PGN - MORA - Por ineficiencia administrativa de acuerdo a la doctrina de la pgn

Dependencia: Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia

Administrativa

Radicación: 014-80121-02

Investigados: Uriel Alberto Amaya Olaya y Otros Cargo y entidad: Contralor General de Cundinamarca-Contraloría General de

Cundinamarca Quejoso: De Oficio Fecha queja: 19 de diciembre de 2002

Fecha hechos: Por determinar Fecha de Prescripción: Por determinar Asunto: Auto de archivo. Presunta responsabilidad en la caducidad de acciones fiscales.

AUTO Bogotá DC, 3 de marzo de 2005 OBJETO Procede el Despacho a decidir lo que en derecho corresponde, respecto a las diligencias radicadas bajo el No. 014-80121-02, a las cuales se le acumularon el radicado 014-81897-03, originadas los oficios 610 del 18 de diciembre de 2002 y 071 del 13 de febrero de 2003, recibidos el 31 de enero y el 07 de marzo de 2003, respectivamente, en este Despacho, provenientes de la Dirección Técnica Disciplinaria de la Contraloría de Cundinamarca, junto a los cuales se remitieron los cuadernos originales de los expedientes 166, 167, 169, 170, 172, 175, 176, 177 y 180 todos de 2002, al encontrase que la responsabilidad, por la falta de actuaciones procesales, que trajo consigo la caducidad o la prescripción de los procesos de responsabilidad fiscal, que se adelantaron en la Unidad y Dirección de Investigaciones Fiscales, también recae sobre el Contralor General de Cundinamarca de la época, Doctor URIEL

ALBERTO AMAYA OLAYA.

HECHOS

1. Que la Unidad y Dirección de Investigaciones Fiscales de la Contraloría General de Cundinamarca declaró la caducidad y/o prescripción de las Indagaciones Preliminares: No.9908005 de la Empresa de Licores de Cundinamarca No.95015371 de la Lotería de Cundinamarca No.9706007 de la Empresa de Licores de Cundinamarca

No.9501015 del Municipio de Gachalá 2 No.9605004 del Municipio de Manta No.9806001 del Municipio de Tibiritá No.9811006 del Municipio de la Vega No.951013 de la Asociación Sindical de Trabajadores de la Lotería de Cundinamarca,

SINTRALOCUN.

No.9607011 del Instituto Departamental de Tránsito y Transporte de Cundinamarca IDATT.

2. Que una vez adelantadas las indagaciones preliminares correspondientes, por parte de la Unidad Técnica de Control Disciplinario de la Contraloría de Cundinamarca, se halló negligencia en la mora al tramitar dichos expedientes, imputables a los funcionarios instructores y al Contralor General de Cundinamarca, doctor URIEL

ALBERTO AMAYA OLAYA.

ANTECEDENTES PROCESALES La Dirección Técnica Disciplinaria de la Contraloría de Cundinamarca, inició indagación preliminar en los radicados 166, 167, 169, 170, 172, 175, 176, 177 y 180 todos de 2002, por presunta mora por parte de los funcionarios de la Unidad y Dirección de

Investigaciones Fiscales, en la investigación de procesos de responsabilidad fiscal, los cuales fueron remitidos a la Procuraduría General de la Nación por considerar que el Contralor Departamental de Cundinamarca URIEL ALBERTO AMAYA OLAYA, pudo tener responsabilidad en dichas moras (fl. 1). Esta Procuraduría Delegada, mediante auto del 30 de marzo de 2003 ordenó Apertura de Investigación Disciplinaria contra los doctores: URIEL ALBERTO AMAYA OLAYA, Contralor General de Cundinamarca, los Directores de Investigaciones Fiscales CARLOS AUGUSTO SUÁREZ ROJAS y JOSÉ ANTONIO LEAL, y los Jefes de Unidad

ENRIQUE CABAS PUMAREJO, HÉCTOR ALFONSO RAMÍREZ y ÁNGELA MILENA

HOYOS (fls.2-5). PRUEBAS ALLEGADAS De las pruebas allegadas a la foliatura, son de resaltar: Las copias de las actuaciones adelantadas por la Dirección Técnica Disciplinaria de la Contraloría General de Cundinamarca, las cuales se destacan fotocopias de las resoluciones que proferidas por el Contralor de Cundinamarca, Señor WENCESLAO SÁNCHEZ NOVA, en las cuales confirma la prescripción de la acción fiscal dentro de unas investigaciones disciplinarias (anexos). 3 Copia de las Resoluciones 002 de 08 de febrero, 004 de 11 de febrero y 008 de 30 de septiembre de 1998, 0020016 del 25 de septiembre de 2000, por medio de las cuales

se creó el Grupo de Trabajo denominado Grupo de Descongestión de la Unidad de Investigaciones Fiscales de la Contraloría General de Cundinamarca, el cual estaría integrado por un Jefe de Grupo, Un Coordinador y un grupo de abogados, y se delegan algunas funciones en relación con los juicios fiscales adelantados por esa Contraloría (fls. 34-35 y 211-218). Resolución Reglamentaria 0002 del 12 de febrero de 1999, por medio de la cual se establece el manual de funciones y requisitos para los cargos de la Contraloría General de Cundinamarca (fls. 36-49). Actas de las Diligencias de Exposición Libre rendidas por los señores JOSÉ ANTONIO LEAL OLAYA, ÁNGELA MILENA HOYOS PULIDO de fechas 06, 07 de julio de 2004; HÉCTOR ALFONSO RAMÍREZ MARTÍNEZ, ÁNGEL ENRIQUE CABAS PUMAREJO de fechas 03 y 10 de agosto de 2004; y de la ampliación hecha por el Señor JOSÉ ANTONIO LEAL OLAYA el 22 de septiembre de 2004 (fls. 92-96, 104-108, 124-128, 159-165 y 177-180). Copia del manual caducidad de la acción fiscal editado por la Contraloría General de Cundinamarca (fls.134-142). Copia del ESTUDIO SOBRE CADUCIDAD Y PRESCRIPCIÓN efectuado por la Dirección de Investigaciones de la Contraloría de Cundinamarca en septiembre de 2001, el cual sirvió de base para las declaraciones materia de investigación (fls. 144158). Oficio 003456 de fecha 06 de septiembre de 2004, suscrito por el Director de Investigaciones de la Contraloría de Cundinamarca, Señor MANUEL AUGUSTO MARÍN CERÓN, quien informa que al parecer para los años 1999, 2000 y 2001 no se efectuaban informes de gestión en ninguna dependencia de esa entidad, lo cual se implementó a partir de diciembre de 2002 (fl. 176). Oficio 002806 de fecha 22 de junio de 2004, suscrito por el Director de Investigaciones de la Contraloría de Cundinamarca, Señor MANUEL AUGUSTO MARÍN CERÓN, quien informa el nombre de los diferentes abogados sustanciadores que tuvieron a su cargo los diferentes procesos fiscales en cuestión (fls.177-184). Certificación sobre los cargos ocupados por los Investigados, suscrita por la Subdirectora Administrativa de Talento Humano de la Contraloría de Cundinamarca, Señora NUBIA CONSTANZA SÁNCHEZ CASTRO; y copia de las respectivas actas de posesión (fls.187-204 y 219-246). 4 Anexos que contemplan las actuaciones surtidas dentro de las diferentes investigaciones fiscales que se adelantaron. CONSIDERACIONES DE LA DELEGADA El artículo 124 de la Carta Magna, reza, que la ley determinará la responsabilidad de los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva, es así, como para citar a glosa de ejemplo, se han expedido estatutos que disciplinan la responsabilidad de los servidores públicos en el ejercicio de sus funciones, tales como la Ley 200 de 1995 y la

Ley 734 de 2002 y otras leyes que cubren, además, campos de responsabilidad fiscal, penal y patrimonial, para citar algunos ejemplos. De manera que para el cabal cumplimiento de la función administrativa al servicio no sólo del Estado, sino también de la Comunidad, lo consagra el inciso segundo del artículo 123 de la Carta Política y el legislador se ha encargado de establecer mecanismos de control para que la gestión adelantada por los servidores públicos se adecuen a los imperativos de eficacia, eficiencia y moralidad, como bien lo reseñó la Corte Constitucional en el fallo C-280 de 1996; por ello, cuando un servidor público con su conducta viola las normas sustantivas afectando el deber funcional que le es encomendado, o el régimen de inhabilidades e incompatibilidades, bien sea por acción u omisión, se hace responsable de las sanciones disciplinarias establecidas en la ley, las cuales han de ser ejecutadas por las autoridades pertinentes, conforme a las competencias de ley. En consideración a lo anterior, los hechos materia de indagación apuntan a la comisión de presuntas irregularidades, atribuibles al Contralor General de Cundinamarca y a otros funcionarios de dicha Contraloría, por presuntas mora y falta de diligencia en el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal adelantado por la Dirección y Unidad de Investigaciones Fiscales, lo que motivó a que se decretara la caducidad/o prescripción de los radicados Nos. No.9908005 de la Empresa de Licores de Cundinamarca, 95015371 de la Lotería de Cundinamarca, 9706007 de la Empresa de

Licores de Cundinamarca, 9501015 del Municipio de Gachal, 9605004 del Municipio de Manta, 9806001 del Municipio de Tibiritá, 9811006 del Municipio de la Vega, 951013 de la Asociación Sindical de Trabajadores de la Lotería de Cundinamarca, SINTRALOCUN, y 9607011 del Instituto Departamental de Tránsito y Transporte de Cundinamarca IDATT.

I. ANÁLISIS PROBATORIO: Hecha la anterior introducción, se observa lo siguiente, con base en las pruebas

allegadas al expediente: 5 En primer lugar, que los Investigados se desempeñaron en los siguientes cargos para la época de los hechos: URIEL ALBERTO AMAYA OLAYA, Contralor General desde el 13 de enero de 1998 hasta el 14 de enero de 2001. CARLOS AUGUSTO SUÁREZ ROJAS, Director de Investigaciones de Juicios Fiscales desde el 01 de enero de 1999 hasta el 20 de junio de 1999 y desde el 02 de agosto de 1999 hasta el 30 de agosto de 2000. JOSÉ ANTONIO LEAL OLAYA, Director Investigaciones de Juicios Fiscales desde el 08 de febrero de 2001 hasta el 06 de mayo de 2001. ÁNGEL ENRIQUE CABAS PUMAREJO, Jefe de Unidad de Juicios Fiscales desde el 07 de septiembre de 2000 hasta el 09 de mayo de 2001; y Director Investigaciones y Juicios Fiscales desde el 10 de mayo de 2001 al 30 de mayo de 2001. ÁNGELA MILENA HOYOS PULIDO, Jefe Unidad de Investigaciones Fiscales desde el

07 de junio de 2001 hasta el 23 de agosto de 2001; Director de Investigaciones desde el 10 de enero de 2002 hasta el 30 de noviembre de 2003. HÉCTOR ALFONSO RAMÍREZ MARTÍNEZ, Jefe Encargado Unidad de Investigaciones Fiscales desde el 12 de noviembre de 1999 hasta el 30 de marzo de 2000.

Lo anterior permite concluir: La breve estadía de los Jefes de Unidad y Directores Operativos en los cargos, las cuales fueron en promedio de cuatro meses y demuestra la basta rotación de funcionarios en los cargos, lo que sin lugar a dudas, no puede garantizar la efectividad de la gestión fiscal, muchos funcionarios de los cuales fueron profesionales universitarios a quienes se les encargo de los mismos.

En segundo lugar, que la función de responder por el desarrollo de los procesos de responsabilidad fiscal con fundamento en el Manual de Funciones de la Contraloría de Cundinamarca y las Resoluciones 002 de 08 de febrero, 004 de 11 de febrero y 008 de 30 de septiembre de 1998, 0020016 del 25 de septiembre de 2000, no la ejerce directamente el Contralor General de Cundinamarca, sino que la desempeña el Director Operativo de Investigaciones Fiscales y Juicios Fiscales, en coordinación con los Jefes de la Unidad de Investigaciones Fiscales y de la Unidad de Juicios Fiscales. En tercer lugar, que dentro de las presentes diligencias no se observa intervención alguna del Investigado URIEL ALBERTO AMAYA OLAYA, como Contralor de la época, en las actuaciones fiscales cuya caducidad fue decretada, puesto que el trámite de los

procesos no correspondía a su Despacho, como antes se anotó. En cuarto lugar, que los procesos fiscales en cuestión estuvieron a cargo de muchos abogados instructores, por ejemplo, el proceso por el que menos manos pasó fue el No.9908005 contra la Empresa de Licores de Cundinamarca, que entre el 24 de agosto 6 de 1999 y el 04 de diciembre de 2001, estuvo a cargo de cinco abogados instructores; y el No.9706007 contra la misma Licorera entre el 27 de junio de 1997 y el 15 de julio de 2002, lo tuvieron a cargo once abogados instructores. Lo que da un índice de alta rotación de los expedientes, lo que sin lugar a dudas, desmerita la efectividad de la gestión fiscal. En quinto lugar, que la declaratoria de caducidad y prescripción de los mismos no se hizo con fundamento en las instrucciones del Investigado AMAYA OLAYA, sino en el estudio fijado en la Circular 005 del 06 de septiembre de 2001, suscrita por el señor GUILLERMO CAMELO AGUDELO, Director Operativo de Investigaciones (e) de la Contraloría de Cundinamarca. En sexto lugar, que dentro del expediente hay serias evidencias del alto volumen de expedientes fiscales a cargo de cada uno de los diferentes abogados instructores, lo que dificulta también la gestión de los mismos. En séptimo lugar, que es prueba imposible, entrar a determinar la gestión adelantada por los Investigados y de contera no obra dentro del expediente elemento de juicio alguno que permita valorar específicamente la gestión de los investigados que

ocuparon los cargos de Directores Operativos, Jefes de Gestión, y de los abogados instructores a su cargo, teniendo en consideración que para los años 1999, 2000 y 2001, época de los hechos, no se efectuaban Informes de Gestión y Resultados en ninguna dependencia de la Contraloría de Cundinamarca, aspecto que se implementó hasta diciembre de 2002, como certifica, debidamente, el actual Director de Investigaciones de la Contraloría de Cundinamarca.

I I. ILICITUD SUSTANCIAL: En este orden de ideas, para esta Procuraduría Delegada es claro e indiscutible que en este caso, el quid de la investigación tiene directa relación con el hecho de la mora en la tramitación de una serie de expedientes de responsabilidad fiscal surtidos en la Contraloría de Cundinamarca, negligencia o inactividad que repercutió en la posterior declaratoria de caducidad de la acción fiscal, aspecto que desde plano fáctico tampoco es cuestionable e indudablemente aconteció.

Ahora bien, el asunto que se cuestiona dentro del presente análisis jurídico es la responsabilidad que le cabe a los funcionarios Investigados por la mora en materia. En este punto, es apenas claro, como bien obra prueba en el expediente, que el Contralor Departamental Investigado AMAYA OLAYA, y por razón de quien este Despacho asumió el conocimiento de las diligencias, ninguna responsabilidad directa se le puede imputar por las moras en cuestión, toda vez que como bien quedó probado 7 en el Acápite anterior, no tenía a su cargo el trámite de los expedientes mencionados,

amén, que tampoco se logró obtener prueba alguna que demostrara lo contrario, o que hubiese participado manipulando la investigación, o dilatando los términos de la misma, de manera que frente a este Investigado mal haría esta Delegada en efectuar reproche alguno. Respecto de los demás Investigados, es de anotar que ejercieron los cargos de Director Operativo o Jefe de Oficina de la siguiente manera: SUÁREZ ROJAS durante 1 año y 6 meses no consecutivos; LEAL OLAYA, durante 03 meses; HOYOS PULIDO, durante 13 meses no consecutivos; RAMÍREZ MARTÍNEZ, durante 04 meses; y CABAS PUMAREJO, durante 1 año y 01 mes no consecutivos. De lo anterior se puede concluir que en un período aproximado de 4 años y 03 meses hubo cinco funcionarios encargados de la División Operativa y de la Oficina de Juicios Fiscales, lo que nos permite colegir que la mora de los mismos expedientes no solo aconteció por causa exclusiva de uno de los investigados, sino que hay una serie de factores que confluyen, como las políticas administrativas de la Institución, y el papel de los funcionarios instructores que tenían bajo su responsabilidad cada uno de los expedientes. En este punto, es el sentir de este Despacho, que no se podría medir con el mismo rasero al funcionario que estuvo en el cargo durante tres meses, que el que lo ocupó durante un año, sin considerar también el papel de los abogados instructores que tramitaron los expedientes, teniendo en consideración que en un lapso de 04 años, cada expediente, pasó por las manos de, aproximadamente, seis abogados

instructores, en promedio. Lo anterior implica que la mora, en gran parte, es el resultado de una indebida administración, ya sea por carencia de políticas administrativas, o por falta de contratación adecuada de personal, o por falta de seguimiento del trabajo de los subalternos, o por excesiva carga de expedientes asignados a cada abogado instructor, en fin, bien podrían ser todas estas causas los orígenes de las moras, o bien, ninguna de ellas. En adición de lo anterior, vale la pena destacar también lo lejano de los hechos, los cuales ocurrieron entre los años de 1998 y de 2001, y la ausencia de prueba documental sobre los informes de gestión y de resultado para dicho años, como quiera que hasta diciembre del año 2002 no se implementaron; lo cual hace, prácticamente, imposible entrar a individualizar responsables de las moras, teniendo en cuestión que además de los cinco investigados restantes entrarían en juego también cerca de veinte abogados instructores que durante dicha época tuvieron a su cargo los expedientes, entre quienes al parecer también se encontraría con fundamento en la documentación allegada, el abogado DIEGO HUMBERTO JULIO CASTAÑEDA, apoderado judicial del Investigado CABAS PUMAREJO, que al parecer entre el 13 de mayo y el 15 de 8 septiembre de 1998, tramitó el Expediente 9706007 contra la Empresa de Licores de Cundinamarca, como se observa en los folios 178 y 179 del expediente.. En consecuencia, y habida cuenta que el artículo 13 de la Ley 734 de 2002 proscribió toda forma de responsabilidad objetiva, en la medida que para el presente caso no

puede colectivizar la responsabilidad y que el artículo 9 de la misma norma, contempló la figura del In dubio Pro disciplinado, en el sentido de que toda duda razonable se resolverá a favor del disciplinado, y para el presente caso es casi imposible, por no decir que imposible, establecer el real grado de responsabilidad ante la inexistencia de fuentes para determinarla, se procederá al archivo de las diligencias, justamente por ser imposible entrar a determinar responsabilidades individuales; de donde se optará por la dificultad existente para establecer el nexo causal de responsabilidad de los Investigados frente a la ilicitud sustancial y con fundamento en el artículo 73 y 164 concordante de la Ley 734 de 2002, se ordenará el archivo de las presentes diligencias, en atención a los motivos anteriores Más bien y sin ánimos de quedarse en los errores del pasado, cometidos por la Administración, sería conveniente recomendar al actual Contralor Departamental de Cundinamarca que tomase las medidas tendientes a prever este tipo de anomalías. En mérito de lo expuesto, LA PROCURADORA DELEGADA SEGUNDA PARA LA VIGILANCIA ADMINISTRATIVA, en uso de sus atribuciones jurídicas, DISPONE: PRIMERO: Ordenar la terminación de la actuación y, en consecuencia, disponer el archivo definitivo de las diligencias radicadas bajo el No. 014-80121-02, adelantadas en contra de los señores URIEL ALBERTO AMAYA OLAYA identificado con la Cédula de Ciudadanía 19.459.633, en su condición de Contralor General de Cundinamarca; JOSÉ

ANTONIO LEAL OLAYA identificado con la Cédula de Ciudadanía 19.130.679, en su condición de Director de Investigaciones Fiscales; CARLOS AUGUSTO SUÁREZ ROJAS identificado con la Cédula de Ciudadanía 88.155.251, ÁNGEL ENRIQUE CABAS PUMAREJO identificado con la Cédula de Ciudadanía 12.708.141, y ÁNGELA MILENA HOYOS PULIDO identificada con la Cédula de Ciudadanía 52.225.662, en sus condiciones de Directores de Investigaciones Fiscales y Jefes de Unidad; y HÉCTOR ALFONSO RAMÍREZ MARTÍNEZ identificado con la Cédula de Ciudadanía 79.444.244, en su condición de Jefe de Unidad, todos de las Contraloría de Cundinamarca, con fundamento en la parte motiva del presente proveído.

SEGUNDO: Remitir las presentes diligencias al Centro de Notificaciones de la Procuraduría General de la Nación, para que, por esa dependencia se disponga lo pertinente para efectos de la notificación de esta decisión a los señores URIEL

9 ALBERTO AMAYA OLAYA, JOSÉ ANTONIO LEAL OLAYA, CARLOS AUGUSTO SUÁREZ ROJAS, ÁNGEL ENRIQUE CABAS PUMAREJO, ÁNGELA MILENA HOYOS PULIDO y HÉCTOR ALFONSO RAMÍREZ MARTÍNEZ, y al apoderado judicial del señor CABAS PUMAREJO, abogado DIEGO HUMBERTO JULIO CASTAÑEDA; la presente providencia NO se COMUNICARÁ como quiera que se trata de una actuación

oficiosa. Para tal efecto se tendrá en cuenta lo establecido en los Artículos pertinentes de la Ley 734 de 2002. Se remite fotocopia de la decisión.

TERCERO: Por Secretaría de esta Procuraduría Delegada efectúense las demás anotaciones y comunicaciones de rigor.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

FLOR ALBA TORRES RODRÍGUEZ

Procuradora Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa

FATR-ASF

Exp. No. 014-80121-02.