PGN - MUNICIPIO - Debe diseñar política de gestión y reducción de riesgo en materia de des

ACCIÓN POPULAR-Para implementar medidas que mitiguen riesgo de quebrada a habitantes de zona aledaña a su ribera CORPORACIONES AUTÓNOMAS REGIONALES-Funciones según regulación legal MUNICIPIO-Debe diseñar política de gestión y reducción de riesgo en materia de desastres ACCIÓN POPULAR-Mediante esta se ordenó iniciar estudios técnicos para concretar acciones y obras para solución de problema MUNICIPIO-Competencia de este en la protección del derecho colectivo de prevención y riesgo de desastres De conformidad con lo señalado en las Leyes 388 de 1997 y 1523 de 2012 es el Municipio de Dosquebradas quien debe velar por la seguridad, atención y prevención de riesgos de los asentamientos contiguos a la ribera de la quebrada el Molino, sector de la Floresta. En relación con la creación del riesgo de los asentamientos legales o ilegales al ubicarse en zonas de eventual peligro, ello no exime a la entidad territorial de la responsabilidad de velar por la atención y prevención de desastres de este tipo de sectores, pues la ocupación del territorio obedece en todo caso a la acción u omisión de la entidad territorial de permitir la ocupación de los mismos CORPORACIONES AUTÓNOMAS REGIONALES-Están facultadas por ley para imponer sanciones administrativas De otra parte, en materia de sanciones administrativas se tiene que el numeral 17 del artículo 31 de la Ley 99 de 1993 faculta a las corporaciones para imponer y ejecutar a prevención, y sin perjuicio de las competencias atribuidas a otras autoridades, las sanciones previstas en la ley, en caso de violación a las normas de protección

ambiental y de manejo de recursos naturales renovables. Así las cosas, y como se desprende de las órdenes proferidas en la presente acción popular, entiende el Ministerio Público que las sanciones deben sujetarse a los conceptos técnicos realizados, los cuales deben ser cumplidos por el Municipio, como se colige expresamente del numeral 6º del fallo. CORPORACIONES AUTÓNOMAS REGIONALES-Sirven de apoyo a entidades territoriales en reducción del riesgo/SENTENCIA-Se debe confirmar en el sub examine 1

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Carrera 5ª No. 15-80 Piso 20 Bogotá D.C. Pbx. 5878750 Exts.12076-12080 66001233300020130021702 5aCdeE/AMV/AMRA IUS-E-328681-2019Las Corporaciones Autónomas Regionales en materia de atención y prevención de desastres tienen entre sus funciones apoyar a las entidades territoriales de su jurisdicción ambiental en todos los estudios necesarios para el conocimiento y la reducción del riesgo y el deber de integrarlo a los planes de ordenamiento de cuencas, de gestión ambiental, de ordenamiento territorial y de desarrollo, lo que no impide que de ser necesario pueda contratar con las entidades especializadas para atender el tema hidrográfico, como tampoco la imposición de las sanciones administrativas a que haya lugar en el marco de sus competencias. 2

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5aCdeE/AMV/AMRA

IUS-E-328681-2019PROCURADURÍA QUINTA DELEGADA

ANTE EL CONSEJO DE ESTADO

Bogotá D.C., 5 de junio de 2019 Doctor

ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Consejero Ponente – Sección PrimeraCONSEJO DE ESTADO

E. S. D.

Referencia: Concepto 19-72

Acción: Acción Popular Radicado: 66001233300020130021702

Actor: Personería Municipal de Dosquebradas (Risaralda) Demandado: Corporación Autónoma Regional de RisaraldaCARDER-, Departamento de Risaralda, Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y Municipio de

Dosquebradas Honorable Señor Consejero, Estando dentro del término del traslado especial, procede esta Procuraduría Delegada a emitir concepto dentro del proceso de la referencia, que se encuentra en conocimiento del Honorable Consejo de Estado en virtud de los recursos de apelación interpuestos por la Corporación Autónoma Regional de Risaralda –CARDER1y el Municipio de Dosquebradas para cuyo efecto se expone: ANTECEDENTES La Demanda La Personería Municipal de Dosquebradas presentó acción popular contra la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDERel Municipio de Dosquebradas, Departamento de Risaralda y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible con el fin de que ordene a las entidades demandadas la implementación de medidas que mitiguen el riesgo y el peligro representado 1 En adelante CARDER 3

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Carrera 5ª No. 15-80 Piso 20 Bogotá D.C. Pbx. 5878750 Exts.12076-12080 66001233300020130021702 5aCdeE/AMV/AMRA IUS-E-328681-2019por la quebrada Los Molinos a los habitantes del Barrio las Flores, zona aledaña a la ribera de la quebrada. Contestación de la demanda Municipio de Dosquebradas En su escrito se opuso a las pretensiones de la demanda. Manifestó que el riesgo que actualmente existe en el sector aledaño a la quebrada Los Molinos no es consecuencia de la actuación u omisión del municipio. Advirtió que el riesgo fue creado por el comportamiento irregular de las personas que se asentaron en las estribaciones de la quebrada. Aseguró que la Oficina de Prevención y Desastres del municipio ha atendido de manera oportuna los requerimientos de la comunidad. Para ello realizó la obra de Flexoconcreto, con el fin de mitigar los problemas surgidos en el sector, así como se adelanta el programa de reubicación de viviendas. Corporación Autónoma Regional de Risaralda Se opuso a las pretensiones y propuso las excepciones de inexistencia de daño imputable a la entidad, existencia de riesgo creado por los habitantes ribereños y falta de legitimación en la causa por activa y por pasiva. A su juicio, los habitantes han creado su propio riesgo al invadir, ocupar y desviar una zona forestal. Advirtió que las Corporaciones Autónomas Regionales no tienen entre sus funciones la construcción de obras civiles. Departamento de Risaralda Señaló que la entidad responsable de los hechos objeto de la presente acción

popular es el Municipio de Dosquebradas, pues es el llamado a realizar estudios sobre los riesgos existentes gracias a la inestabilidad de los terrenos que circundan la quebrada. Manifestó que el Comité Regional para la Atención y Desastres CREPAD y el Consejo Departamental para la Gestión del Riesgo y Desastres del Departamento de Risaralda coordinan la Gestión de Riesgos, sin embargo, los alcaldes son los responsables de la implementación de los procesos, incluyendo su gestión y el manejo de desastres. Puso de presente que según informes de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda existen elementos arrojados por la comunidad que evidencian material que obstruye el cauce de la quebrada, esto aunado al hecho de que 4

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al margen de la quebrada. Además, manifestó que en relación con la protección de fuentes de agua ha actuado en el marco de sus competencias. Sentencia de primera instancia Mediante sentencia del 3 de agosto de 2018, el Tribunal Administrativo de Risaralda exoneró de responsabilidad al Ministerio de Medio Ambiente y declaró la responsabilidad del municipio de Dosquebradas y de CARDER por la vulneración de los derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres, goce de espacio público, preservación y restauración del medio ambiente. En consecuencia, ordenó al Departamento de Risaralda ejercer el acompañamiento técnico y ambiental en la adopción de la solución del problema que se presenta con “en el sector de la Quebrada la Floresta”. Respecto de la Corporación Autónoma Regional ordenó que en el término máximo de seis meses contados a partir de la ejecutoria de la providencia inicie los estudios técnicos para concretar las acciones y obras que se deben realizar para la solución de la problemática que se presenta en el sector de la quebrada de la Floresta, así como ejercer las funciones de vigilancia y control e imponer las medidas administrativas y sancionatorias a que haya lugar. Se ordenó al municipio de Dosquebradas ejecutar en el ámbito de sus competencias legales y constitucionales en el término máximo de 10 meses a partir de la ejecutoria de la sentencia y si aún no se ha hecho, el mantenimiento de la estructura, pisos, canalización y limpieza de todos los elementos depositados en la quebrada, así como la solución a los problemas de erosión, socavación y estrangulamiento del cauce. Además se ordenó la inclusión en el

programa de reubicación de viviendas, de aquellas que se encuentran al margen de la quebrada. Así mismo, emprender campañas educativas para enseñar hábitos adecuados de disposición y residuos sólidos y líquidos a la población adyacente del rio, almacenamiento de basuras, así como la vigilancia y control de la zona. 5

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Carrera 5ª No. 15-80 Piso 20 Bogotá D.C. Pbx. 5878750 Exts.12076-12080 66001233300020130021702 5aCdeE/AMV/AMRA IUS-E-328681-2019Encontró el Tribunal que conforme a las pruebas recaudadas existe una situación de riesgo que amerita las medidas de prevención. Es así como en atención a las competencias de las entidades accionadas, el tribunal a quo consideró que el municipio en este caso, es la entidad competente para realizar los estudios y los procesos que conducen a recuperar el cauce de la quebrada, así como para reubicar las viviendas aledañas a la misma. De otra parte, dispuso que el acompañamiento se debe realizar por CARDER y el departamento de Risaralda en el marco de sus funciones y atendiendo a las órdenes señaladas en esta acción popular. APELACIÓN MUNICIPIO DE DOSQUEBRADAS Solicitó que sean negadas las pretensiones de la demanda por cuanto no le asiste responsabilidad en los hechos objeto de la presente acción. Alegó que las edificaciones existentes son construidas de tiempo atrás, y que la Oficina de Prevención y Atención de Desastres conoce la situación de riesgo. Advirtió

que el Municipio no ha incurrido en omisión en su actuación al tratar de remediar la situación que se presenta y, aclaró que es la Oficina de Desarrollo Municipal quien tiene la competencia para adelantar el programa de reubicación de viviendas. Insistió en que la situación de riesgo no es creada por el municipio, sino por quienes invadieron la zona. CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE RISARALDA Inconforme con la decisión del a quo, manifestó no es competencia del CARDER realizar estudios técnicos de suelos y geotécnica, razón por la cual, como quiera que el CARDER es una entidad que brinda asesoría, su función se limita a elaborar informes y conceptos técnicos de las obras a ejecutar, razón por la cual solicitó se aclare la decisión en tal sentido. Lo mismo pretende en relación con la imposición de sanciones, las cuales considera no se ajusta al marco de sus competencias. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO Problemas Jurídicos Los problemas jurídicos a resolver en el presente asunto son: 1) ¿Le asiste responsabilidad al Municipio de Dosquebradas en los hechos ocurridos y que son objeto de prevención en la presente acción popular, específicamente, en lo atinente al riesgo que se presenta en los 6

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Carrera 5ª No. 15-80 Piso 20 Bogotá D.C. Pbx. 5878750 Exts.12076-12080 66001233300020130021702 5aCdeE/AMV/AMRA IUS-E-328681-2019asentamientos humanos ubicados en la ribera de la quebrada la

Floresta? 2) ¿Es el CARDER la entidad idónea para realizar los estudios técnicos y de suelo, e imponer las sanciones administrativas a que haya lugar, las cuales han sido ordenadas en la presente acción popular? Análisis jurídico Con el propósito de responder los problemas jurídicos planteados se estudiaran los siguientes temas: i) la competencia de los municipios en la protección del derecho colectivo de prevención del riesgo de desastres y, ii) las funciones de las Corporaciones Autónomas Regionales. i) La competencia de los municipios en la protección del derecho colectivo de prevención y riesgo de desastres De conformidad con lo dispuesto en el artículo 1º de la Ley 1523 de 2012 la gestión del riesgo es un proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planes, programas, regulaciones, instrumentos, medidas y acciones permanentes para el conocimiento y la reducción del riesgo y para el manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y el desarrollo sostenible. Se trata de una política de desarrollo para asegurar la sostenibilidad, la seguridad territorial, los derechos e intereses colectivos y, de conformidad con el artículo 2º de la misma normativa, es responsabilidad de todas las autoridades y de los habitantes del territorio colombiano. En su artículo 12 se establece que son los alcaldes, como jefes de la administración local, quienes representan al municipio como conductor del desarrollo local y responsable de la implementación de los procesos de gestión y reducción del riesgo, así como del manejo de desastres en el municipio. Esto se

debe integrar a la planificación del desarrollo local para lo cual éste deberá contener acciones estratégicas y prioritarias en materia de riesgo de desastres, sobre todo, a través de los planes de ordenamiento territorial. En esa línea de pensamiento prescribe también la Ley 388 de 1997 en su artículo 8º que en materia urbanística es al municipio a quien le corresponde clasificar el territorio y su expansión, la zonificación, determinar las zonas residenciales, localizar terrenos para la urbanización. Así mismo, la Ley 1523 de 2012 facultó a los alcaldes para conservar la seguridad, la tranquilidad y la salubridad en el ámbito de su jurisdicción. 7

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Carrera 5ª No. 15-80 Piso 20 Bogotá D.C. Pbx. 5878750 Exts.12076-12080 66001233300020130021702 5aCdeE/AMV/AMRA IUS-E-328681-2019En virtud de lo expuesto es el municipio quien debe diseñar una política de gestión y reducción de riesgo en materia de desastres, para lo cual deberá, en tratándose de temas urbanísticos, atender y cumplir las funciones que de conformidad con la Ley 388 de 1997 le permiten regular controlar e implementar el mismo. ii) Funciones de las Corporaciones Regionales Autónomas. Con la finalidad de proteger el medio ambiente así como la garantía del derecho colectivo a gozar de un medio ambiente sano se crearon las Corporaciones Autónomas Regionales como entidades encargadas de proteger, regular y vigilar el adecuado manejo y uso de los recursos naturales renovables.

De conformidad con la Ley 99 de 1993 son entes corporativos de carácter público encargados por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender hacía su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente. Entre sus funciones2 se encuentran: “Participar con los demás organismos y entes competentes en el ámbito de su jurisdicción, en los procesos de planificación y ordenamiento territorial a fin de que el factor ambiental sea tenido en cuenta en las decisiones que se adopten Celebrar contratos y convenios con las entidades territoriales, otras entidades públicas y privadas y con las entidades sin ánimo de lucro cuyo objeto sea la defensa y protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables, con el fin de ejecutar de mejor manera alguna o algunas de sus funciones, cuando no correspondan al ejercicio de funciones administrativas; Realizar actividades de análisis, seguimiento, prevención y control de desastres, en coordinación con las demás autoridades competentes, y asistirlas en los aspectos medioambientales en la prevención y atención de emergencias y desastres; adelantar con las administraciones municipales o distritales programas de adecuación de áreas urbanas en zonas de alto riesgo, tales como control de erosión, manejo de cauces y reforestación (…) Promover y ejecutar obras de irrigación, avenamiento, defensa 2 Artículo 31 Ley 99 de 1993 8

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66001233300020130021702 5aCdeE/AMV/AMRA IUS-E-328681-2019contra las inundaciones, regulación de cauces y corrientes de agua, y de recuperación de tierras que sean necesarias para la defensa, protección y adecuado manejo de cuencas hidrográficas del territorio de su jurisdicción, en coordinación con los organismos directores y ejecutores del Sistema Nacional de Adecuación de Tierras, conforme a las disposiciones legales y a las previsiones técnicas correspondientes” Así mismo, en atención a lo dispuesto en el artículo 31 de la Ley 1523 de 2012 se atribuye a las Corporaciones Autónomas Regionales, la siguiente función: “Artículo 31. Las Corporaciones Autónomas Regionales en el Sistema Nacional. Las Corporaciones autónomas regionales o de desarrollo sostenible que para efecto de la presente ley se denominarán las corporaciones autónomas regionales, como integrantes del sistema nacional de gestión del riesgo, además de las funciones establecidas por la Ley 99 de 1993 y la Ley 388 de 1997 o las leyes que las modifiquen. Apoyarán a las entidades territoriales de su jurisdicción ambiental en todos los estudios necesarios para el conocimiento y la reducción del riesgo y los integrarán a los planes de ordenamiento de cuencas, de gestión ambiental, de ordenamiento territorial y de desarrollo” (Énfasis añadido). Caso concreto Bajo las anteriores premisas normativas y jurisprudenciales procede esta Delegada a dar respuesta a las preguntas planteadas, así: En relación con la responsabilidad que le asiste al Municipio en relación con los

asentamientos contiguos a la ribera de la quebrada la Floresta y su competencia en la prevención y atención de riesgos y desastres de esta población tenemos que no es cierto como asegura el municipio que los habitantes del barrio las Flores crearon su propio riesgo al habitar la zona contigua a la quebrada (el Molino) sector de la Floresta. Al respecto, vale la pena precisar que el asentamiento ilegal en Colombia alude principalmente a procesos urbanísticos que no cumplen con los requisitos de ley a los cuales se somete toda construcción, entre estos tenemos el denominado “barrio pirata” aquel que es promovido por un urbanizador ilegal, que es el propietario del terreno y vende sin una infraestructura vial y de servicios, a gente de escasos recursos económicos, aprovechándose de su buena fe y la 9

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Carrera 5ª No. 15-80 Piso 20 Bogotá D.C. Pbx. 5878750 Exts.12076-12080 66001233300020130021702 5aCdeE/AMV/AMRA IUS-E-328681-2019- “invasión” que constituye una modalidad en la cual ocurren desarrollos progresivos de viviendas en predios fuera del control de los propietarios3. Ante estas situaciones de hecho se hace claridad en que en relación con el derecho a la vivienda digna la permisividad de la entidad territorial de asentamientos y ocupación de inmuebles de propiedad del Estado, crea unas expectativas frente a la solución de vivienda, razón por la cual debe el Estado brindar soluciones, sin que ello implique reparación, resarcimiento, indemnización, ni desconocimiento del principio del interés general4.

Bajo este contexto el hecho de permitir dichos asentamientos, le impone al municipio una obligación no solo de velar por el derecho de una vivienda digna, sino de cuidar la seguridad de las personas que ocupan hoy en día sectores que se encuentran en peligro de afrontar futuros desastres. En el caso concreto, los habitantes del sector contiguo a la quebrada el Molino (sector de la Floresta), sin duda se encuentran ocupando una zona que no solo afecta la quebrada en la medida en que ha estrangulado su sección hidráulica, ha causado desforestación y aumentado la presencia de basuras y distintos residuos pertenecientes a la población5, sino que además genera un inminente peligro para los habitantes6 contiguos al lugar. Como quedo expresado, es el Municipio quien determina las zonas residenciales y quien además tiene el deber de vigilar y direccionar el desarrollo urbanístico de la entidad territorial, razón por la cual ante los eventuales riesgos, que como se evidenció en la presente acción popular, puedan presentarse, es al municipio de Dosquebradas a quien le corresponde actuar, no solo con el fin de brindar seguridad, sino también prevenir los eventos que pueden suceder en las viviendas cuya ocupación permitió, bien por acción u omisión. En consecuencia, no puede alegar que al crear los habitantes de la quebrada su propio riesgo, no tiene responsabilidad en la atención y la prevención de desastres que puedan ocurrir, siendo esta una de sus funciones como entidad territorial. Ahora bien, en relación con el segundo de los problemas jurídicos planteados y que tiene que ver con las funciones de la Corporación Autónoma Regional, es

claro para esta Delegada que la orden proferida en la acción popular es la de iniciar los estudios técnicos para concretar las acciones y obras que se deben realizar para la solución definitiva de la problemática que se presenta en el sector de la quebrada la Floresta. 3 Corte Constitucional, sentencia T-417 de 2015 4 Ibídem 5 Lo anterior, pues, existe un mínimo margen entre el cauce de la quebrada y las viviendas. 6 Concepto técnico del 26 de enero de 2012 y del 11 de julio de 2013 de la CARDER. 10

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demanda ambiental y los impactos ambientales en todos sus procesos, además cuenta con laboratorios de análisis de agua, monitoreo de recurso hídrico, sectorización hidrográfica, e información de caudales7, labores que sin duda le permiten aportar suficiente información que pueda consignar en los informes y estudios técnicos que se precisa debe realizar o, en caso de ser necesario, contratar con las entidades que le permitan completar o mejorar la información que le permita cumplir y atender lo señalado en la presente acción popular. De otra parte, en materia de sanciones administrativas se tiene que el numeral 17 del artículo 31 de la Ley 99 de 1993 faculta a las corporaciones para imponer y ejecutar a prevención, y sin perjuicio de las competencias atribuidas a otras autoridades, las sanciones previstas en la ley, en caso de violación a las normas de protección ambiental y de manejo de recursos naturales renovables. Así las cosas, y como se desprende de las órdenes proferidas en la presente acción popular, entiende el Ministerio Público que las sanciones deben sujetarse a los conceptos técnicos realizados, los cuales deben ser cumplidos por el Municipio, como se colige expresamente del numeral 6º del fallo. En este orden de ideas, esta agencia del Ministerio Público pone en consideración del H. Consejo de Estado la siguiente, CONCLUSIÓN Las reflexiones consignadas en respuesta a los problemas jurídicos planteados indican que el fallo debe confirmarse pues: 7 http://www.carder.gov.co 11

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66001233300020130021702 5aCdeE/AMV/AMRA IUS-E-328681-2019i) De conformidad con lo señalado en las Leyes 388 de 1997 y 1523 de 2012 es el Municipio de Dosquebradas quien debe velar por la seguridad, atención y prevención de riesgos de los asentamientos contiguos a la ribera de la quebrada el Molino, sector de la Floresta. En relación con la creación del riesgo de los asentamientos legales o ilegales al ubicarse en zonas de eventual peligro, ello no exime a la entidad territorial de la responsabilidad de velar por la atención y prevención de desastres de este tipo de sectores, pues la ocupación del territorio obedece en todo caso a la acción u omisión de la entidad territorial de permitir la ocupación de los mismos y, ii) Las Corporaciones Autónomas Regionales en materia de atención y prevención de desastres tienen entre sus funciones apoyar a las entidades territoriales de su jurisdicción ambiental en todos los estudios necesarios para el conocimiento y la reducción del riesgo y el deber de integrarlo a los planes de ordenamiento de cuencas, de gestión ambiental, de ordenamiento territorial y de desarrollo, lo que no impide que de ser necesario pueda contratar con las entidades especializadas para atender el tema hidrográfico, como tampoco la imposición de las sanciones administrativas a que haya lugar en el marco de sus competencias. Por lo anterior, esta Agencia del Ministerio Público, en defensa del interés general, del orden jurídico, del patrimonio público y de las garantías y de los derechos fundamentales, comedidamente solicita a la Honorable Corporación, con el acostumbrado respeto por la independencia judicial, que en este evento

se CONFIRME LA SENTENCIA APELADA.

Del señor Consejero, atentamente,

ANDRES MUTIS VANEGAS

Procurador Quinto Delegado ante el Consejo de Estado 12

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5aCdeE/AMV/AMRA

IUS-E-328681-2019-