERVENCIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO ANTE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Solicita fallo inhibitorio por ineptitud sustantiva de la demanda presentada contra el parágrafo del Art. 2 de la Ley 2039/20 sobre equivalencia de experiencias para quienes cuenten con doble titulación DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Exigencias argumentativas según el Decreto 2067/91 y Sentencia de la Corte Constitucional El artículo 2° del Decreto Ley 2067 de 1991 establece, como uno de los requisitos de las demandas de inconstitucionalidad, que se señalen las razones por las cuales las normas superiores son incompatibles con los preceptos legales acusados (concepto de la violación de la Carta Política) Sobre el particular, en la Sentencia C-276 de 2019, la Corte Constitucional sostuvo que “el concepto de la violación requiere que los argumentos de inconstitucionalidad contra las normas acusadas sean: (i) Claros, esto es, que exista un hilo conductor en la argumentación que permita comprender el contenido de la demanda y las justificaciones que la sustentan; (ii) Ciertos, es decir, que recaigan sobre una proposición jurídica real y existente; (iii) Específicos, en la medida en que se precise la manera cómo la norma acusada vulnera un precepto o preceptos de la Carta, con argumentos de oposición objetivos y verificables entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política; (iv) Pertinentes, lo cual implica que sean de naturaleza constitucional, y no legales y/o doctrinarios; y (v) Suficientes, al exponer todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios)

necesarios para iniciar el estudio, que despierten una duda mínima sobre la constitucionalidad de la disposición acusada” CONSTITUCION POLÍTICA-Exigencias para desempeñar el cargo de Procurador General de la Nación ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE-Naturaleza, forma de elección y atribuciones para desempeñar el cargo de Procurador General de la Nación PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN-La regla de equiparación del artículo 280 Superior entre los agentes del Ministerio Público y los magistrados y jueces no le es aplicable AGENTES DEL MINISTERIO PÚBLICO-Tendrán las mismas calidades, categoría, remuneración, derechos y prestaciones de los magistrados y jueces de mayor jerarquía ante quienes ejerzan el cargo Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co 1 PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN-No es un “agente” del Ministerio Público, sino que, en los términos del artículo 275 Superior, ostenta la calidad de “supremo director” del mismo Se ha determinado que, sin perjuicio de que el Procurador General de la Nación ejerza la función de intervención ordinariamente ante la Corte Constitucional (artículos 242.2 y 278.5 C.P.), no le son exigibles las mismas “calidades, categoría, remuneración, derechos y prestaciones de los magistrados” del alto tribunal, por ejemplo, los requisitos de experiencia profesional jurídica por 15 años (artículos 232 C.P.). Ello, dado que aquel no tiene la calidad de agente del Ministerio Público, sino la condición de supremo director del

mismo (artículo 275 C.P.) PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN-Regla de equiparación del artículo 280 Superior no lo cobija según Consejo de Estado MINISTERIO PÚBLICO-Distinción orgánica entre el Procurador General de la Nación y sus agentes CONSTITUCIÓN POLÍTICA-Regla de equiparación con servidores judiciales aplica a Procuradores Delegados empero no incluye al Procurador General de la Nación La regla contenida en el artículo 280 Superior ordena la equiparación de las “calidades, categoría, remuneración, derechos y prestaciones” de los agentes del Ministerio Público, incluidos los procuradores delegados, con los servidores judiciales ante quienes ordinariamente ejercen sus funciones. Empero, no dispone dicha homologación entre los magistrados de la Corte Constitucional y el Procurador General de la Nación, porque si bien este último ejerce su atribución de intervención ante aquellos, lo cierto es que no tiene la calidad de agente, sino de director supremo del órgano de control Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co 2 Bogotá, D.C., 10 de julio de 2024 Honorables Magistrados

CORTE CONSTITUCIONAL

Ciudad

Expediente: D-15796

Referencia: Acción pública de inconstitucionalidad interpuesta por Joel David Gaona Lozano contra el parágrafo del artículo 2° de la Ley 2039 de 2020, “Por medio de la cual se dictan normas para promover la

inserción laboral y productiva de los jóvenes, y se dictan otras disposiciones”.

Magistrado Ponente: Vladimir Fernández Andrade

Concepto No.: 7366

De conformidad con los artículos 278.5 de la Constitución Política1 y 17.2 del Decreto Ley 262 de 20002, modificado por el Decreto Ley 1851 de 2021, rindo concepto en el asunto de la referencia3.

I. Antecedentes El ciudadano Joel David Gaona Lozano interpone demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo que se transcribe enseguida del artículo 2° de la Ley 2039 de 2020: “Artículo 2°. Equivalencia de experiencias. (…) Parágrafo4. Sin distinción de edad, quienes cuenten con doble titulación en programas de pregrado en educación superior, podrán convalidar la experiencia profesional obtenida en ejercicio de tales profesiones, siempre y cuando pertenezcan a la misma área del conocimiento (…)”.

El demandante sostiene que la norma acusada es inconstitucional, porque modificó tácitamente el requisito de experiencia jurídica de 15 años exigida por los artículos 232 y 280 Superiores para desempeñar el cargo de Procurador General 1 “Artículo 278. El Procurador General de la Nación ejercerá directamente las siguientes funciones: (…) 5. Rendir concepto en los procesos de control de constitucionalidad”. 2 “Artículo 17. El Viceprocurador General tiene las siguientes funciones: (…) 2. Asumir las funciones del Procurador General en sus ausencias temporales (…)”. 3 En la presente oportunidad, el concepto del Ministerio Público es rendido por el Viceprocurador General de

la Nación, pues en la fecha se encuentra ejerciendo las funciones de Procurador General de la Nación en los términos del artículo 17.2 del Decreto Ley 262 de 2000. Ello, conforme consta en la certificación que se anexa a la presente intervención. 4 Adicionado por el artículo 4° de la Ley 2119 de 2021, “Por medio de la cual se establecen medidas para fortalecer la conciencia educativa para el trabajo en la educación básica secundaria, educación media y educación superior y se dictan otras disposiciones en materia de inserción laboral para jóvenes”. Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co 3 de la Nación. Lo anterior, al autorizar la convalidación de aquella por el ejercicio profesional de carreras afines.

II. Consideraciones del Ministerio Público El Ministerio Público estima que la demanda de la referencia no cumple con las cargas argumentativas requeridas para derivar en un fallo de fondo, porque la fundamentación del cargo de inconstitucionalidad desconoce que la Carta Política no regula los requisitos para desempeñar el cargo de Procurador General de la Nación, según pasa a explicarse. a) Las exigencias argumentativas de las demandas de inconstitucionalidad El artículo 2° del Decreto Ley 2067 de 19915 establece, como uno de los requisitos de las demandas de inconstitucionalidad, que se señalen las razones por las cuales las normas superiores son incompatibles con los preceptos legales acusados (concepto de la violación de la Carta Política)6.

Sobre el particular, en la Sentencia C-276 de 20197, la Corte Constitucional sostuvo que “el concepto de la violación requiere que los argumentos de inconstitucionalidad contra las normas acusadas sean: (i) Claros, esto es, que exista un hilo conductor en la argumentación que permita comprender el contenido de la demanda y las justificaciones que la sustentan; (ii) Ciertos, es decir, que recaigan sobre una proposición jurídica real y existente; (iii) Específicos, en la medida en que se precise la manera cómo la norma acusada vulnera un precepto o preceptos de la Carta, con argumentos de oposición objetivos y verificables entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política; (iv) Pertinentes, lo cual implica que sean de naturaleza constitucional, y no legales y/o doctrinarios; y (v) Suficientes, al exponer todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio, que despierten una duda mínima sobre la constitucionalidad de la disposición acusada”. Así pues, en el evento en que el concepto de la violación de la Carta Política no atienda alguna de las exigencias argumentativas reseñadas, le corresponderá a la Corte Constitucional adoptar un fallo inhibitorio, dado que la ineptitud de los cargos 5 “Por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional”. 6 Corte Constitucional, Sentencia C-165 de 2019 (M.P. Alejandro Linares Cantillo). 7 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Procuraduría General de la Nación

Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co 4 impide avanzar en el desarrollo de un control de la norma acusada que genere un pronunciamiento de fondo8. b) La Asamblea Nacional Constituyente de 1991 no reguló las exigencias para desempeñar el cargo de Procurador General de la Nación En ninguna disposición de la Carta Política se establecen expresamente los requisitos para desempeñar el cargo de Procurador General de la Nación, porque la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 se limitó a ordenar su naturaleza (artículos 118 y 275 C.P.), su forma de elección (artículo 276 C.P.), así como sus atribuciones (artículos 118, 277, 278 y 284 C.P.). Ciertamente, no se refirió a las exigencias académicas o profesionales para desempeñar dicho empleo, aun cuando en un inicio había considerado de manera expresa que tuviera “las mismas calidades de los magistrados de la Corte Suprema de Justicia”9. Así pues, la ordenación de la materia quedó en cabeza del legislador en los términos del artículo 279 de la Carta Política, en el cual se indica que “la ley determinará lo relativo a la estructura y al funcionamiento de la Procuraduría General de la Nación, regulará lo atinente al ingreso y concurso de méritos y al retiro del servicio, a las inhabilidades, incompatibilidades, denominación, calidades, remuneración y al régimen disciplinario de todos los funcionarios y empleados de dicho organismo”10.

Aunado a ello, se advierte que, según la jurisprudencia, la regla de equiparación del artículo 280 Superior entre (a) los agentes del Ministerio Público y (b) los magistrados y jueces ante los que aquellos ejercen sus funciones, no es aplicable al Procurador General de la Nación, porque: (i) En el artículo 280 de la Carta Política se dispone que “los agentes del Ministerio Público tendrán las mismas calidades, categoría, remuneración, derechos y prestaciones de los magistrados y jueces de mayor jerarquía ante quienes ejerzan el cargo”; y (ii) El Procurador General de la Nación no es un “agente” del Ministerio Público, sino que, en los términos del artículo 275 Superior, ostenta la calidad de “supremo director” del mismo11. En este orden de ideas, se ha determinado que, sin perjuicio de que el Procurador General de la Nación ejerza la función de intervención ordinariamente ante la Corte Constitucional (artículos 242.2 y 278.5 C.P.12), no le son exigibles las 8 Corte Constitucional, Sentencia C-1052 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa). 9 Cfr. Gaceta Constitucional 83 del 27 de mayo de 1991. 10 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-487 de 1993 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo). 11 “Artículo 275. El Procurador General de la Nación es el supremo director del Ministerio Público”. 12 “Artículo 242. Los procesos que se adelanten ante la Corte Constitucional en las materias a que se refiere este título, serán regulados por la ley conforme a las siguientes disposiciones: (…) 2. El Procurador General

de la Nación deberá intervenir en todos los procesos”. “Artículo 278. El Procurador General de la Nación ejercerá directamente las siguientes funciones: (…) 5. Rendir concepto en los procesos de control de constitucionalidad”. Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co 5 mismas “calidades, categoría, remuneración, derechos y prestaciones de los magistrados” del alto tribunal, por ejemplo, los requisitos de experiencia profesional jurídica por 15 años (artículos 232 C.P.13). Ello, dado que aquel no tiene la calidad de agente del Ministerio Público, sino la condición de supremo director del mismo (artículo 275 C.P.). Precisamente, en la Sentencia del 20 de mayo de 202114, el Consejo de Estado explicó que la regla de equiparación establecida en el artículo 280 Superior “no cobija la situación del Procurador General de la Nación” y, por ello, “la función establecida en el artículo 278.5 superior no homologa la condición del Procurador General de la Nación a la de los magistrados de la Corte Constitucional”. Lo anterior, puesto que: “La disposición hace referencia expresa a los ‘agentes del Ministerio Público’ que corresponden a servidores subordinados a la suprema dirección desempeñada por el Procurador General de la Nación, que actúan a instancias de la Rama Judicial (…). Y es que, a decir verdad, se trata de una distinción –‘agentes del Ministerio Público’ y ‘Procurador General de la Nación’– que puede igualmente

desprenderse del propio texto constitucional, a la manera como se presenta en la siguiente tabla: Artículo Literalidad constitucional 118 ‘El Ministerio Público será ejercido por el Procurador General de la Nación, por el Defensor del Pueblo, por los procuradores delegados y los agentes del ministerio público, ante las autoridades jurisdiccionales, por los personeros municipales y por los demás funcionarios que determine la ley’. 277 ‘El Procurador General de la Nación, por sí o por medio de sus delegados y agentes, tendrá las siguientes funciones (…)’. De conformidad con ello, se observa que el Constituyente de 1991 diferenció, desde una perspectiva orgánica, al Procurador General de la Nación y a sus agentes, a quienes dirige en la consecución de los fines para los cuales fue estatuido el Ministerio Público en el país”. 13 “Artículo 232. Para ser Magistrado de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado se requiere: 1. Ser colombiano de nacimiento y ciudadano en ejercicio. 2. Ser abogado. 3. No haber sido condenado por sentencia judicial a pena privativa de la libertad, excepto por delitos políticos o culposos. 4. Haber desempeñado, durante quince años, cargos en la Rama Judicial o en el Ministerio Público, o haber ejercido, con buen crédito, por el mismo tiempo, la profesión de abogado o la cátedra universitaria en disciplinas jurídicas en establecimientos reconocidos oficialmente. Para el cargo de Magistrado de la Corte

Suprema de Justicia y del Consejo de Estado, la cátedra universitaria deberá haber sido ejercida en disciplinas jurídicas relacionadas con el área de la magistratura a ejercer”. 14 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia del 20 de mayo de 2021 (M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez). Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co 6 En esta línea argumentativa, la Corte Constitucional ha explicado que, a partir de los artículos 118, 275 y 277 Superiores, son sujetos diferenciables el Procurador General de la Nación, los procuradores delegados y los agentes del Ministerio

Público. En concreto: (a) El Procurador General de la Nación es el “supremo director del Ministerio Público”, lo que impone “una relación de confianza subjetiva con los principales sujetos ejecutores de las funciones de control a su cargo”, en especial, con “los agentes del ministerio público y los procuradores” delegados15;

(b) El procurador delegado “es un alter ego del Procurador, hace las veces de éste, y lo vincula plena y totalmente. Aquí opera la figura de la representatividad, por cuanto el delegado actúa en nombre del delegante. Es una transferencia de la entidad propia -en nivel jurídico, no reala otro, con tres notas: plena potestad, autonomía de ejecución y confianza intuito personae”16; y (c) El agente del Ministerio Público es un funcionario que “obra en desarrollo de una función propia del Procurador”17. Efectivamente, “el agente obra en

desarrollo de una función antes que en nombre de una persona, pero siempre está bajo la subordinación de otro superior, ante quien responde y de quien puede cumplir órdenes específicas para un asunto determinado”18. En punto de ello, se ha precisado que “todo delegado tiene indirectamente una función de agente, pero no todo agente es necesariamente delegado”, así como que “la autonomía e independencia con que actúan los delegados y agentes del Procurador se predica frente a los funcionarios ante los cuales ejercen sus funciones, más no con respecto al Procurador General de la Nación, del cual son dependientes o subordinados”19. Así las cosas, la regla contenida en el artículo 280 Superior ordena la equiparación de las “calidades, categoría, remuneración, derechos y prestaciones” de los agentes del Ministerio Público, incluidos los procuradores delegados, con los servidores judiciales ante quienes ordinariamente ejercen sus funciones. Empero, no dispone dicha homologación entre los magistrados de la Corte Constitucional y el Procurador General de la Nación, porque si bien este último ejerce su atribución de intervención ante aquellos, lo cierto es que no tiene la calidad de agente, sino de director supremo del órgano de control. En suma, la Constitución no regula los requisitos para desempeñar el cargo de Procurador General de la Nación. 15 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-334 de 1996 (M.P. Alejandro Martínez Caballero y Julio César Ortiz Gutiérrez). 16 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-245 de 1995 (M.P. Antonio Barrera Carbonell). 17 Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-031 de 1997 (M.P. Antonio Barrera Carbonell).

18 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-429 de 2001 (M.P. Jaime Araújo Rentería). 19 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-245 de 1995 (M.P. Antonio Barrera Carbonell). Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co 7 c) La ineptitud sustantiva de la argumentación de la demanda A partir de los fundamentos expuestos, se considera que la argumentación de la demanda de la referencia es inepta para generar un fallo de fondo, pues carece de: (i) Especificidad, porque la fundamentación del cargo de inconstitucionalidad se basa en una lectura general y vaga de los artículos 232 y 280 Superiores, que ignora las diferencias orgánicas que existen entre el Procurador General de la Nación y los agentes del Ministerio Público, las cuales impiden aplicar a aquel la regla de equiparación que homologa a estos últimos a los servidores judiciales; (ii) Pertinencia, dado que la sustentación del reproche de inconstitucionalidad se fundamenta en la conveniencia de homologar las calidades del Procurador General de la Nación y los magistrados de la Corte Constitucional, pero no se basa en la infracción de una norma constitucional concreta. En efecto, la Carta Política no regula los requisitos para el desempeño de la dirección suprema del Ministerio Público; y (iii) Suficiencia, ya que el juicio de inconstitucionalidad propuesto es incompleto ante la ausencia de un parámetro de control derivado de una

norma positiva de la Carta Política. Ciertamente, si el ordenamiento superior no regula los requisitos para desempeñar el cargo de Procurador General de la Nación y, por el contrario, difiere al Congreso de la República su regulación, no resulta razonable sostener que el legislador vulnera la Constitución cuando se pronuncia sobre la materia20. Sobre este último punto, se recuerda que “los requisitos para ejercer aquellos cargos respecto de los cuales el Constituyente ha guardado silencio no son otros que los fijados por el legislador, en virtud de la cláusula general de competencia”. Entonces, cuando el Congreso de la República ordena la materia “puede discreparse del pensamiento del legislador (…), pero nunca derivar de ello una inconstitucionalidad de la norma, pues en nada se contradicen los mandatos superiores”21. Así las cosas, se le solicitará a la Corte Constitucional que profiera un fallo inhibitorio en relación con la demanda de la referencia, recordando que dicha decisión “lejos de afectar la garantía de acceso a la administración de justicia contemplada en el artículo 229 superior (…), evita que la presunción de constitucionalidad que acompaña al ordenamiento jurídico sea objeto de reproche 20 Cfr. Supra II, b); Corte Constitucional, Sentencias C-245 de 1995 (M.P. Antonio Barrera Carbonell), C-334 de 1996 (M.P. Alejandro Martínez Caballero y Julio César Ortiz Gutiérrez), C-031 de 1997 (M.P. Antonio Barrera Carbonell) y Corte Constitucional, Sentencia C-429 de 2001 (M.P. Jaime Araújo Rentería); y Consejo

de Estado, Sección Quinta, Sentencia del 20 de mayo de 2021 (M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez). 21 Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-487 de 1993 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo). Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co 8 a partir de argumentos que no suscitan una verdadera controversia constitucional”22.

III. Solicitud Por las razones expuestas, la Procuraduría General de la Nación le solicita a la Corte Constitucional que profiera un fallo INHIBITORIO ante la ineptitud sustantiva de la demanda presentada contra el parágrafo del artículo 2° de la Ley 2039 de 2020, “Por medio de la cual se dictan normas para promover la inserción laboral y productiva de los jóvenes, y se dictan otras disposiciones”.

Atentamente, SILVANO GÓMEZ STRAUCH Viceprocurador General de la Nación con Funciones de Procurador General de la Nación Proyectó: Jhon Edison Jaramillo Ramírez – Profesional Grado 15 de la Procuraduría Auxiliar para Asuntos Constitucionales.

Revisó: Madia Elena Ortega Otero – Procuradora Judicial II – Despacho Viceprocuraduría General de la Nación.

Aprobó: Juan Sebastián Vega Rodríguez – Procurador Auxiliar para Asuntos Constitucionales. 22 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-088 de 2019 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez).

Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co 9