PGN - MONOPOLIO - Creación

Bogotá, D.C., febrero 20 de 2003 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

Ref: Demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo 1(parcial) del artículo 2º de la Ley 693 de 2001, “ por la cual se dictan normas sobre el uso de alcoholes carburantes, se crean estímulos para su producción. comercialización y consumo, y se dictan otras disposiciones”.

Actor: HERNANDO MORALES PLAZAS

Magistrado Sustanciador: Dr. MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA

Expediente No. D-4349 Concepto No. 3150 De conformidad con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2 y 278, numeral 5 de la Constitución Política, procedo a rendir concepto en relación con la demanda instaurada ante esa Corporación por el ciudadano HERNANDO MORALES PLAZAS, quien en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40 numeral 6 y 242 numeral 1 de la Constitución Política ha solicitado a la Corte que declare la inconstitucionalidad del parágrafo 1 (parcial) del artículo 2º de la Ley 693 de 2001, “por la cual se dictan normas sobre alcoholes carburantes, se crean estímulos para su producción y comercialización y se dictan otras disposiciones”, según el cual se exceptúa de la libre competencia el alcohol etílico con destino a la fabricación de licores.

1. Planteamientos de la demanda El demandante manifiesta que la expresión “con destino a la fabricación de licores”, contenida en el parágrafo impugnado viola los artículos 158, 336 y

362 de la de la Constitución Política, por cuanto: 2 1.1. Se desconoce el principio de unidad de materia, puesto que durante todo el trámite de la ley, se aducía a la desmonopolización del alcohol impotable y no del potable, tal como lo hace el legislador al insertar la expresión demandada. En este sentido, el alcohol potable no debe entenderse solo el que es destinado a la producción de licores, sino todo aquel que es destinado para el consumo humano y que se utiliza en diferentes campos de la industria. 1.2. La frase demandada vulneró el monopolio del alcohol potable que conforme al artículo 362 de la Constitución Política, corresponde a las entidades territoriales, como en diversas oportunidades el Consejo de Estado así lo manifestó. La ley al referirse exclusivamente al alcohol etílico potable con destino a la fabricación de licores, está dejando por fuera otros alcoholes potables que también son monopolio de los departamentos.

2. Problema jurídico Corresponde al Ministerio Público establecer si la expresión demandada vulnera el principio de unidad de materia y el monopolio de licores que está en cabeza de los departamentos, conforme a lo consagrado en los artículos 336 y 362 de la Constitución Política.

Sobre el particular, el Procurador General de la Nación habrá de conceptuar lo siguiente:

3. El régimen constitucional y legal de los monopolios rentísticos 3.1. El artículo 336 de la Constitución Política, regula lo concerniente al establecimiento de monopolios como arbitrios rentísticos, que se caracterizan por tener una finalidad de interés público o social en virtud de la ley. Es decir, que los monopolios de índole privado están proscritos por la Constitución y los que se autoricen de acuerdo con las disposiciones

3 legales no tienen otro objetivo distinto que satisfacer las necesidades del conglomerado y estarán administrados y controlados por el Estado. Igualmente, el alcance de la citada disposición constitucional implica la prohibición a los particulares del ejercicio de la actividad que se monopoliza, lo que se constituye en una excepción al principio general de la libertad de empresa, pero cuya razón de ser, es la de cumplir con un interés público y social que permite el desarrollo de esa actividad por parte de las entidades públicas en busca del cumplimiento de los fines esenciales del Estado que pregona el artículo 2 de la Constitución Política. La Corte Suprema de Justicia ha indicado que el monopolio ha sido históricamente una institución, para que la gestión Estado-empresario produzca ganancias y rentas destinadas a sufragar sus gastos, gestión amparada en la Constitución y la ley, para la utilización exclusiva y excluyente de la actividad que se le ha asignado privilegiadamente. Las actividades monopolizadas, son por efecto del principio de empresa, del dominio del sector privado, el cual queda sacrificado en razón del interés público que motivó la creación de ese arbitrio rentístico (Corte Suprema de Justicia, Expediente 2226, sentencia del 25 de abril de 1991). 3.2. La Constitución Política defiere a la ley el establecimiento de los monopolios, pero sin embargo fija unas directrices que deben cumplirse a cabalidad, además del interés público o social que impulsa la institucionalización de dichos monopolios. Así, dispone que la ley que establezca un monopolio no podrá aplicarse antes de que se hayan indemnizado a los individuos que en virtud de ella deban quedar privados

del ejercicio de una actividad económica lícita y que la organización, administración, control y explotación de los monopolios rentísticos estarán sometidos a un régimen propio, fijado por la ley, que ha de ser de iniciativa gubernamental. 4 A su vez, el artículo 336 de la Constitución Política establece entre otras cosas, que las rentas provenientes del ejercicio del monopolio de licores, estarán destinadas preferentemente a los servicios de salud y educación. 3.3. De igual forma, así como se establece un monopolio rentístico, atendiendo las directrices constitucionales, es al mismo legislador a quien corresponde finiquitar dicho monopolio, de acuerdo con situaciones socioeconómicas que considere en su momento las más adecuadas para el cumplimiento de los fines estatales. Es así, que de conformidad con el artículo 336 de la Constitución Política, no sólo tiene la facultad de crear un monopolio, sino que puede ordenar su extinción, dejando la actividad sujeta a la libre competencia, cumpliendo a cabalidad la directriz del artículo 333 constitucional que pregona la libertad de actividad económica y de la iniciativa privada, dentro de los límites del interés general. Así mismo, la Constitución Política, confiere especial protección a las entidades territoriales en cuanto a las rentas provenientes de la explotación de los monopolios, al señalar que son de propiedad exclusiva de las mismas y gozan de las mismas garantías que la propiedad y renta de los particulares (artículo 362).

4. El principio de unidad de materia frente a la disposición impugnada El inciso primero del artículo 2 de la Ley 693 de 2001, dispone que la producción, distribución y comercialización de los alcoholes no potables

estarán sometidos a la libre competencia, dejando derogada la autorización conferida por el artículo 11 de la Ley 83 de 1925, es decir, que el legislador desmonopolizó dicha actividad que era propiedad de los departamentos. El parágrafo primero de la citada disposición legal, hace la salvedad en tratándose de alcohol etílico potable con destino a la fabricación de licores, esto es, que están exceptuados de la libre competencia y continuará siendo un monopolio a cargo de los departamentos. 5 El demandante afirma que se vulnera el principio de unidad de materia ya que la disposición se refiere a los alcoholes potables cuando el trámite y contenido de la ley lo fue y es en relación con los alcoholes no potables, apreciación que no comparte este despacho, dado que si bien, el legislador en ejercicio de su libertad de configuración normativa y a la autorización que el mismo artículo 336 le concede, dejó sin efectos la monopolización de los alcoholes no potables que databa desde la expedición de la Ley 83 de 1925, también era necesario reiterar que el monopolio rentístico respecto de la producción, comercialización y distribución de los licores continuaba en cabeza de los departamentos, en vista de la protección constitucional que consagra el inciso 5 del artículo 336. El principio de unidad de materia que establece el artículo 158 de la Constitución Política, se constituye en el eje central de los debates en relación con los proyectos de ley que se ponen a consideración del Congreso de la República, con el fin de que una vez expedida la norma, el cumplimiento, la identificación de los destinatarios y la precisión de la misma, sean coherentes, armónicos y racionales con el objetivo

perseguido. La pretensión del Constituyente al consagrar la regla contenida en el artículo 158 fue velar por el principio democrático, según el cual en el trámite de la expedición de las leyes se cumplan a cabalidad con los requisitos de forma y fondo que exige el procedimiento constitucional y con ello no se sorprenda a los asociados con disposiciones incoherentes en su contenido frente al conjunto de la ley en donde fueron insertas. En el caso bajo examen, la excepción a que hace la norma demandada, no vulnera en absoluto el principio de unidad de materia contemplado en el artículo 158 de la Constitución Política, pues aquélla conserva el hilo conductor que la reputa conforme a dicha regla constitucional, dado que lo pretendido por el legislador es reiterar la disposición supralegal que 6 consagra el monopolio de los licores en cabeza de las entidades territoriales. La frase demandada, está íntimamente ligada a la totalidad del contenido de la ley de la cual hace parte dicha expresión, pues, la alusión al alcohol con destino a licores, era necesario para recalcar que la desmonopolización estaba dirigida exclusivamente a los alcoholes impotables y que le correspondía al legislador dejar en claro, que tal actividad por mandato constitucional debe permanecer monopolizada y en cabeza de los entes departamentales. No puede existir entonces, vulneración al principio de unidad de materia cuando la preceptiva legal no hace otra cosa que recalcar el contenido de una disposición constitucional, que en el presente caso es la de preservar el monopolio de licores, a que alude el inciso 5 del artículo 336 de la Constitución Política.

5. El aparte de la disposición demandada no atenta contra el

régimen de monopolio de licores que protege la Constitución Política El demandante afirma que la expresión impugnada, desconoce el régimen de monopolio establecido en el artículo 336 y que el artículo 362 de la Constitución Política garantiza como de propiedad exclusiva de las entidades territoriales. Este despacho, tampoco comparte dicha apreciación, puesto que el inciso 5 del artículo 336 de la Constitución Política se refiere es al monopolio de licores, es decir, que la protección constitucional va encaminada exclusivamente a la producción, distribución y comercialización del alcohol potable con destino a la elaboración de licores para el consumo humano. La disposición constitucional no hace relación alguna a otra clase de alcoholes distintos al de los licores, como lo quiere hacer ver el 7 demandante, por lo que, la fabricación de alcoholes impotables no se incluyen dentro del monopolio rentístico que la Constitución señala y protege, y que constituye una explotación a cargo de los departamentos, de carácter intransferible y exclusivo. Es de anotar, que los alcoholes impotables no estaban incluidos en la Constitución Política como monopolio rentístico, sino que tal circunstancia acaecía por expreso mandato del artículo 11 de la Ley 83 de 1925 en favor de los departamentos, que dejó de serlo a partir de lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 693 de 2001, por lo que esta clase de alcoholes que no son aptos para el consumo humano pasaron a la libre competencia, y a su vez el parágrafo 1 de la citada preceptiva conservó el monopolio para los

licores tal como lo dispone la Constitución Política en el inciso 5 del artículo 336. En este orden, carece de toda lógica, que se efectúe una distinción, como lo hace el demandante, entre alcoholes potables, en aquellos que se destinan a la fabricación de licores, y los que se destinan para otros fines, pues quedó claro que todas las clases de alcoholes que no tienen como objetivo la elaboración de licores, no están sujetos al monopolio a que alude la citada norma constitucional y además se extinguió, en virtud del mencionado artículo 2 de la Ley 693 de 2001, que dispuso la derogación de la autorización conferida por el artículo 11 de la Ley 83 de 1925. Como se ve, el Congreso de la República lo que hizo fue distinguir en el artículo 2º de la Ley 693 de 2001, que la libre competencia para la producción, distribución y comercialización de alcoholes solo sería para los no potables, con el propósito de dejar a salvo las rentas que perciben los departamentos como producto de la explotación de licores, y teniendo en cuenta que para la producción de éstos se utiliza alcohol potable y con ello garantizando los mandatos constitucionales que aluden a la autonomía que tienen las entidades territoriales respecto a la administración de sus recursos provenientes de la explotación de monopolios. 8 Así las cosas, el sentido de la expresión acusada, es precisamente proteger y reiterar el monopolio rentístico por concepto del alcohol potable con destino a licores, en favor de los departamentos que claramente consagra el inciso 5 del artículo 336 de la Constitución Política. Por lo que, no es

admisible acusar una disposición que reproduce y le da alcance al canon constitucional, en el sentido de preservar el monopolio de la producción, distribución y comercialización del alcohol etílico potable con destino a la fabricación de licores, que la ley consagró a cargo de los entes departamentales. En síntesis, el inciso quinto del artículo 336 de la Constitución Política sólo garantiza la protección como monopolio rentístico la producción, comercialización y distribución del alcohol potable con destino al consumo de licor, situación que el legislador reproduce en la expresión que es objeto de la presente demanda y en consecuencia todos aquellos alcoholes que no cumplan con esa finalidad, están sujetos al ejercicio de la libre competencia conforme a lo establecido en el artículo 2º de la Ley 693 de 2001.

5. Conclusión El Procurador General de la Nación solicita a la Corte Constitucional, declarar la EXEQUIBILIDAD de la expresión “con destino a la fabricación de licores”, contenida en el parágrafo primero del artículo 2 de la Ley 693 de 2001, por los aspectos aquí analizados.

Señores Magistrados,

EDGARDO JOSÉ MAYA VILLAZÓN

Procurador General de la Nación AAJJ/AEB/ncdem.