PGN - MUNICIPIO - Debe entregar a acción social recursos no invertidos en obra

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES-Incumplimiento de convenio Interadministrativo recibiéndose dinero sin que se ejecutara en su totalidad obra ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES-Casos en que procede según regulación legal ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES-Término de caducidad según regulación legal SENTENCIA-Como objeto del grado de consulta es adecuada frente al término de caducidad INCUMPLIMIENTO CONTRACTUAL-En el evento de presentarse se pactó cláusula penal a favor de Acción Social En la cláusula vigésima primera del Convenio Interadministrativo de Cooperación N° 152 del 27 de junio de 2007, se estableció que en caso de incumplimiento parcial o total, de cumplimiento tardío o defectuoso, renuencia al cumplimiento, retraso o simple atraso de las obligaciones legales por parte del municipio, este pagará incondicionalmente a Acción Social, una suma equivalente al 0.5% del aporte de aquella entidad, cantidad que se entendería como pago parcial de los perjuicios por incumplimiento. Así mismo, ya se ha establecido que al Convenio N° 152 de 2007 se le aplican las disposiciones de la contratación estatal, esto es, la Ley 80 de 1993. Esta ley, en su artículo 13, establece que a la contratación estatal se le aplicarán las disposiciones civiles que resulten pertinentes, por lo que es pertinente aplicar uno de los pilares de las obligaciones, consagrado en el art. 1602 del Código Civil, que señala que el contrato es ley para las partes. Por esta razón, el municipio de Juan de Acosta está obligado a pagar

la cláusula penal referida. En consecuencia, como ya se estableció que el municipio incumplió los deberes acordados a su cargo en el Convenio N° 152 de 2007, éste está obligado pagar la cláusula penal a favor de Acción Social, equivalente al 0.5% del aporte que éste ente realizó, tal como se dispuso en la sentencia de primera instancia. MUNICIPIO-Debe entregar a Acción Social recursos no invertidos en obra/ACCIÓN DE REPETICIÓN-Deber de incoarse contra alcalde y servidores públicos o particulares intervinientes en convenio/INCUMPLIMIENTO CONTRACTUAL-Respecto de convenio probablemente se presentó por redirección de recursos a cuenta particular/SENTENCIA-Se encuentra ajustada a derecho y debe ser confirmada ….Por lo tanto, el municipio de Juan de Acosta debe entregar a Acción Social los recursos no invertidos en la obra, debidamente actualizados a la fecha de proferir sentencia, a título restitutivo. Además, el municipio está obligado a cancelar la cláusula penal acordada en el convenio, equivalente al 0.5% de los recursos aportados por Acción Social para la ejecución de la obra. Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera. 5 No. 15-80 Piso 12 PBX. 5878750 Ext. 12761 www.procuraduria.gov.co

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Adicionalmente, el Ministerio Público conceptúa que se debe ordenar al municipio de Juan

de Acosta estudiar la posibilidad de repetir contra el alcalde de Juan de Acosta del momento, y los servidores públicos y/o particulares con funciones públicas que hayan intervenido en la administración de los dineros del Convenio N° 152 de 2007, dado que dentro del expediente se encuentran elementos de juicio que dan a entender que el incumplimiento del convenio se dio posiblemente por la redirección de los recursos a una cuenta particular, acción en la que pudieron haber participado de manera dolosa o gravemente culposa los agentes del Estado mencionados. Por todo lo anterior, en vigilancia del cumplimiento del orden jurídico, protección del patrimonio público, y de los derechos y las garantías fundamentales, el presente agente del Ministerio Público se encuentra en el deber de conceptuar en este grado jurisdiccional de consulta, que la Sentencia del 18 de noviembre de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico – Sección “C”, a través de la cual se concedieron las pretensiones de la demanda, se encuentra ajustada a derecho y debe ser confirmada, sólo agregando la orden al municipio de estudiar la posibilidad de repetir en contra de los posibles responsables de la pérdida de recursos del convenio. 2 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera. 5 No. 15-80 Piso 12 PBX. 5878750 Ext. 12761 www.procuraduria.gov.co JCNE

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CONCEPTO No. 83 / 2018

Bogotá D.C., 30 de mayo de 2018

SEÑORES

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN “A”

Consejera Ponente

Doctora MARÍA ADRIANA MARÍN

E. S. D.

EXPEDIENTE: 08001-23-31-000-2011-00506-01 (60434)

ACCIÓN: CONTRACTUAL

ACTOR: AGENCIA PRESIDENCIAL PARA LA ACCIÓN SOCIAL ACCIONADO: MUNICIPIO DE JUAN DE ACOSTA - ATLÁNTICO Sentido del concepto: Se solicita CONFIRMAR la sentencia que accedió a las pretensiones de la demanda en el presente grado jurisdiccional de consulta // Controversia por incumplimiento de convenio interadministrativo, por recepción de totalidad de dineros acordados para la realización de la obra, sin que se ejecute por completo // Temas: Acción de controversias contractuales – reclamaciones a que hay lugar // Caducidad de la acción de controversias contractuales en convenio que requiere liquidación y ésta no se realizó // Convenios interadministrativos – reclamaciones que proceden a través de la acción contractual // Deber de instaurar acción de repetición contra agentes del Estado cuya conducta dolosa o gravemente culposa haya generado una condena judicial // El Ministerio Público conceptúa que la sentencia de primera instancia se encuentra ajustada a derecho, al haber condenado al municipio a la devolución de los dineros que fueron entregados y no se utilizaron para realizar la obra, debidamente ajustados a valor presente, con la correspondiente condena a la cláusula penal acordada en el convenio. Además, el Ministerio

Público conceptúa que se debe ordenar al municipio estudiar la posibilidad de repetir contra los funcionarios responsables a título doloso o gravemente culposo de condena judicial. El Ministerio Público presenta a consideración de la Sala concepto en el proceso de la referencia, en ejercicio de la función de la Procuraduría General de la Nación, de vigilancia del cumplimiento del orden jurídico, protección del patrimonio público, y de los derechos y las garantías fundamentales. Para lo anterior, presenta los siguientes elementos:

I. ANTECEDENTES

3 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera. 5 No. 15-80 Piso 12 PBX. 5878750 Ext. 12761 www.procuraduria.gov.co JCNE PROCURADURÍA CUARTA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO Exp. No. (60434) 08001-23-31-000-2011-00506-01 1.1. Objeto del litigio: La Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional – Acción Social1 - radicó ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo demanda en contra del municipio de Juan de Acosta - Atlántico, a través de acción contractual, reclamando sumas por presunto incumplimiento de Convenio Interadministrativo de Cooperación N° 152 del 27 de junio de 2007, la cláusula penal acordada y, además, solicitó la liquidación judicial de dicho convenio. Al respecto, el accionante afirma que en cumplimiento del convenio citado entregó al municipio la suma de $5.545’315.587 para la cooperación con la ejecución de

obras de adecuación de vías en Juan de Acosta pero, estando aún la obra sin terminar, con una inversión de sólo $4.030’461.572 correspondiente a la porción ejecutada, las actividades fueron detenidas, porque dicha circunscripción territorial adujo que ya no tenía más recursos para terminarlas. Así, señala el accionante que el municipio incumplió el convenio, porque no terminó la obra convenida, además de que se dejaron de ejecutarse $1.514’854.015 que hacían parte de los $5.545’315.587 que habían sido entregados por parte de Acción Social para la realización de la obra. En este orden de ideas, señala que dicho incumplimiento da lugar además a reclamar el pago de la cláusula penal acordada en el convenio. Igualmente, requiere que dicho convenio sea liquidado judicialmente. Por su parte, el municipio de Juan de Acosta no dio respuesta la demanda ni intervino en el desarrollo del proceso. 1.2. Sentencia de primera instancia: El Tribunal Administrativo del Atlántico – Sección “C”, a través de Sentencia del 18 de noviembre de 2016, concedió las pretensiones de la demanda. Para fundamentar lo anterior señala que el Convenio Interadministrativo de Cooperación N° 152 del 27 de junio de 2007, se asimila a un contrato regulado por la normatividad de contratación estatal, por lo que el incumplimiento da lugar al respectivo reclamo de la parte cumplida. En relación con los hechos, considera que está probado que Acción Social entregó la suma de $5.545’315.587 al municipio de Juan de Acosta. Que el municipio sólo

1 Actualmente Acción Social dejó de existir, porque fue transformado en el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social –DPS-, a través de Decreto 4155 de 2011. 4 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera. 5 No. 15-80 Piso 12 PBX. 5878750 Ext. 12761 www.procuraduria.gov.co JCNE PROCURADURÍA CUARTA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO Exp. No. (60434) 08001-23-31-000-2011-00506-01 realizó una parte de la obra, por un valor ejecutado de $4.030’461.572. Por lo tanto, no se utilizaron $1.514’854.015 de los entregados por Acción Social. Así, encuentra que como en el presente caso está demostrado que Acción Social cumplió lo acordado, mientras que el municipio de Juan de Acosta no, ésta situación da lugar a las reclamaciones por incumplimiento contractual de parte del demandante, “…con fundamento en el principio de responsabilidad y el reconocimiento de obligaciones naturales para el cumplimiento de obligaciones derivadas del convenio”. Por lo tanto, considera que el municipio de Juan de Acosta está obligado a pagar a favor del presupuesto nacional los $1.514’854.015 que no fueron ejecutados de la obra, más el correspondiente ajuste al valor de dicha suma a su costo presente, por lo que el total adeudado por incumplimiento contractual lo liquidó en $2.029’193.236 Del mismo modo, encuentra que el municipio de Juan de Acosta debe cancelar la cláusula penal acordada en el convenio, equivalente al 0.5% del aporte de Acción

Social, y la cual fue liquidada en $36’955.774 con ajuste al valor. Por último, procedió a liquidar judicialmente el contrato, señalando entonces que se liquidaría señalando como saldo que el municipio adeuda $2.029’193.236 por incumplimiento contractual y $36’955.774 por cláusula penal. 1.3. Del grado jurisdiccional de consulta: El Consejo de Estado, a través de Auto del 2 de mayo de 20182, dispuso admitir el grado jurisdiccional de consulta contra la sentencia del 18 de noviembre de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico. Para el efecto, discurrió el Consejo de Estado que dicha providencia condena a una entidad pública, no fue apelada y la cuantía excedía el monto de 300 salarios mínimos mensuales legales, por lo que, de acuerdo con el art. 184 del CCA, debería consultase por el superior.

II. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO 2.1. Problemas jurídicos a resolver en el presente asunto. 2 Folios 363 y 364.

5 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera. 5 No. 15-80 Piso 12 PBX. 5878750 Ext. 12761 www.procuraduria.gov.co JCNE

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El Ministerio Público debe proceder a revisar si la condena judicial proferida en contra del municipio de Juan de Acosta se encuentra ajustada a derecho. Lo

anterior en su función de intervención en defensa del patrimonio público, de los derechos y las garantías fundamentales, y de acuerdo con los fines del grado jurisdiccional de consulta. En cumplimiento de estos fines, debe examinarse en especial: 2.1.1. Si la sentencia se encuentra ajustada a derecho en los aspectos referentes a la caducidad de la acción. 2.1.2. Si procede la condena por incumplimiento contractual en contra del demandado. 2.1.3. Si corresponde el pago de la cláusula penal acordada en el Convenio Interadministrativo de Cooperación N° 152 de 2007. 2.1.4. Por último, se examinará la opción de solicitar que se ordene a la demandada estudiar la posibilidad de repetir en contra de los servidores públicos y/o particulares con funciones públicas que administraron los dineros del convenio, por ser presuntamente responsables por acciones dolosas o gravemente culposas que originan una condena judicial contra el municipio de Juan de Acosta. 2.2. Marco teórico. Pueden ser tenidos como referentes teóricos, los siguientes aspectos que integran el argumento que constituye el concepto de esta Delegada del Ministerio Público: 2.2.1. La acción de controversias contractuales. En relación con la acción de controversias contractuales que rige el presente proceso, el artículo 87 del CCA señala lo siguiente: “ARTÍCULO 87. De las controversias contractuales. Cualquiera de las partes de un contrato estatal podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad y que se hagan las declaraciones, condenas o restituciones consecuenciales, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento y que se condene al responsable a

indemnizar los perjuicios y que se hagan otras declaraciones y condenas”. Así, en la acción de controversias contractuales, la parte que considere que la contraparte no ha cumplido sus obligaciones puede demandar para que se declare el incumplimiento y se condene a las restituciones consecuenciales 6 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera. 5 No. 15-80 Piso 12 PBX. 5878750 Ext. 12761 www.procuraduria.gov.co JCNE PROCURADURÍA CUARTA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO Exp. No. (60434) 08001-23-31-000-2011-00506-01 originadas en el mismo, a la indemnización de perjuicios, y demás declaraciones y condenas a que haya lugar. 2.2.2. Caducidad en la acción de controversias contractuales. De acuerdo con el numeral 10 del artículo 136 del CCA, la caducidad de la acción de controversias contractuales es de 2 años. Además, el literal d) de éste numeral agrega que en los contratos que requieran liquidación, pero ésta no se haya realizado ni por mutuo acuerdo ni de manera unilateral, el término de dos años deberá contabilizarse a partir de los 2 meses siguientes al vencimiento del plazo pactado o el establecido en la ley. La norma referida consagra las anteriores reglas en los siguientes términos: “ARTÍCULO 136. Caducidad de las acciones. (…)

10. En las relativas a contratos, el término de caducidad será de dos (2) años que se contará a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de

derecho que les sirvan de fundamento. En los siguientes contratos, el término de caducidad se contará así: (…) d) En los que requieran de liquidación y ésta sea efectuada unilateralmente por la administración, a más tardar dentro de los dos (2) años, contados desde la ejecutoria del acto que la apruebe. Si la administración no lo liquidare durante los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido por las partes o, en su defecto del establecido por la ley, el interesado podrá acudir a la jurisdicción para obtener la liquidación en sede judicial a más tardar dentro de los dos (2) años siguientes al incumplimiento de la obligación de liquidar…” 2.2.3. Relación entre los convenios interadministrativos y las reclamaciones a que hay lugar en ejercicio de la acción de controversias contractuales. Cuando se presenta una reclamación por una de las partes que celebró un convenio interadministrativo, debe analizarse si convenio suscrito origina obligaciones de dar, hacer o no hacer entre las partes. En caso afirmativo, las normas que regularían la controversia son las propias de la contratación estatal, donde, como ya se ha dicho, procede reclamar las restituciones consecuenciales 7 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera. 5 No. 15-80 Piso 12 PBX. 5878750 Ext. 12761 www.procuraduria.gov.co JCNE PROCURADURÍA CUARTA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO Exp. No. (60434) 08001-23-31-000-2011-00506-01 originadas en el incumplimiento de las obligaciones, además de las demás

declaraciones y condenas a que haya lugar. Concuerda con lo anterior, lo señalado por la Sección Tercera del Consejo de Estado3, en el siguiente apartado: “…vale la pena traer a colación lo que ha construido esta Subsección sobre qué se entiende por los contratos interadministrativos, al respecto ha precisado que es una forma de “gestión conjunta de competencias administrativas que asumen el ropaje del negocio jurídico y, al hacerlo, regulan intereses que aunque coincidentes son perfectamente delimitables, por tanto se trata de relaciones en la que mínimo participan dos partes. Adicionalmente, mediante este instrumento se crean vínculos jurídicos que antes de su utilización no existían y que se traducen en obligaciones concretas. Finalmente, dichas obligaciones son emanaciones de los efectos jurídicos que puedan llegar a desprenderse, son un reflejo directo de las voluntades involucradas.” También la doctrina por la importancia del tema en los asuntos contractuales, se ha encargado de profundizar en su estudio para decir que: “(…) los llamados contratos interadministrativos, es decir aquellos que se caracterizan por la presencia de dos entidades estatales, la una como contratante y la otra como contratista. (…) Debe tenerse claro que cuando el legislador señala en la ley 80, como objeto de la contratación directa, a los interadministrativos, sin duda alguna hace referencia a contratos interadministrativos, es decir a acuerdos o negocios de donde se deriven obligaciones para las partes, y no a los simples convenios o acuerdos de la administración de los cuales no se pueda deducir ningún régimen obligacional. Esta interpretación resulta lógica si se tiene en cuenta que la Ley 80 de 1993, es un

estatuto para los contratos del Estado y no para todo tipo de relación interadministrativa o intersubjetiva, Por esta razón si a la relación entre dos entidades estatales se les denomina convenio o acuerdo, la obligación del intérprete está en verificar si de ese convenio o acuerdo surgen obligaciones de dar, hacer o no hacer alguna cosa, porque si esto es así realmente nos encontramos ante un contrato y por lo tanto dicha relación jurídica debe regirse sin duda alguna por normas contractuales del Estado”. 2.3. Material probatorio y hechos probados. 3 Sentencia del 26 de abril de 2017, radicación N° 25000-23-26-000-2012-00482-01(49.974), M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 8 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera. 5 No. 15-80 Piso 12 PBX. 5878750 Ext. 12761 www.procuraduria.gov.co JCNE

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Es preciso señalar que en el expediente existe abundante material probatorio, el cual correspondió sopesar al Ministerio Público. Una vez verificado lo anterior, la Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado destaca el siguiente material relevante para emitir concepto de fondo: 2.3.1. Convenio Interadministrativo de Cooperación N° 152 del 27 de junio de 2007 celebrado entre la Agencia Nacional para Acción Social y la Cooperación Internacional – Acción Social – y el municipio de Juan de Acosta – Atlántico (folios

23 a 31). 2.3.2. Otro sí N° 2 del 31 de diciembre de 2007, que se anexó al Convenio Interadministrativo de Cooperación N° 152 del 27 de junio de 2007, a través del cual se prorroga el plazo convenido hasta el 31 de octubre de 2008 (folio 34). 2.3.3. Informe del señor Santiago Ramírez Echeverri, Supervisor del Convenio N° 152 del 2007, donde él estima que hay un incumplimiento del municipio en un valor de $1.428’912.244 (folios 49 a 54). 2.3.4. Copia auténtica de escrito de descargos del 10 de agosto de 2009, donde el alcalde del municipio de Juan de Acosta se dirige al coordinador del área de contratos y liquidaciones de Acción Social, para solicitar que se le exonere del pago por incumplimiento del contrato y la cláusula penal contemplada en el Convenio N° 152 de 2007 (folios 63 a 67). 2.3.5. Copia auténtica de Acta Modificativa N° 03 del 20 de marzo de 2009, a través de la cual entre el contratista que se acordó la construcción de la adecuación de vías y el municipio de Juan de Acosta, se conviene modificar el contrato inicial que tenía un valor de $5.508’770.943,oo para que ahora este comprenda la realización de una porción de las obras y por un valor de $4.081’728.079,66 (folios 68 y 69). 2.3.6. Copia auténtica de memorando del 29 de septiembre de 2009, a través del

cual el coordinador del área de contratos y liquidaciones señala que en el informe final de ejecución realizado por el supervisor del Convenio N° 152 de 2007, éste indica que de las 3 obras acordadas en el convenio, las correspondientes a la pavimentación de la Calle 6 entre carreras 1 y 6 y la pavimentación de la chorrera, se ejecutaron en un 100%, mientras que la obra consistente en el pavimento asfáltico de la vía azucena se encuentra en un 55% de ejecución (folios 70-71). 9 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera. 5 No. 15-80 Piso 12 PBX. 5878750 Ext. 12761 www.procuraduria.gov.co JCNE PROCURADURÍA CUARTA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO Exp. No. (60434) 08001-23-31-000-2011-00506-01 2.3.7. Acta de liquidación y de aplicación de cláusula penal pecuniaria del Convenio Interadministrativo de Cooperación N° 152 del 27 de junio de 2007 (folios 14 a 22). Se advierte que éste documento carece de firmas. 2.3.8. Constancia del 18 de mayo de 2011, expedida por el procurador 14 judicial II administrativo de Barranquilla, donde constan fecha de radicación de solicitud de conciliación extrajudicial y fecha de finalización de éste trámite (folio 88). 2.3.9. Dictamen pericial del 29 de junio de 2016, realizado por el Ingeniero Civil

Osvaldo José Castro Molina, donde se propone establecer en el marco del Convenio N° 152 de 2007, cuáles fueron las cantidades de obra ejecutadas, las cantidades de obras no ejecutadas y el valor presente neto de los recursos que no se ejecutaron (folios 205 a 219). 2.4. Caso concreto De acuerdo, con las consideraciones esbozadas en el marco teórico del presente escrito, y conforme al material probatorio destacado, procede el Ministerio Público a conceptuar sobre el presente caso. Sea lo primero establecer que entre Acción Social y el municipio de Juan de Acosta – Atlántico se celebró el Convenio Interadministrativo de Cooperación N° 152 del 27 de junio de 20074 en el que se acordó los siguientes elementos: Respecto al objeto, en la cláusula primera se estableció que sería: “El objeto del presente convenio aunar esfuerzos para ejecutar los siguientes proyectos: a) Construcción en pavimento rígido de la calle 6 entre las carreras 1 y 6 en el municipio de Juan de Acosta, Departamento del Atlántico, b) Construcción en adoquines y concreto reforzado de la entrada al corregimiento de chorrera – municipio de Juan de Acosta, Departamento de Atlántico y c) Construcción en concreto asfáltico de la vía la azucena que une la autopista al mar con la vereda media luna en el municipio de Juan de Acosta, departamento de Atlántico, de conformidad con las condiciones establecidas en los proyectos anexos, a través de la firma de un convenio interadministrativo de cooperación y cofinanciación entre ACCIÓN SOCIAL y el Municipio Juan de Acosta, Departamento de Atlántico”.

Según la cláusula segunda del convenio es valor de las obras es de $5.615’825.498,oo, de los cuales Acción Social se comprometió a aportar $5.545.315.587,oo (98.74% del valor de la obra), mientras que el municipio se comprometió a aportar $70’509.911,oo (1.26% del valor de la obra). 4 Documento obrante a folios 23 a 31 del expediente. 10 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera. 5 No. 15-80 Piso 12 PBX. 5878750 Ext. 12761 www.procuraduria.gov.co JCNE

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Ahora bien, contextualizados estos aspectos generales del convenio, procede el Ministerio Público a abordar los problemas jurídicos enunciados en el apartado 2.1. de éste concepto. 2.4.1. Caducidad En el presente caso considera el Ministerio Público que la sentencia objeto del grado jurisdiccional de consulta es adecuada respecto al conteo del término de caducidad, al haber declarado que la demanda fue interpuesta dentro del término oportuno, tal como se explica a continuación. El Convenio Interadministrativo de Cooperación N° 152 del 27 de junio de 2007 era un acto que requería liquidación, de conformidad con lo establecido en la cláusula décimo octava del mismo. Además, éste no fue liquidado ni de común acuerdo ni unilateralmente. En efecto,

Acción Social indica en la demanda que no se ha realizado la liquidación y precisamente la está solicitando, y aunque en el expediente hay un documento titulado acta de liquidación, éste documento carece de firmas5. Así, en armonía con lo señalado en el apartado 2.2.2. del marco teórico del presente concepto, en relación con el conteo del término de caducidad, a éste convenio se aplica lo establecido en el literal d) del numeral 10 del art. 136 del CCA6, que señala que en los contratos que requieren liquidación, pero ésta no se haya realizado, el término de caducidad es de 2 años, y su conteo se inicia 2 meses a partir de vencimiento del plazo fijado por las partes para realizar la liquidación. El plazo del convenio venció finalmente el 31 de octubre de 2008, tal como se deduce del Otrosí N° 2 de 2007, donde se estipuló que el convenio se prorrogaría finalmente hasta dicha fecha7. En cuanto al plazo para realizar la liquidación, en la cláusula décima octava del convenio se estableció que la liquidación se realizaría dentro de los 4 meses siguientes al vencimiento y, en caso de no realizarse, Acción Social podría proceder a realizar la liquidación de manera unilateral. Así, para saber la fecha de caducidad de la acción, debemos contar a partir del 31 de octubre de 2008, los 4 meses estipulados por las partes en el convenio para 5 Folios 14 a 22. 6 Norma que en el momento de radicación de la demanda regulaba la caducidad de las acciones en lo contencioso administrativo

7 Documento obrante a folio 34 del expediente. 11 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera. 5 No. 15-80 Piso 12 PBX. 5878750 Ext. 12761 www.procuraduria.gov.co JCNE PROCURADURÍA CUARTA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO Exp. No. (60434) 08001-23-31-000-2011-00506-01 liquidar el contrato, cómputo que arroja como fecha el 28 de febrero de 2009. Seguidamente, se cuentan los 2 meses contemplados en el literal d) del numeral 10 del art. 136 del CCA, cómputo que arroja como fecha el 30 de abril de 2009. Por último, se cuentan los 2 años contemplados en el numeral 10 del art. 136 del CCA, cómputo que arrojaría inicialmente como fecha de caducidad de la acción el 30 de abril de 2011. Sin embargo, hay que tener en cuenta que el art. 21 de la Ley 640 de 2001 contempla que la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial suspende el término de caducidad hasta la fecha en que la audiencia se celebre. En éste caso, antes de que operara la caducidad, el 25 de febrero de 2011, Acción Social radicó una solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría y este trámite finalizó con audiencia celebrada el 18 de mayo de 2011, que resultó fallida por falta de ánimo conciliatorio del municipio de Juan de Acosta8.

Por lo tanto, el término de caducidad estuvo suspendido desde el 25 de febrero hasta el 18 de mayo de 2011, por un tiempo de 2 meses y 24 días. Así, computando esta suspensión, la acción caducaría el día 25 de julio de 2011. Como la demanda ya se encontraba radicada el día 18 de mayo de 20119, la acción contractual interpuesta por la demandada no había caducado. 2.4.2. Incumplimiento del Convenio N° 152 de 2008. Tal como se precisó al introducir éste apartado, las obras acordadas en el Convenio N° 152 de 2007 comprendían un valor total de $5.615’825.498,oo, de los cuales Acción Social se comprometió a aportar la suma de $5.545.315.587,oo (98.74% del valor de la obra), mientras que el municipio de Juan de Acosta se comprometió a aportar $70’509.911,oo (1.26% del valor de la obra). Debe agregarse que en la cláusula séptima del convenio se estipuló que Acción Social estaría obligada, entre otros, a girar al municipio los recursos para ejecutar las obras hasta por el valor del aporte que le corresponde. Por su parte, se estipuló en la cláusula octava del convenio que el municipio de Juan de Acosta debía cumplir con el objeto, esto es, ejecutar las obras citadas de la cláusula primera del acuerdo, desarrollar las actividades de contratación que se requieran para la ejecución, entre otras. 8 Elementos que se acreditan en constancia obrante a folio 88 del expediente.

9 Véase folio 89 del expediente. 12 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera. 5 No. 15-80 Piso 12 PBX. 5878750 Ext. 12761 www.procuraduria.gov.co JCNE

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En resumen, Acción Social debía entregar los recursos al municipio de Juan de Acosta, y éste se debía encargar de ejecutarlos para que se realizare l