PGN - MUNICIPIO - En materia tributaria está siempre mediada por el legislador

ACCIÓN PÚBLICA DE NULIDAD-Contra acuerdo municipal sobre modificación de la tarifa del impuesto predial conforme a los rangos de avalúo CONCEJO MUNICIPAL-Competencia para el establecimiento de tributos/CONCEJO MUNICIPAL-Su competencia en materia impositiva está limitada por la ley El artículo 313 constitucional otorga a los concejos municipales la atribución de votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos (numeral 4°), en armonía con el cual el artículo 338 ibídem los autoriza para establecer contribuciones fiscales, expresión entendida en sentido genérico, esto es, tanto para los impuestos, las contribuciones en sí, y los demás ingresos corrientes. Si bien del artículo 338 citado se desprende la competencia de los concejos municipales para que determinen los elementos de los gravámenes cuando ésta no los ha fijado directamente, esa prerrogativa es limitada, pues no pueden excederse y establecer tributos ex novo porque la facultad creadora está atribuida al Congreso. MUNICIPIO-En materia tributaria está siempre mediada por el legislador/ MUNICIPIO-Excede sus facultades si establece un impuesto que no tiene creación legal o se aparta de la misma La Corte Constitucional ha precisado que tratándose de los impuestos del orden territorial siempre debe mediar la intervención del legislador bajo una de dos hipótesis: (i) que la propia ley agote los elementos del tributo, caso en el que las entidades territoriales tienen autonomía para decidir si adoptan o no el impuesto, o (ii) tratarse de una ley de autorizaciones, donde esas entidades sean las encargadas de desarrollar el tributo

autorizado por la ley. A juicio del Ministerio Público, como esa competencia de los municipios para establecer contribuciones (impuestos, tasas y contribuciones) depende de la ley que los crea, se infiere que un municipio excede sus facultades si establece un impuesto que no tiene creación legal o se aparta del marco de la ley creadora al adoptarlo, establecer sus elementos o reglamentarlo en aspectos para los cuales no cuenta con autorización expresa en ella. IMPUESTO PREDIAL-Base gravable/IMPUESTO PREDIAL-Su administración, recaudo y control corresponde a los respectivos municipios IMPUESTO PREDIAL-La competencia del Concejo Municipal en la fijación de tarifas de pequeña propiedad rural está limitada por la ley De lo dispuesto en la ley se infiere que se trata de una consideración con el sector tanto de la vivienda popular como con la pequeña propiedad rural destinada a la producción agropecuaria. En efecto, es claro que el legislador no otorgó a ese sector el mismo tratamiento que señaló para los predios urbanos, finalidad legal que el concejo no puede cambiar la tarifa, en cuanto su facultad impositiva es derivada, conforme a las normas constitucionales comentadas, razón por la cual carece de sustento legal la inconformidad del municipio apelante. Procuraduría Sexta Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 15-80 Piso 19 Tel.:5878750 Ext. 11931/33 www.procuraduria.gov.co 2 Concepto 041-88990-2014 Bogotá, D. C., 28 de marzo de 2014 Señores

MAGISTRADOS DEL CONSEJO DE ESTADO

Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Cuarta

E. S. D.

Consejero Ponente: Doctor HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS Referencia: 68001233100020060179001

Radicado: 20304

Asunto: Nulidad acuerdo 059 de 2005 de Bucaramanga – Impuesto predial – Tarifas – Trámite Acuerdo Actor: LEONARDO CORREA RODRIGUEZ Y OTROS De conformidad con lo dispuesto en los artículos 277 numerales 1, 3 y 7 de la Constitución Política; 210 del Código Contencioso Administrativo; 30 del Decreto 262 de 2000; y la Resolución 371 de 2005 del Procurador General, esta agencia del Ministerio Público procede a emitir concepto en el asunto de la referencia.

ANTECEDENTES

1. Los ciudadanos Leonardo Correa Rodríguez, Mario González Vargas y Carlos Augusto Rueda Jaimes, interpusieron demanda en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A., con el fin de obtener la nulidad del acuerdo 059 de 2005 de Bucaramanga, sobre la modificación de la tarifa del impuesto predial conforme a los rangos de avalúo, por considerar que este sistema fue derogado, que no reajustó los estratos 1, 2 y 3 vulnerando los principios de progresividad, igualdad, legalidad, doble tributación, irretroactividad, la prohibición de exenciones, y que el acuerdo se tramitó en días inhábiles y con un concejal incapacitado.

2. El tribunal administrativo de Santander profirió sentencia el 31 de enero de 2013, en la cual anuló el numeral 2.1 relativo al grupo 2 del artículo 1° del acuerdo,

por exceder la tarifa del 1.5 por mil, y negó las demás pretensiones. Consideró que la tarifa demandada correspondía a la clasificación por grupos dentro de unos rangos de avalúo y respondía a criterios de estratificación, uso del suelo y actualización catastral previstos en la ley, que no fueron desatendidos con dichos rangos, a diferencia de la tarifa para los predios rurales que excedía el 1.5 por mil mínimo fijado por el municipio para predios habitacionales del estrato uno, y agregó que si el acuerdo no hacía referencia a los predios rurales debió indicarlo expresamente. Señaló que no se vulneraban los principios de progresividad e igualdad, pese a que no se modificó la tarifa de los estratos 1, 2 y 3, frente a los estratos 4, 5 y 6 porque se tuvo en cuenta que quienes tengan mayor patrimonio e ingreso deben aportar en mejor proporción. En relación con los vicios de procedimiento del acuerdo, en cuanto indicó que surtía efectos en 2006 pero fue publicado en enero de ese año, constató que se publicó en diciembre de 2005, que el hecho de haber quedado incluido el día 25 3 Expediente 20220 de diciembre inhábil en los debates no desvirtuaba la legalidad del acto porque en las sesiones de los concejos todos los días eran hábiles, y que la intervención del concejal incapacitado no generaba su nulidad porque mediaba un acto de reintegro.

3. El municipio interpuso recurso de apelación con fundamento en que la expedición del acto adecuó la realidad de los hechos al marco jurídico existente,

que hay un impuesto aprobado por el concejo y resulta inadecuado pensar que la tarifa era diferente a la discutida en plenaria. Agregó que la ley 44 de 1990 prevé como base gravable del predial el avalúo o autoavalúo con una tarifa entre el 1 y el 16 por mil, y para la vivienda popular y la pequeña propiedad rural tarifas mínimas, y corresponde a los concejos expedir los acuerdos que regulen el impuesto, y que la Constitución consagra el derecho a una vivienda digna para lo cual el Estado debe promover planes de vivienda de interés social y financiación. Señaló que el concepto de vivienda popular que maneja la ley 44 para las tarifas del predial que previamente fija el concejo municipal, no puede confundirse con el de vivienda de interés social para garantizar el derecho a la vivienda de los hogares de menores ingresos, cuya tarifa fijó el concejo, razón por la que no se podía presumir que se debía tomar la de menor valor indicada en el acuerdo. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO Según el recurso de apelación, se debe determinar la facultad del concejo municipal de Bucaramanga para establecer la tarifa del predial que fue anulada.

1. La facultad impositiva de los municipios.

El artículo 313 constitucional otorga a los concejos municipales la atribución de votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos (numeral 4°), en armonía con el cual el artículo 338 ibídem los autoriza para establecer contribuciones fiscales, expresión entendida en sentido genérico, esto es, tanto para los impuestos, las contribuciones en sí, y los demás ingresos corrientes.1

Si bien del artículo 338 citado se desprende la competencia de los concejos municipales para que determinen los elementos de los gravámenes cuando ésta no los ha fijado directamente, esa prerrogativa es limitada, pues no pueden excederse y establecer tributos ex novo porque la facultad creadora está atribuida al Congreso.2 La Corte Constitucional ha precisado que tratándose de los impuestos del orden territorial siempre debe mediar la intervención del legislador bajo una de dos hipótesis: 1 Sentencia C040 de 1993. 2 Consejo de Estado, sentencia del 27 de mayo de 2010, expediente 17220. 4 (i) que la propia ley agote los elementos del tributo, caso en el que las entidades territoriales tienen autonomía para decidir si adoptan o no el impuesto, o (ii) tratarse de una ley de autorizaciones, donde esas entidades sean las encargadas de desarrollar el tributo autorizado por la ley.3 A juicio del Ministerio Público, como esa competencia de los municipios para establecer contribuciones (impuestos, tasas y contribuciones) depende de la ley que los crea, se infiere que un municipio excede sus facultades si establece un impuesto que no tiene creación legal o se aparta del marco de la ley creadora al adoptarlo, establecer sus elementos o reglamentarlo en aspectos para los cuales no cuenta con autorización expresa en ella.

2. El impuesto predial.

La ley 44 de 1990, que fusionó los impuestos: predial, de parques y arborización, y de estratificación socioeconómica, regulados por normas anteriores,4 y la sobretasa de levantamiento catastral, en uno solo que denominó ‘impuesto predial

unificado’, dispuso que su administración, recaudo y control correspondía a los respectivos municipios (Arts. 1° y 2°). Igualmente, determinó que la base gravable fuera el avalúo catastral, definido como la determinación del valor de los predios, a partir de la investigación y análisis estadístico del mercado inmobiliario,5 o el autoavalúo cuando se estableciera la declaración anual del impuesto predial unificado. (Art. 3°) Previó que la tarifa del impuesto predial unificado fuera fijada por los respectivos concejos y que oscilara entre el 1 por mil y 16 por mil del respectivo avalúo, que debía establecerse en cada municipio de manera diferencial y progresiva, teniendo en cuenta: los estratos socioeconómicos; los usos del suelo, en el sector urbano; y la antigüedad de la formación o actualización del catastro. Y que a la vivienda popular y a la pequeña propiedad rural destinada a la producción agropecuaria se les aplicarán las tarifas mínimas que estableciera el respectivo concejo. (art. 4°) Conforme a tal normativa, para efectos del impuesto predial unificado, la ley impuso a los municipios un límite entre el 1 y el 16 por mil del respectivo avalúo, y que a la vivienda popular y la pequeña propiedad rural aplicara las tarifas mínimas que estableciera el concejo.

3. El caso concreto. 3 Sentencia C-227 de 2002, entre otras. 4 Leyes 48 de 1887 o código fiscal nacional que estableció dicho tributo, 4ª de 1913, 34 de 1920 que lo regularon a nivel departamental y modificaron su tarifa, decretos legislativos 3185 y 4133 de

1951 que lo consolidaron como renta municipal, y la ley 14 de 1983. 5 Resolución 2555 de 1988 del IGAC. 5 Expediente 20220 El acuerdo 059 de 2005 dispuso en el artículo 1° para los efectos del artículo 4° de la ley 44 de 1990, las tarifas del impuesto predial, y en el grupo 2 numeral 2.1 estableció para los predios rurales una tarifa de 5.8 por mil.6 No obstante, revisadas las tarifas establecidas en dicho acuerdo se observa que en el grupo 1 numeral 1.1 predios urbanos edificados (A. habitacional estrato 1) fijó una tarifa del 1.5 por mil que es la mínima de las establecidas en ese acto. De conformidad con el artículo 4° de la citada ley, para cuyos efectos estableció el concejo de Bucaramanga las tarifas indicadas en el artículo 1° del mencionado acuerdo, debió aplicar a los predios rurales referidos en el grupo 2 numeral 2.1 antes citado, la tarifa mínima de las que instauró. No se trataba de establecer una tarifa mínima para esa clase de predios a consideración del concejo, como parece entenderlo el apelante, sino de las tarifas que establezca el concejo debe aplicar la mínima por mandato del artículo 4° de la ley 44 citada. De lo dispuesto en la ley se infiere que se trata de una consideración con el sector tanto de la vivienda popular como con la pequeña propiedad rural destinada a la producción agropecuaria. En efecto, es claro que el legislador no otorgó a ese sector el mismo tratamiento

que señaló para los predios urbanos, finalidad legal que el concejo no puede cambiar, en cuanto su facultad impositiva es derivada, conforme a las normas constitucionales comentadas, razón por la cual carece de sustento legal la inconformidad del municipio apelante. Con fundamento en las razones expuestas, esta agencia del Ministerio Público solicita respetuosamente a la H. Sala confirmar la sentencia apelada. Señores Consejeros, con toda atención, ALVARO JOSE MARTINEZ ROA Procurador Sexto Delegado ante el Consejo de Estado 6 Confrontar folios 2 y 15 expediente (acuerdo 059/2005). 6