PGN - MORA PROCESAL - Análisis que procede efectuar para calificarla conforme la jurisprud

Dependencia: Procuraduría Primera Delegada Vigilancia Administrativa

Radicación No. 52-8290/04

Disciplinado: JESÚS ANTONIO CUATINDIOY FLÓREZ

Entidad y Cargo: Alcaldía Municipal de Mocoa, Tesorero

Quejoso: DE OFICIO

Fecha Hechos: Primer Semestre de 2003

Fecha Queja: 22 de enero de 2004

Asunto: Resuelve Apelación contra el Fallo de Primera Instancia.

Bogotá, D.C. 31 de enero de 2007 Procede el Despacho, en ejercicio de la competencia que le otorga el artículo 25 numeral 4 del Decreto 262 de 2000 y en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 115 de la Ley 734 de 2002, a decidir el RECURSO DE APELACION interpuesto por el disciplinado JESÚS ANTONIO CUATINDIOY FLÓREZ, contra el Fallo de Primera Instancia, de fecha 28 de septiembre de 2006, por medio del cual la Procuraduría Regional del Putumayo, dispuso declararlo responsable de los hechos materia de investigación y en consecuencia sancionarlo con multa equivalente a sesenta (60) días de salario que devengada para la época de los hechos.

1. HECHOS Mediante escrito de fecha 12 de diciembre de 2003, presentado ante la Procuraduría Regional de Putumayo, la Gerencia Departamental Putumayo de la Contraloría General de la República, traslada los hallazgos número 005, 006, 007, 008, 009, 010, 012, 013 y 014, encontrados en la Auditoria Abreviada de Control Prevalente a los Recurso del Sistema General de Participación para el Sector Educación, practicada

al Municipio de Mocoa, Departamento del Putumayo (fl. 4).

2. SÍNTESIS DE LA INVESTIGACION Con fundamento en la queja presentada, la Procuraduría Regional del Putumayo, el 23 de noviembre de 2004, ordena la apertura de Investigación disciplinaria, en contra de LILIANA PATRICIA ORTEGA ACOSTA, en su condición de Jefe de la Oficina de Contabilidad de la Alcaldía Municipal de Mocoa, y JESÚS ANTONIO CUATINDIOY, en su condición de Tesorero del Municipio de Mocoa, para la época de los hechos, con el fin de determinar la ocurrencia de los mismos, establecer si son constitutivos de falta disciplinaria, las circunstancias de modo tiempo y lugar, el perjuicio causado a la administración y la responsabilidad de los investigados, (fl. 129), Auto notificado personalmente al disciplinado JESÚS ANTONIO CUATINDIOY el 9 de diciembre de 2004, y a LILIANA PATRICIA ORTEGA ACOSTA, el 7 de diciembre de 2004, (fl.139 y s.s.) .

Cumplidos los términos procesales, y adelantadas las diligencias ordenadas, mediante auto de fecha 22 de febrero de 2006, se profieren cargos contra JESÚS ANTONIO CUATINDIOY FLÓREZ, en su calidad de Tesorero del Municipio de Mocoa, y se archivó la investigación a favor de LILIANA PATRICIA ORTEGA ACOSTA, en su condición de Jefe de la Oficina de Contabilidad. Los cargos formulados al señor JESÚS ANTONIO CUATINDIOY, fueron:

Primero: En su condición de Tesorero del Municipio de Mocoa, con respecto a la conciliación bancaria de la cuenta corriente No. 010012031-9 del Banco Ganadero y el libro de bancos de la cuenta No. 7903001407-4 del Banco Agrario donde se manejan recursos de propósito generales y educación respectivamente, se 2 encontraban en borrador incumpliendo lo ordenado en los artículos 125 y 128 del Decreto 2649 de 1993, (fl. 158).

Segundo: Durante el primer semestre del año 2003, no reportó los ajustes ni documentos soportes para realizar los registros contables, lo que conllevó que los saldos en las diferentes cuentas presentarán diferencias entre las conciliaciones, los extractos bancarios, libros de bancos y la contabilidad.

De otra parte, notificado personalmente del pliego de cargos al señor ANTONIO CUATINDIOY FLÓREZ, dentro del término legal contesta los cargos. Posteriormente, el 18 de abril de 2006, se ordena el traslado del expediente al sujeto procesal para alegaciones previas al fallo, (fl.224), traslado que atendió el disciplinado, presentando alegatos el 2 de mayo de 2006, (fl. 231). En este orden de ideas, la Procuraduría Regional del Putumayo, el 28 de septiembre de 2006, profirió fallo de primera instancia conforme el artículo 170 de la Ley 734 de 2002, sancionado a JESÚS ANTONIO CUATINDOY FLÓREZ, en su condición de

Tesorero del Municipio de Mocoa, Putumayo, para la época de los hechos, con MULTA de sesenta (60) días de salario que devengaba para la época de los hechos, (fl. 252), fallo que se notificó personalmente el 5 de octubre de 2006, (fl. 255)

3. RECURSO DE APELACION Al notificarse el disciplinado del fallo de primera instancia, mediante memorial presentado el 17 de mayo de 2006, interpone RECURSO DE APELACIÓN, (fl 258),

con fundamento en las siguientes apreciaciones: 3 Afirma, que las conciliaciones bancarias y libros de bancos, de las cuentas corrientes Nrs: 1407-4, registrada en el Banco Agrario y la cuenta corriente 12031-9 registrada en el Banco Ganadero de Mocoa, no se llevaban en borradores, ni tampoco es cierto que a partir de las observaciones de la Contraloría se hubiera procedido a emitirlas formalmente. El procedimiento era que en los libros auxiliares de Bancos, se digitaban diariamente los compromisos que la administración ordenaba pagar a través de cheque; los demás movimientos se ajustaban con el extracto bancario. Conforme a lo anterior, sostiene que llevaba personalmente dos borradores, uno a mano para su información inmediata de valores que es el que reposa en el expediente, que a su vez le servía para el ajuste del libro original, y además sirvió para que los funcionarios de la Contraloría General de la República hicieran seguimiento a los recursos. Y el otro lo llevaba en un libro con información más completa. Cuando llegaba el extracto bancario, se conciliaba, por parte de la

Sección de Contabilidad. De ahí que, en la época de los hechos investigados los funcionarios de la Contraloría, realizaban la auditoria tomando los datos de los borradores personales, en razón a que en la Oficina de Tesorería el computador donde se encontraban digitalizados los libros no permitía ver la información por encontrarse dañado, por tanto la auditoria se practicó desde otra oficina, para comprobar lo dicho anexa copia de documentos en donde consta tal situación y los diferentes requerimientos tanto al Alcalde como a la Secretaria de Hacienda, además de agregar que desde el 2001 el computador presentaba fallas técnicas que algunas veces las arreglaba la administración, en otras el disciplinado las pagaba. 4 Para concluir, demostrando documentalmente que al terminar la administración en el año de 2003, llevó el trabajo para su casa previo permiso del Alcalde y allí terminó la digitación de libros, los cuales entregó al día al 30 de diciembre de 2003. Respecto al segundo cargo, el disciplinado afirma que el cargo fue aclarado en el oficio de fecha 12 de noviembre de 2003, dirigido a RUTH MUYUY, Gerente General Departamento del Putumayo de la Contraloría General de la República; el citado oficio fue firmado por LILIANA PATRICA ORTEGA ACOSTA como Jefe de Contabilidad y el disciplinado en su calidad de Tesorero. De otra parte, afirma que la situación de falta de documentos como notas crédito, notas debito, conciliaciones bancarias es de antes de la vigencia 2001, que en el período en donde el prestó sus servicios solo ocurrió en una oportunidad que no

tenía una nota contable, pero se obtuvo del Banco y se contabilizó tal como lo expresa la contadora en el oficio de fecha 12 de noviembre de 2003. En efecto, sostiene que durante el periodo de 2001 a 2003 los saldos en libros de Tesorería son reales y tienen soportes legales, que no se produjo ningún detrimento patrimonial al municipio, y en consecuencia no es autor de falta disciplinaria por dolo o culpa, reiterando su solicitud de revocar la decisión de primera instancia.

4. CONSIDERACIONES DE LA DELEGADA La delegada revisa los puntos argumentados por el recurrente y las pruebas que obran en el proceso y, además por encontrase dentro del término legal de oficio da valor probatorio a los siguientes documentos aportados por el disciplinado con el

recurso de apelación: 5 1.- Oficio de fecha 20 de junio de 2001, dirigido a la Secretaria de Hacienda Municipal con funciones de Alcalde, por el Tesorero Municipal JESÚS ANTONIO CUATINDIOY FLÓREZ, en el cual le solicita la compra de un computador con los programas actualizados, para la oficina de Tesorería debido a que el que se tiene actualmente se encuentra obsoleto, (fl. 264). 2.- Oficio de fecha 13 de febrero de 2003, dirigido al Alcalde Municipal de Mocoa, por el Tesorero Municipal JESÚS ANTONIO CUATINDIOY FLÓREZ, en el que solicita un computador y recurso humano para el cumplimiento de las funciones de Tesorería, (fl. 265). 3.- Oficio de fecha 24 de julio de 2003, dirigido al Alcalde Municipal de Mocoa, por

JESÚS ANTONIO CUATINDIOY FLÓREZ, Tesorero Municipal; solicita computador y personal, además de informar de los atrasos por falta de elementos de trabajo, los cuales compra de su propio peculio, (fl. 266). 4.- Oficio de fecha 28 de julio de 2003, dirigido a la Jefe de Contabilidad Municipal por JESÚS ANTONIO CUATINDIOY FLÓREZ, Tesorero Municipal de Mocoa, informa que no está al día por falta de computador y recurso humano, (fl. 267). 5.- Oficio de fecha 5 de diciembre de 2003, dirigido al Alcalde Municipal, por JESÚS CUATINDIOY FLÓREZ, Tesorero. En uno de sus aportes le informa: “Es mi deber cumplir con mis funciones establecidas en la ley, estatutos de la entidad, reglamentos y manual de funciones y más aún que se terminó su periodo de gobierno y culmina la vigencia, me corresponde la elaboración del acta de entrega de tesorería la que es de cuidado y procedimiento de largo tiempo, le recuerdo que la Contraloría General de la República como resultado de la auditoria, recomendó que los libros bancarios deben estar digitados y en medio magnético, pero en la actualidad carecemos de un computador y recurso humano, ya que la funcionaria que hay, está en cese de actividades; por los anteriores hechos que están perjudicando el normal funcionamiento de la administración le propongo sin costo 6 alguno mi oficina ubicada en el barrio Villanatalia y allá Sooner Arcos si nos puede estar colaborando en la digitación.”, (fl. 268) De tal manera, que con respecto al primer cargo es aceptable concluir que

efectivamente se llevaban borradores contables en el primer semestre de 2003, para posteriormente digitalizar la información, hecho que no ha sido negado por el disciplinado en ninguna de las etapas ya evacuadas, pero si justificado en el recurso de apelación al demostrar que en la Tesorería del Municipio de Mocoa no existían los recursos técnicos y humanos necesarios para el cumplimiento de la función encomendada. Así lo determinan los oficios allegados y aceptados como pruebas en esta instancia. Para analizar este aspecto, es necesario traer a colación el artículo 5º de la Ley 734 de 2002, que señala: “Ilicitud Sustancial. La falta será antijurídica cuando afecte el deber funcional sin justificación alguna.” A su vez, las causales de exclusión de la responsabilidad están contenidas en el artículo 28 de la Ley 734 de 2002, que dice: “Está exento de responsabilidad disciplinaria quien realice la conducta: 1.- Por fuerza mayor o caso fortuito. 2.- (…) “ Reitera el contenido de las anteriores disposiciones, la jurisprudencia de la Corte

Constitucional cuando señalo: 7 “Consecuencia de los argumentos precedentes, fue la consagración en el artículo 228 superior del deber del juez de observar con diligencia los términos procesales y, principalmente, de sancionar su incumplimiento. Por ello, la norma bajo examen establece que de darse esta situación, el respectivo funcionario podrá ser sancionado con causal de mala conducta. La Corte se aparta así de las intervenciones que cuestionan este precepto, pues, como se vio, él contiene pleno respaldo

constitucional. Sin embargo, debe advertirse que la sanción al funcionario judicial que entre en mora respecto del cumplimiento de sus obligaciones procesales, es asunto que debe ser analizado con sumo cuidado. En efecto, el responsable de evaluar la situación deberá estimar si dicho funcionario ha actuado en forma negligente o si, por el contrario, su tardanza se encuentra inmersa dentro de alguna de las causales de justificación de responsabilidad, tales como la fuerza mayor, el caso fortuito, la culpa del tercero o cualquier otra circunstancia objetiva y razonable. Asimismo, debe esta Corporación advertir que la función en comento le corresponde asumirla al Consejo Superior de la Judicatura, a los Consejos Seccionales -como se desprende de lo dispuesto en los numerales 3o y 4o del artículo 256 de la Carta Política-, o a los jueces cuando ejercen la potestad disciplinaria respecto de sus subalternos, salvo en lo que atañe a los magistrados que gozan de fuero constitucional especial, caso en el cual esa labor deberá ser realizada por el Congreso de la República, sin perjuicio de la competencia preferente de la Procuraduría General de la Nación, para "vigilar la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas (...)" (Art. 277-6 C.P. Sobre los alcances de la competencia del Congreso y de la Procuraduría General de la Nación para investigar y sancionar disciplinariamente a los magistrados que gozan de fuero constitucional especial, Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. C-417 del 4 de octubre de 1993. Magistrado Ponente: José Gregorio Hernández Galindo). Para lograr los anteriores cometidos, naturalmente deberán respetarse las prescripciones

propias del debido proceso y la posibilidad de ejercer el derecho de defensa para explicar las razones por las cuales se incurrió en mora injustificada en el trámite de los asuntos judiciales.1 De otra parte, es importante acotar que la propia Contraloría, en el reporte entregado al Alcalde Municipal en oficio 80860-84861-2680, de fecha 10 de noviembre de 2003, (fl. 65) advierte: 1 sentencia de la Corte Constitucional, C-037 del 5 de febrero de 1996, Magistrado Ponente Vladimiro Naranjo Mesa, 8 “Las conciliaciones bancarias deben ser elaboradas por el área de contabilidad y no por tesorería como medida de control y transparencia en el manejo de los recursos, procedimiento establecido en las normas de contabilidad generalmente aceptada.” Así las cosas, el disciplinado CUATINDIOY FLÓREZ, debe excluirse de responsabilidad disciplinaria con respecto a este cargo, en razón a que se prueba que: 1.- la propia Contraloría informa que la función de conciliación es del área de Contabilidad y no de Tesorería. 2.- Que no tenía los medios necesarios para cumplir con la función asignada a su cargo, al no poseer un computador en buen estado y el recurso humano necesario para el cumplimiento del deber funcional. Al analizar el segundo cargo tenemos, que el recurrente insiste que tales moras eran anteriores a la época en que prestó sus servicios al Municipio de Mocoa, según la certificación laboral allegado como prueba, obrante a folio 147, expedido por la Secretaria General y de Gobierno con funciones de Jefe de Recursos Humanos, lo que nos determina que JESÚS ANTONIO CUATINDIOY MORENO, identificado con

la cédula de ciudadanía número 18.123.712 de Mocoa, se desempeñó como Tesorero Municipal durante el tiempo comprendido entre el 01 de enero de 2001 al 26 de diciembre de 2003, y nuevamente fue nombrado desde el 31 de diciembre de 2003. Ubicados temporalmente, en el periodo laboral de CUATINDIOY FLÓREZ, como Tesorero, tenemos que en la comunicación de fecha 12 de noviembre de 2003, dirigida a RUTH MUYUY, Gerente General Departamental Putumayo, de la Contraloría General de la República, tanto LILIANA PATRICIA ORTEGA ACOSTA, Jefe de Contabilidad como JESÚS ANTONIO CUATINDIOY, Tesorero Municipal, afirmaron: 9 “En cuanto al inciso segundo, esta diferencia si se presenta por cuanto en la cuenta corriente 12031-9 anteriormente denominada ICN venía a 31 de diciembre 2000, con diferencia así: libro de bancos reporta un saldo, el extracto bancario con otro saldo y el movimiento bancario con otro saldo. Estas diferencias encontradas fueron informadas por el Señor Tesorero del Municipio a la Contraloría Departamental. Más sin embargo el saldo de libro fue ajustado de acuerdo al extracto bancario. A esta fecha no se encontraron conciliaciones bancarias, las cuales originaron estas diferencias.” (negrillas fuera de texto). La Procuraduría Regional del Putumayo, no decretó prueba alguna que determinara si las diferencias de saldos en las citadas cuentas, se debían a hechos anteriores al ejercicio del cargo de Tesorero por parte de CUATINDIOY FLÓREZ, según lo expresado a la Contraloría por el disciplinado y por la Jefe de Contabilidad en oficio

de fecha noviembre 12 de 2003, con sello de radicación de fecha 13 de noviembre de 2003, número 3458 en la Contraloría General de la República, (fl. 120). En realidad queda la duda, del tiempo al cual se referían, la que no fue descartada probatoriamente. Debe tenerse en cuenta que el cargo enuncia la falta de documentos soportes que debía proveer Tesorería, pero en ningún momento se prueba si estos son producidos en Tesorería o provienen de entidades bancarias, oficiales, u otros organismos externos. Tampoco se preocupó el a-quo, por llamar en versión libre a los inculpados, para aclarar en forma concreta las circunstancias de modo, tiempo y lugar que determinan la falta de soportes contables. Es así como, el disciplinado en sus descargos expone, (fl. 167): 10 “Cabe anotar que el oficio fechado el 12 de noviembre de 2003, elaborado por la Jefe de Contabilidad, porque es en esa oficina que se presentan las diferencias, lo firmé porque en realidad faltaban documentos como notas crédito y extractos bancarios, documentos indispensables para elaborar un libro auxiliar y la respectiva conciliación bancaria, estos documentos solo son expedidos por la Entidad Bancaria respectiva. No es de mi responsabilidad elaborarlos ni expedirlos.” “Para el caso de saldos en libros de Tesorería, como el caso de Ingresos que le certifico son provenientes únicamente del Ministerio de Hacienda, los registre en borrador con llamada telefónica, lo que contabilidad según la jefe no registra sin documentos. Documentos que una vez obtenidos se hicieron los respectivos

ajustes.” La anterior afirmación es reiterada en los descargos por quien ostentó el cargo de Tesorero del Municipio de Mocoa, Putumayo, y en consecuencia era necesario probar si las mencionadas Entidades tanto públicas como privadas, entregaron los documentos soportes de la contabilidad en tiempo. En conclusión, con respecto a este cargo existe duda sobre el actuar del disciplinado, porque al parecer los documentos faltantes no dependían del ejercicio propio de su función, sino que eran soportes allegados por los Bancos y por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y al no probar las fechas en que los citados organismos cumplieron con el deber de allegarlos a la Tesorería, mal puede imputarse una falta disciplinaria. El beneficio de la duda a favor del disciplinado, está contemplada en el artículo 9º de la Ley 734 de 2002, que dice: 11 “Presunción de inocencia. A quien se atribuya una falta disciplinaria se presume inocente mientras no se declare su responsabilidad en fallo ejecutoriado. “Durante la actuación toda duda razonable se resolverá a favor del investigado cuando no haya modo de eliminarla.” No existiendo prueba que nos conduzca a determinar que los documentos que debían soportar la contabilidad, llegaron a tiempo a la Tesorería del Municipio de Mocoa, por parte de las entidades externas aquí mencionadas, existe duda sobre la responsabilidad disciplinaria de CUATINDIOY FLÓREZ, en consecuencia este cargo también queda desvirtuado. En mérito de lo expuesto, el Procurador Primero Delegado para la Vigilancia Administrativa,

RESUELVE: PRIMERO: REVOCAR el fallo de primera instancia de fecha 28 de septiembre de 2006 proferido por la Procuraduría Regional del Putumayo, dentro del proceso disciplinario No. 052-8290-2004, contra JESÚS ANTONIO CUANTINDIOY FLÓREZ, en su calidad de Tesorero del Municipio de Mocoa, conforme a la parte motiva de la presente providencia.

SEGUNDO: Devolver el expediente a la Procuraduría Regional del Putumayo.

TERCERO: Por la oficina de origen NOTIFICAR la presente decisión al investigado.

Para tal efecto, líbrese la correspondiente comunicación, señalando la fecha de la providencia y la decisión tomada. En caso de no ser posible notificar personalmente, 12 notifíquese por estado, advirtiéndole que contra la misma no procede recurso alguno y que de esta forma queda agotada la Vía Gubernativa.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

CÉSAR AUGUSTO AMAYA MEDINA

Procurador Delegado Primero Vigilancia Administrativa CAAM

P-lsgc Exp: 52-829004 mbm

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