PGN - MUJER CABEZA DE FAMILIA - Condición y cesación de la misma

INTERVENCIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO ANTE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Solicitud de inhibición en demanda contra norma parcial de la Ley Mujer Cabeza de Familia por ser objeto de derogatoria tácita MUJER CABEZA DE FAMILIA-Condición y cesación de la misma CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Supone un juicio de contradicción entre una norma de inferior jerarquía y una norma superior según sentencia de la corte constitucional DEMANDA DE NORMA DEROGADA-Contra norma que dejó de pertenecer al ordenamiento jurídico/DEROGATORIA-Fenómeno jurídico que pone fin a la existencia de una disposición/DEROGATORIA-Tipologías/DEROGATORIA EXPRESA-Se produce cuando la nueva ley formalmente suprime la ley anterior/DEROGACION TÁCITA DE LA NORMA-Opera cuando una ley nueva de la misma jerarquía y materia contiene disposiciones incompatibles o contrarias a las de la ley antigua DEROGATORIA ORGÁNICA-Es una especie de la tácita que se produce cuando una ley reglamenta toda la materia regulada por una o varias normas precedentes aunque no exista incompatibilidad CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE NORMA DEROGADAImprocedencia por no producción de efectos jurídicos según Corte Constitucional La decisión de la Corte Constitucional sobre la exequibilidad o inexequibilidad de una disposición derogada, que determina su exclusión del ordenamiento jurídico y, por lo tanto, su ineptitud para producir efectos, carece de sentido si, ex ante, y por disposición del mismo legislador, la norma ha perdido su vigencia dentro del ordenamiento. Por tal razón, ante esa eventualidad la Corte debe inhibirse de emitir un pronunciamiento de

fondo CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE NORMA DEROGADA-Demanda recae sobre norma objeto de derogación tácita En relación con la vigencia del precepto acusado (parágrafo del artículo 2° de la Ley 82 de 1993 modificado por el artículo 1° de la Ley 1232 de 2008), la Procuraduría General de la Nación advierte que fue derogado tácitamente por el artículo 7° del Decreto Ley 019 de 2012 y, por ende, no procede su análisis de fondo por parte de la Corte Constitucional Específicamente, se tiene que la disposición cuestionada tenía como finalidad ordenar el medio de prueba para acreditar la condición de mujer cabeza de familia a fin de acceder a los beneficios que se regulan en la Ley 82 de 1993. En efecto, en el parágrafo acusado se Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co 1 indicaba que “la condición de Mujer Cabeza de Familia y la cesación de la misma, desde el momento en que ocurra el respectivo evento, deberá ser declarada ante notario por cada una de ellas (…)” Sin embargo, se pone de presente que dicha exigencia probatoria fue suprimida por el artículo 7° del Decreto Ley 019 de 2012, en el cual se dispuso que “se prohíbe exigir como requisito para el trámite de una actuación administrativa declaraciones extra juicio ante autoridad administrativa o de cualquier otra índole”, en tanto “para surtirla bastará la afirmación que haga el particular ante la autoridad, la cual se entenderá hecha bajo la

gravedad del juramento” Entonces, se evidencia que en la actualidad el acceso a los beneficios que regula la Ley 82 de 1993 no requiere de la declaración de la calidad de mujer cabeza de familia ante un notario, ya que para el efecto basta con la simple afirmación que realiza la persona interesada ante la autoridad correspondiente informando su especial condición Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co 2 Bogotá, D.C., 27 de abril de 2023 Honorables Magistrados

CORTE CONSTITUCIONAL

Ciudad

Expediente: D-15152

Referencia: Acción pública de inconstitucionalidad interpuesta por Diego Escallón Arango y otro contra el artículo 1° (parcial) de la Ley 1232 de 2008, “Por la cual se modifica la Ley 82 de 1993, Ley Mujer Cabeza de Familia y se dictan otras disposiciones”.

Magistrado Ponente: Antonio José Lizarazo

Ocampo

Concepto No.: 7187

De conformidad con el artículo 278.5 de la Constitución Política1, rindo concepto en el asunto de la referencia.

I. Antecedentes Los ciudadanos Diego Escallón Arango y Juan Manuel Santos Arango interponen demanda de inconstitucionalidad contra el aparte que se subraya enseguida del artículo 1° de la Ley 1232 de 2008: “Artículo 1º. El artículo 2º de la Ley 82 de 19932 quedará así: Artículo 2º. Jefatura femenina de hogar. Para los efectos de la presente ley,

la Jefatura Femenina de Hogar, es una categoría social de los hogares, derivada de los cambios sociodemográficos, económicos, culturales y de las relaciones de género que se han producido en la estructura familiar, en las subjetividades, representaciones e identidades de las mujeres que redefinen su posición y condición en los procesos de reproducción y producción social, que es objeto de políticas públicas en las que participan instituciones estatales, privadas y sectores de la sociedad civil. En concordancia con lo anterior, es Mujer Cabeza de Familia, quien, siendo soltera o casada, ejerce la jefatura femenina de hogar y tiene bajo su cargo, afectiva, económica o socialmente, en forma permanente, hijos menores propios u otras personas incapaces o incapacitadas para trabajar, ya sea por ausencia permanente o incapacidad física, sensorial, síquica o moral del cónyuge o compañero permanente o deficiencia sustancial de ayuda de los demás miembros del núcleo familiar. 1 “Artículo 278. El Procurador General de la Nación ejercerá directamente las siguientes funciones: (…) 5. Rendir concepto en los procesos de control de constitucionalidad”. 2 “Por la cual se expiden normas para apoyar de manera especial a la mujer cabeza de familia”. Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co 3 Parágrafo. La condición de Mujer Cabeza de Familia y la cesación de la misma, desde el momento en que ocurra el respectivo evento, deberá ser declarada ante notario por cada una de ellas, expresando las circunstancias

básicas del respectivo caso y sin que por este concepto se causen emolumentos notariales a su cargo”. Los demandantes solicitan que se declare la inexequibilidad del aparte normativo acusado por desconocer el principio de igualdad y la prohibición de regresividad3. Ello, pues permite el reconocimiento de beneficios a mujeres cabeza de familia de medianos y altos ingresos debido a que, al reformar el artículo 2º de la Ley 82 de 1993, eliminó la expresión que originalmente aseguraba que los subsidios fueran reconocidos solo a las jefaturas de hogar de bajos recursos con el fin de optimizar el gasto del presupuesto disponible.

II. Consideraciones del Ministerio Público En el artículo 241 de la Carta Política se dispone que la Corte Constitucional es la encargada de “decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes”. En este sentido, se ha entendido que “el control de constitucionalidad supone un juicio de contradicción entre una norma de inferior jerarquía y la Norma Superior, con el propósito de expulsar del ordenamiento jurídico las disposiciones que infrinjan sus mandatos (…), por lo que es imprescindible que el precepto demandado se encuentre vigente y surtiendo efectos jurídicos”4.

Sobre el particular, en la jurisprudencia constitucional se ha señalado que “hay instituciones como la derogatoria y la subrogación a través de las cuales una norma válida puede dejar de pertenecer al ordenamiento jurídico”5. En torno a la derogatoria, se resalta que es un fenómeno jurídico que pone fin a la existencia de una disposición y se presenta en “dos tipologías diversas”, a saber:

“De una parte, la derogatoria expresa que se produce cuando la nueva ley formalmente suprime la ley anterior. Y, de otra, la derogatoria tácita que opera cuando una ley nueva de la misma jerarquía y materia contiene disposiciones incompatibles o contrarias a las de la ley antigua. En esta última categorización, está contenida la derogatoria orgánica, que no es más que una especie de la tácita y se produce cuando una ley reglamenta toda la materia regulada por una o varias normas precedentes, aunque no exista incompatibilidad entre las disposiciones de éstas y las de la nueva ley”6. Ante la configuración del referido fenómeno jurídico, se ha explicado que “la decisión de la Corte Constitucional sobre la exequibilidad o inexequibilidad de una disposición derogada, que determina su exclusión del ordenamiento jurídico y, por 3 Cfr. Artículos 1°, 2°, 13 y 334 de la Constitución Política, así como 2.1, 2.2, 4 y 11.1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. 4 Corte Constitucional, Sentencia C-348 de 2017 (M.P. Iván Humberto Escrucería Mayolo). 5 Corte Constitucional, Sentencia C-270 de 2021 (M.P. Cristina Pardo Schlesinger). 6 Corte Constitucional, Sentencia C-412 de 2015 (M.P. Alberto Rojas Ríos). Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co 4 lo tanto, su ineptitud para producir efectos, carece de sentido si, ex ante, y por

disposición del mismo legislador, la norma ha perdido su vigencia dentro del ordenamiento. Por tal razón, ante esa eventualidad la Corte debe inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo”7. Pues bien, en relación con la vigencia del precepto acusado (parágrafo del artículo 2° de la Ley 82 de 1993 modificado por el artículo 1° de la Ley 1232 de 2008), la Procuraduría General de la Nación advierte que fue derogado tácitamente por el artículo 7° del Decreto Ley 019 de 20128 y, por ende, no procede su análisis de fondo por parte de la Corte Constitucional. Específicamente, se tiene que la disposición cuestionada tenía como finalidad ordenar el medio de prueba para acreditar la condición de mujer cabeza de familia a fin de acceder a los beneficios que se regulan en la Ley 82 de 19939. En efecto, en el parágrafo acusado se indicaba que “la condición de Mujer Cabeza de Familia y la cesación de la misma, desde el momento en que ocurra el respectivo evento, deberá ser declarada ante notario por cada una de ellas (…)”. Sin embargo, se pone de presente que dicha exigencia probatoria fue suprimida por el artículo 7° del Decreto Ley 019 de 201210, en el cual se dispuso que “se prohíbe exigir como requisito para el trámite de una actuación administrativa declaraciones extra juicio ante autoridad administrativa o de cualquier otra índole”, en tanto “para surtirla bastará la afirmación que haga el particular ante la autoridad, la cual se entenderá hecha bajo la gravedad del juramento”. Entonces, se evidencia que en la actualidad el acceso a los beneficios que regula

la Ley 82 de 1993 no requiere de la declaración de la calidad de mujer cabeza de familia ante un notario, ya que para el efecto basta con la simple afirmación que realiza la persona interesada ante la autoridad correspondiente informando su especial condición11. Sobre el particular, en la jurisprudencia constitucional se ha indicado que la “formal atestación sobre los supuestos inherentes a tener la condición de madre cabeza de familia, consignada en documento dirigido a la entidad (…), basta en aras de lograr la consecución de los fines perseguidos en los términos de la Ley 82 de 1993 -artículo 2”12. 7 Corte Constitucional, Sentencia C-329 de 2001 (M.P. Rodrigo Escobar Gil). 8 “Por el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública”. 9 Al respecto, en la Sentencia C-184 de 2003 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), la Corte Constitucional explicó que “una mujer es cabeza de familia cuando, en efecto, el grupo familiar está a su cargo”. Ello, pues, a pesar de que en el artículo 2° de la Ley 82 de 1993 “se incluye un parágrafo en el que se indica que la mujer deberá declarar ante notario dicha situación”, lo cierto es que se trata de una exigencia “para efectos de prueba” dado que la referida calidad “no es una condición que dependa de una formalidad jurídica”. 10 El artículo 7° del Decreto Ley 019 de 2012 enmienda el artículo 10 del Decreto Ley 2150 de1995, el cual previamente había sido modificado por el artículo 25 de la Ley 962 de 2005.

11 Sobre la materia puede consultarse: Sánchez Orozco, Felipe Andrés. Eficacia de aplicación y efectividad del Decreto-Ley (019 de 2012) Antitrámites con respecto a las declaraciones extra-juicio y de supervivencia.

Universidad Libre de Colombia: Pereira (2012). 12 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-1040 de 2010 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).

Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co 5 Así las cosas, es claro que la norma acusada fue derogada tácitamente y, por ello, no es procedente realizar el control de constitucionalidad propuesto en la demanda de la referencia. En consecuencia, el Ministerio Público le solicitará a la Corte Constitucional que profiera un fallo inhibitorio por carencia de objeto13.

III. Solicitud Por las razones expuestas, la Procuraduría General de la Nación le solicita a la Corte Constitucional que, ante la derogatoria tácita del parágrafo del artículo 2° de la Ley 82 de 1993 modificado por el artículo 1° de la Ley 1232 de 2008, profiera un fallo INHIBITORIO frente a la demanda presentada por los ciudadanos Diego

Escallón Arango y Juan Manuel Santos Arango. Atentamente,

MARGARITA CABELLO BLANCO

Procuradora General de la Nación

Proyectó: Santiago Bernal Vásquez – Asesor Grado 19.

Revisó y aprobó: Juan Sebastián Vega Rodríguez – Procurador Auxiliar para Asuntos Constitucionales. 13 Ciertamente, la Corte Constitucional ha explicado que la acción pública de inconstitucionalidad en los casos

de derogatoria es improcedente, ya que “no resulta lógico que se retire del orden jurídico lo que no existe, porque con antelación fue retirado o ha desaparecido por voluntad propia del legislador, al haber derogado o modificado los preceptos demandados”. Corte Constitucional, Sentencia C-467 de 1993 (M.P. Carlos Gaviria Díaz). Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co 6